Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 19.11.2014 по делу n  . Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

связи с наличием выявленных нарушений бюджетного законодательства административным органом Министерству выдано представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса № 59 от 31.12.2013, в котором изложены выявленные нарушения. Министерству предложено в срок не позднее 30 дней с даты получения представления представить в ТУ ФБН информацию о принятии мер по устранению нарушений, а также устранению причин и условий совершения указанных в Представлении нарушений с обязательным приложением подтверждающих документов.

Не согласившись с указанным представлением, Министерство обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительным ненормативного акта необходимо, чтобы он не соответствовал закону или иному нормативному правовому акту, нарушал права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Таким образом, в предмет доказывания по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц входят следующие обстоятельства:

1) несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту;

2) нарушение оспариваемым ненормативным правовым актом, решением и действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом обязанность государственного органа по доказыванию соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту не освобождает заявителя от доказывания нарушения оспариваемым ненормативным правовым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов лиц в сфере экономической деятельности.

Недоказанность одного из указанных обстоятельств влечет отказ в удовлетворении заявления.

В предмет доказывания по делам об оспаривании ненормативных правовых актов входит вопрос о наличии полномочий у органа по принятию соответствующего акта.

Согласно статье 266 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовый контроль осуществляет, в том числе Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.

Частью 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Согласно пунктам 1 и 3 постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» и пунктам 1, 4 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации № 278 от 18.06.2004, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

В соответствии с пунктом 5.1.1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор, в том числе за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Согласно пункту 5.14.1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право, в том числе проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально- ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий.

Таким образом, акт проверки 30.04.2013 № 08 и представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса № 59 от 31.12.2013 вынесено Управлением в пределах предоставленных полномочий.

Министерство указывает на наличие процедурных нарушений при проведении проверки.

Проверка начата 11.01.2013 в отношении Министерства здравоохранения и социального развития Республики Тыва.

07.02.2013 проверка была приостановлена. В обоснование приостановления проверки указано на необходимость проведения в подведомственных Министерству медицинских учреждениях проверки учета и сохранности медоборудования и других материальных ценностей, поставленных в централизованном порядке Министерством, эффективности их использования и прорведения материальных ценностей.

В период проведения проверки действовал Приказ Министерства финансов Российской Федерации   от 04.09.2007 № 75н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности».

В соответствии с пунктом 74 названного Приказа, ревизия (проверка) может быть приостановлена в случае отсутствия или неудовлетворительного состояния бухгалтерского (бюджетного) учета в проверяемой организации либо при наличии иных обстоятельств, делающих невозможным дальнейшее проведение ревизии (проверки).

В данном случае в обоснование необходимости приостановления проверки указано на иные обстоятельства – необходимость проведения проверок в иных организациях.

Пункт 75 устанавливает, что решение о приостановлении ревизии (проверки) принимается лицом, назначившим ревизию (проверку), на основе мотивированного представления руководителя ревизионной группы; такое решение представлено в материалы дела (т. 2, л.д. 1).

В пункте 76 сказано, что после устранения причин приостановления ревизии (проверки) ревизионная группа возобновляет проведение ревизии (проверки) в сроки, устанавливаемые лицом, назначившим ревизию (проверку).

В данном случае проверка была возобновлена и продолжена, 30.04.2013 был составлен акт (т. 2, л.д. 5), на который Министерством здравоохранения и социального развития направлены возражения исх. № 2721 от 14.05.2013 (т. 3, л.д. 1).

Управление в ответ на возражения направило правовое заключение письмом исх. 312-04-17/846 от 17.05.2013 (т. 3, л.д. 8-16)

20 мая 2013 года Управлением вынесено представление № 59 (т.3, л.д. 17) в адрес Министерства здравоохранения и социального развития, по содержанию аналогичное рассматриваемому в настоящем споре.

Как пояснило Управление, поскольку Министерство здравоохранения и социального развития было ликвидировано, его функции перешли к Министерству здравоохранения, и нормы права не предусматривают возможность замены стороны в представлении, то Управление выдало новое представление – от 31.12.2013, адресовав его тому органу, который был полномочен принять меры, направленные на устранение нарушений.

Статус Министерства здравоохранения и социального развития Республики Тыва был установлен постановлением Правительства Республики Тыва от 19.10.2012 № 575 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Республики Тыва», которое являлось органом исполнительной власти, осуществлявшим:

реализацию государственной политики в сфере охраны здоровья, социальной поддержки населения и демографического развития региона, а также в сфере государственной гражданской службы (за исключением вопросов организации государственной гражданской службы);

руководство системой здравоохранения и социального развития республики в целях реализации конституционных прав граждан на медицинскую помощь, социальное обеспечение.

В соответствии с Указом Главы Республики Тыва от 19.03.2013 № 70 «О внесении изменений в структуру органов исполнительной власти Республики Тыва», Министерство здравоохранения и социального развития Республики Тыва было преобразовано путем его разделения на Министерство здравоохранения Республики Тыва и Министерство труда и социальной политики Республики Тыва. Министерство здравоохранения включено в ЕГРЮЛ 28.06.2013 (свидетельство 17 000580152, приобщено в суде апелляционной инстанции).

При этом Министерству здравоохранения Республики Тыва осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обращения лекарственных средств, обеспечения их качества и безопасности, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда;

Министерство труда и социальной политики Республики Тыва определено как орган, который осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии, труда, уровня жизни и доходов, оплаты труда, пенсионного обеспечения, социального партнерства и трудовых отношений, занятости и безработицы, трудовой миграции, социальной защиты и социального обслуживания населения, а также оказания протезно-ортопедической помощи, реабилитации инвалидов, проведения медико-социальной экспертизы.

Положение о Министерстве здравоохранения Республики Тыва утверждено постановлением Правительства Республики Тыва от 18.04.2013 № 228.

Таким образом, те вопросы, которые явились причиной вынесения оспариваемого представления, и те полномочия, которые необходимы для устранения выявленных нарушений, вошли в компетенцию Министерства здравоохранения Республики Тыва – заявителя по настоящему спору. В том числе к компетенции Министерства отнесена реализация мероприятий программы «Модернизация здравоохранения Республики Тыва на 2011 - 2012 годы», утвержденной постановлением Правительства Республики Тыва от 22 марта 2011 г. № 167.

В силу изложенного апелляционный суд считает, что Управление правильно определило лицо, обязанное устранить допущенные нарушения законодательства.

При этом апелляционный суд полагает, что компетенция органа власти не может исчезнуть при его реорганизации, соответственно властные полномочия по определенному кругу вопросов переходят к другому органу, который должен их осуществлять (исправлять недостатки) независимо от того, что он был создан после допущения нарушений его предшественником.

Пункт 122 Приказа Министерства финансов Российской Федерации   от 04.09.2007 № 75н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности» указывает, что представление выносится по результатам проверки; и не содержит указания на порядок действий при реорганизации органа.

На основании изложенного апелляционный суд считает, что представление от 31.12.2013 № 59 обоснованно адресовано Министерству здравоохранения Республики Тыва.

Таким образом апелляционный суд приходит к выводу о том, что Управлением не допущено существенных нарушений процедуры проверки, которые бы могли повлечь недействительность ее результатов.

Относительно выявленных при проверке и отраженных в представлении нарушений, апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Раздел I.

В разделе I Представления указано на допущенное Министерством нецелевое использование средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования, которое выразилось в следующем.

Пункт 1: из поступивших средств на реализацию Программы модернизации здравоохранения, выделенных на внедрение современных информационных систем в здравоохранение, в общей сумме 41 516 452 рубля 59 копеек по главе 913 «Министерство здравоохранения и социального развития Республики Тыва», подразделу 0909 «Другие вопросы в области здравоохранения», целевой статье 096 02 00 «Реализация программ модернизации