"комментарий к федеральному закону "о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (постатейный) (3-е издание, исправленное и дополненное) (под ред. б.м. гонгало, п.в. крашенинникова) ("статут", 2006)

ст. 1 и комментарий к ней). Здесь важно обратить внимание на слово "Единый". И тот и другой государственный реестр является единым для всей Российской Федерации. Следовательно, правила ведения реестров должны быть едиными, одинаковыми на территории России. Именно поэтому в п. 2 комментируемой статьи указано, что порядок ведения реестров устанавливается Правительством РФ. А когда в абз. 2 п. 1 комментируемой статьи говорится, что единство и сопоставимость указанных сведений обеспечиваются за счет соблюдения единства принципов, методов и форм ведения государственных реестров, то имеется в виду установление единых правил ведения реестра.
4. Понятно, что создание действительно единого реестра - дело достаточно трудоемкое и потребует продолжительного времени. Формирование его будет осуществляться поэтапно. Первоначально реестр будет вестись, предположим, регистрирующим органом г. Екатеринбурга. Данный реестр станет составной частью реестра юридических лиц Свердловской области. В свою очередь этот реестр входит в Единый государственный реестр юридических лиц Российской Федерации. Для объединения частей государственного реестра на электронных носителях как по субъектам Российской Федерации, так и по России в целом предлагается либо возложение соответствующих функций на существующие "специализированные учреждения" Министерства по налогам и сборам, либо создание таких учреждений (см. п. 15 Правил ведения Единого государственного реестра юридических лиц, см. также п. 7 настоящего комментария).
Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей формируется и ведется на муниципальном, региональном и федеральном уровнях регистрирующими органами (п. 3 Правил ведения Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей).
Единый государственный реестр юридических лиц будет включать как сведения о вновь создаваемых юридических лицах и регистрационные дела таких лиц, так и сведения о юридических лицах, зарегистрированных до вступления в силу комментируемого Закона, а также соответствующие регистрационные дела (см. также ст. 26 и комментарий к ней).
5. Рассматривая содержание абз. 3 п. 1 комментируемой статьи, нужно иметь в виду следующее.
Понятие информационного ресурса дается в Федеральном законе "Об информации, информатизации и защите информации" (далее - Закон об информации, информатизации и защите информации). В соответствии с этим Законом информационные ресурсы представляют собой отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах) (ст. 2).
Собственниками информационных ресурсов могут быть все субъекты гражданского права (граждане, юридические лица, муниципальные образования, субъекты Российской Федерации, Российская Федерация). Отношения по поводу права собственности на информационные ресурсы регулируются гражданским законодательством.
Собственник информационных ресурсов пользуется всеми правами, предусмотренными законодательством Российской Федерации, в том числе он имеет право:
- назначить лицо, осуществляющее хозяйственное ведение информационными ресурсами или оперативное управление ими;
- устанавливать в пределах своей компетенции режим и правила обработки, защиты информационных ресурсов и доступа к ним;
- определять условия распоряжения документами при их копировании и распространении (п. 7 ст. 6 Закона об информации, информатизации и защите информации).
Государственные информационные ресурсы Российской Федерации формируются в соответствии со сферами ведения как:
- федеральные информационные ресурсы;
- информационные ресурсы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- информационные ресурсы субъектов Российской Федерации.
Информационные ресурсы, являющиеся собственностью государства, находятся в ведении органов государственной власти и организаций в соответствии с их компетенцией, подлежат учету и защите в составе государственного имущества (п. 1 ст. 7, п. 5 ст. 6 Закона об информации, информатизации и защите информации).
Собственником государственного реестра является Российская Федерация. Права собственника от имени Российской Федерации в отношении государственного реестра осуществляет в рамках своей компетенции Правительство РФ (п. 27 Правил ведения Единого государственного реестра юридических лиц). Ведут государственный реестр Министерство Российской Федерации по налогам и сборам и его территориальные органы (п. 3 названных Правил). Государственный реестр относится к ведению Министерства по налогам и сборам (п. 28 Правил). При этом когда говорится о субъектах, которые ведут реестр, то имеется в виду внесение записей в реестр, формирование регистрационных дел и подобные действия. Говоря же об отнесении реестра к ведению Министерства по налогам и сборам, предполагается, что оно должно организовать ведение реестра в том числе путем разработки методических указаний по организации получения сведений для включения в государственный реестр, его формированию, предоставлению из него информации и контролю за соответствующими действиями регистрирующих органов (такой вывод следует из содержания п. 28 Правил).
Кроме того, необходимо учитывать, что Закон об информации, информатизации и защите информации содержит нормы, непосредственно направленные на регулирование отношений по поводу создания юридических лиц. В силу п. 3 ст. 8 при регистрации юридических лиц регистрационные органы обеспечивают их перечнями представляемых в обязательном порядке документов и адресами их представления. Перечень представляемой в обязательном порядке документированной информации прилагается к уставу каждого юридического лица (положению о нем). Необеспечение регистрационными органами регистрируемых юридических лиц перечнем представляемых в обязательном порядке документов с адресами их представления не является основанием для отказа в регистрации. Должностные лица регистрационных органов, виновные в необеспечении регистрируемых юридических лиц перечнями представляемых в обязательном порядке документов с адресами их представления, привлекаются к дисциплинарной ответственности вплоть до снятия с должности.
В связи с введением в действие комментируемого Закона значение приведенных положений несколько нивелируется. Это обусловлено тем, что регистрирующий орган не вправе требовать представления других документов, кроме документов, представление которых предусмотрено комментируемым Законом (см. п. 4 ст. 9 и соответствующий комментарий. См. также ст. ст. 12, 14, 17, 19 - 21 и комментарии к ним). Стало быть, все субъекты обязаны знать, какие документы должны представляться в регистрирующий орган (ведь соответствующий перечень определен законом). Другое дело, что регистрирующий орган помимо прочего обязан организовать процесс государственной регистрации. А эта деятельность, в частности, включает в себя и информационный блок (доведение содержания закона и иных правовых актов до сведения всех заинтересованных лиц, разъяснение соответствующих норм и т.д.). В том числе регистрирующий орган информирует о перечне документов, представляемых для регистрации. Что касается обязанности регистрирующего органа обеспечивать юридических лиц (и других субъектов) адресами представления документов, то, конечно же, она по-прежнему возлагается на эти органы. (Нельзя ставить заявителей (иных заинтересованных лиц) в положение искателей "законспирировавшихся" регистрирующих органов - их адреса должны быть общеизвестными.)
С учетом изложенного следует констатировать, что п. 3 ст. 8 Закона об информации, информатизации и защите информации сохраняет юридическую силу, но рассматривать его содержание нужно с учетом норм комментируемого Закона. В соответствующих случаях следует принимать во внимание и положения федеральных законов, которыми устанавливается специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц (ст. 10).
6. Комментируемая статья содержит императивную норму о ведении государственного реестра на бумажных и электронных носителях. Стало быть, недопустимо ведение реестра только на бумажных или только на электронных носителях <*>. Должны быть и те и другие <**>.
--------------------------------
<*> Встречаются и иные решения подобных вопросов. Так, Законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним установлено, что Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним ведется на бумажных носителях информации, а в тех районах (городах), где имеются возможности, и на магнитных носителях (п. 8 ст. 12).
<**> Поэтому нельзя согласиться с утверждениями, в соответствии с которыми реестр "ведется в форме записей на бумажных или электронных носителях" (Комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации юридических лиц" / Под общ. ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 18), "ведется в форме записей на бумажных и/или электронных носителях" (Залесский В.В. Комментарий к Закону "О государственной регистрации юридических лиц". М., 2002. С. 22).
Учитывая указанное категорическое предписание, следует иметь в виду, что возможно установление иного порядка ведения государственного реестра <*>. Такой вывод следует из сказанного во втором предложении абз. 4 п. 1 комментируемой статьи. Поскольку порядок ведения реестра устанавливается Правительством РФ, постольку соответствующие особенности могут определяться этим органом. Кроме того, федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц (см. ст. 10 комментируемого Закона и комментарий к ней). Соответственно этими федеральными законами по-иному может быть решен вопрос о носителях информации, приоритете того или иного носителя и пр.
--------------------------------
<*> Например, в соответствии с германским Торговым уложением поданные в торговый регистр документы могут согласно соответствующему распоряжению органов юстиции земли о замене оригинала храниться также как воспроизведение на видеоносителе или на иных носителях данных, если обеспечивается, что воспроизведение или данные могут быть сделаны читаемыми в течение соразмерного времени. При изготовлении носителей изображения или данных следует составить письменное свидетельство о соответствии их содержания оригиналу (§ 8а).
Правило о приоритете бумажных носителей перед электронными в случае несоответствия между ними в общем-то является уже традиционным. Аналогичные нормы содержатся и в иных актах. Например, в Законе о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (п. 8 ст. 12). Подобные правила существуют и в законодательстве других государств <*>. С учетом этого думается, что включение в абз. 4 п. 1 комментируемой статьи слов "если не установлен иной порядок ведения государственных реестров" после того, как провозглашен приоритет записей на бумажных носителях, сделано "на всякий случай". Сколько-нибудь широкого распространения установление иных правил иметь не должно.
--------------------------------
<*> См., например, ст. 105 Гражданского кодекса Квебека (М.: Статут, 1999).
Видимо, принимая во внимание указанные обстоятельства, в Правилах ведения Единого государственного реестра юридических лиц содержится категорическое предписание: приоритет имеют записи на бумажных носителях (п. 9) (слова "если не установлен иной порядок" опущены). В Правилах ведения Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей предусмотрено, что при несоответствии записей на бумажных носителях записям на электронных носителях используются сведения, записанные на бумажных носителях (п. 15). Следовательно, приоритет бумажных носителей есть общее правило. Исключения могут быть установлены федеральными законами либо актами Правительства России (например, применительно к отдельным видам юридических лиц или отдельным видам записей). Вряд ли можно согласиться с утверждением о том, что "внедрение в деловой оборот надлежащим образом защищенной электронной цифровой подписи позволит поставить знак равенства между документом на бумажном носителе и его электронным воплощением" <*>. Во всяком случае такое внедрение электронной цифровой подписи не сможет "зачеркнуть" общего правила, содержащегося в абз. 4 п. 1 комментируемой статьи, а также категорического предписания, включенного в п. 9 Правил ведения Единого государственного реестра юридических лиц.
--------------------------------
<*> Залесский В.В. Указ. соч. С. 21.
7. Комментируемый Закон умалчивает о правилах хранения государственных реестров. По-видимому, это оправданно, учитывая предмет правового регулирования данного Закона (см. ст. 1 и комментарий к ней). Поскольку значение сохранности реестров трудно переоценить (утрата соответствующих информационных ресурсов может привести к хаосу в сфере экономического оборота), постольку Правительство РФ в Правилах ведения Единого государственного реестра юридических лиц установило:
во-первых, государственный реестр на бумажных и электронных носителях должен храниться и обрабатываться в местах, недоступных для посторонних лиц, и в условиях, обеспечивающих предотвращение хищения, утраты, искажения, подделки информации;
во-вторых, должны формироваться резервные копии государственного реестра на электронных носителях, которые должны храниться в местах, исключающих их утрату одновременно с оригиналом (п. 15);
в-третьих, доступ к содержащимся в реестре сведениям имеют должностные лица регистрирующих органов по перечням и в соответствии с полномочиями, определяемыми Министерством по налогам и сборам (п. 26).
8. Государственный реестр, являющийся федеральным информационным ресурсом, с одной стороны, имеет самостоятельное значение, с другой - существует во взаимодействии с другими информационными ресурсами. И если невозможно, а иногда и не нужно обеспечить 100-процентную возможность взаимодействия государственного реестра со всеми информационными ресурсами на электронных носителях, то совместимость и взаимодействие с иными федеральными информационными системами и сетями попросту необходимы <*>. Обеспечивается совместимость и взаимодействие единством организационных, методологических и программно-технических принципов формирования на электронных носителях федеральных информационных ресурсов. К числу таких принципов Правилами ведения Единого государственного реестра юридических лиц отнесены:
--------------------------------
<*> В Законе об информации, информатизации и защите информации предусматриваются в качестве одного из основных направлений государственной политики в сфере информатизации создание и развитие федеральных и региональных информационных систем и сетей, обеспечение их совместимости и взаимодействия (п. 2 ст. 3).
- унификация значений показателей, включаемых