"Трудовые споры: судебный порядок рассмотрения трудовых дел" (2-е издание, переработанное и дополненное) (Костян И.А.) ("МЦФЭР", 2006)

порядке нормативный правовой акт подлежит обжалованию не в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ, а в ином порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ.
Порядок опубликования и вступления в силу законов установлен Федеральным законом от 14.06.1994 N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <**> (в ред. от 22.10.1999). Порядок опубликования нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти предусмотрен Указом Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" <***> (в ред. от 28.06.2005).
--------------------------------
<**> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.
<***> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.
Кроме того, в случае, если права и законные интересы гражданина или организации, обращающихся с заявлением о признании недействующим оспариваемого нормативного акта, не нарушены, то такое заявление следует признать необоснованным и не подлежащим рассмотрению судом. В этой ситуации признается, что заявление подано ненадлежащим лицом. Аналогичная ситуация складывается при обращении в суд с соответствующим заявлением лица, не обладающего полномочиями на обращение в суд от имени лиц, чьи права нормативным правовым актом нарушены. Следует отметить, что суд не вправе по своей инициативе рассмотреть законность нормативного правового акта, оспариваемого ненадлежащим лицом, и вынести решение по существу.
Аналогичное разъяснение содержит Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2. В соответствии с п. 14 Постановления по общему правилу граждане и организации в силу ст. 3 и 4 ГПК РФ вправе обращаться в суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов. Исключение составляют случаи, когда граждане или организации вправе в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц. Исходя из этого, заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству судов. В принятии таких заявлений, как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, следует отказывать на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, поскольку в заявлении, поданном от своего имени, оспаривается акт, не затрагивающий права, свободы или законные интересы заявителя.
Прокурор, в отличие от граждан и организаций, вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в пределах своей компетенции.
Пример
Прокурор города Москвы обратился в Московский городской суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству Закона города Москвы N 69 от 07.12.2001 "О городском минимуме оплаты труда". Судебная коллегия Московского городского суда, рассмотрев дело по существу, признала Закон города Москвы N 69 от 07.12.2001 "О городском минимуме оплаты труда" противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу, аргументируя это следующим.
Согласно п. "к" ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
В силу ст. 76 ГК РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иными актами, изданными в РФ, действует федеральный закон.
Согласно ч. 1 ст. 6 ТК РФ к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории РФ федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих в т.ч. основные направления государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников); основы социального партнерства, порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений.
В ч. 2 ст. 6 ТК РФ предусматривается, что органы государственной власти субъектов РФ принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти.
В ч. 1 ст. 133 ТК РФ устанавливается, что минимальный размер оплаты труда устанавливается одновременно на всей территории РФ федеральным законом и не может быть ниже размера прожиточного минимума трудоспособного человека <*>.
--------------------------------
<*> См.: решение Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 05.06.2002 (дело N 3-250/2002).
Необходимо обратить внимание, что в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П норма ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, которая наделяет прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов РФ противоречащими закону, признана не соответствующей Конституции РФ, в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.
Условием обращения в суд Президента РФ, Правительства РФ, законодательного (представительного) органа субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, органа местного самоуправления, а также главы муниципального образования с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части является нарушение принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом их компетенции.
Под нарушением компетенции перечисленных в ч. 2 ст. 251 ГПК РФ лиц следует понимать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом тех отношений, которые в соответствии с законом должны регламентироваться нормативными правовыми актами, издаваемыми этими лицами. Исходя из требований ст. 251 ГПК РФ, в заявлении лиц, перечисленных в ч. 2 этой статьи, должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение их компетенции оспариваемым нормативным правовым актом.
Следует отметить, что согласно п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" одной из гарантий местного самоуправления в силу ст. 133 Конституции РФ является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов не только по основаниям нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ), но также и нарушения оспариваемым нормативным правовым актом других прав местного самоуправления.
В соответствии с ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.
В соответствии с ч. 4 ст. 251 ГПК РФ заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности, установленной ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ. В районный суд подаются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, не указанных в ст. 26 и 27 ГПК РФ. Заявление подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ Верховному Суду РФ подсудны (из числа указанных выше дел) дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства РФ и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.
В силу п. 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Исходя из этого, если нормативный правовой акт не зарегистрирован, не опубликован в указанном выше порядке, то рассмотрение дела об оспаривании такого акта может осуществляться по правилам гл. 25, а не гл. 24 ГПК РФ - в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Такие дела подсудны районным судам, поскольку к подсудности Верховного Суда РФ не отнесены (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ).
Согласно ч. 5 ст. 251 ГПК РФ заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ, и содержать следующие данные:
- наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;
- наименование оспариваемого акта;
- дату принятия оспариваемого акта;
- указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.
Это требование в равной мере распространяется и на заявления организаций. В них также должно быть указано, какие права организации нарушаются оспариваемым нормативным правовым актом или его частью.
В ходе применения гл. 24 ГПК РФ возник вопрос: должен ли прокурор в заявлении об оспаривании ненормативного акта местного самоуправления указать, какие конкретно права и свободы лиц, в защиту которых он обращается, нарушены оспариваемым актом? <*>
--------------------------------
<*> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2004 года.
Отвечая на этот вопрос, Верховный Суд РФ руководствуется следующим.
В соответствии с ч. 4 ст. 251 ГПК РФ, регулирующей порядок подачи заявления об оспаривании нормативных правовых актов, установлена необходимость указания в заявлении на то, чем конкретно оспариваемый акт нарушает права и свободы лиц, обращающихся за судебной защитой. Поэтому в случае реализации прокурором своего правомочия, установленного ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов субъектов, указанных в данной норме, подаваемое им заявление должно отвечать требованиям, установленным ГПК РФ. Таким образом, прокурор в заявлении об оспаривании ненормативного акта местного самоуправления, если он вправе оспаривать его в целях защиты прав лиц, перечисленных в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, должен указать, какие конкретно права и свободы лиц, в защиту которых он обращается, нарушены оспариваемым актом.
Следует иметь в виду, что ГПК РФ не предоставляет прокурору права оспаривать в суде ненормативные акты органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, затрагивающие права лиц, не перечисленных в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. Обращение с такими заявлениями в суд влечет за собой отказ в их принятии на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.
К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.
Необходимо отметить, что в силу ч. 7 ст. 251 ГПК РФ подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.
Основанием для отказа в принятии заявления согласно ч. 8 ст. 251 ГПК РФ является вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении.
В связи с этим на практике возник вопрос: вправе ли лица, не участвующие в деле о признании недействительным нормативного правового акта, обратиться в суд с заявлением о признании недействительным того же акта?
Верховный Суд РФ отвечает на это однозначно - не вправе, мотивируя это следующим образом <*>.
--------------------------------
<*> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2005 года.
Согласно ч. 8 ст. 251 ГПК РФ судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица по основаниям, указанным в заявлении. Следовательно, повторное рассмотрение дела об оспаривании того же нормативного правового акта и по тем же основаниям, по которым имеется вступившее в законную силу решение суда, не допускается и по заявлениям лиц, не участвующих в деле. По смыслу данной нормы допускается повторное оспаривание того же нормативного правового акта, но по иным основаниям.
Однако, по мнению Верховного Суда РФ, положения ч. 8 ст. 251 ГПК РФ необходимо толковать и применять во взаимосвязи со ст. 248 ГПК РФ, которая регулирует общие положения производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и вследствие этого распространяется и на производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части.
Ст. 248 ГПК РФ устанавливает, что судья отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу. Следовательно,