|
Расширенный поиск
Закон Тамбовской области от 31.10.2006 № 93-ЗТАМБОВСКАЯ ОБЛАСТЬ З А К О Н О программе "Реформирование региональных финансов Тамбовской области на 2006-2008 годы" Принят Тамбовской областной Думой 28 октября 2006 года Статья 1 Утвердить программу "Реформирование региональных финансов Тамбовской области на 2006-2008 годы" согласно приложению. Статья 2 Администрации области при формировании областного бюджета на 2007-2008 годы предусматривать выделение средств на реализацию мероприятий, предусмотренных программой "Реформирование региональных финансов Тамбовской области на 2006-2008 годы", и ежегодно уточнять размер выделяемых на ее реализацию ассигнований с учетом возможностей областного бюджета. Статья 3 Настоящий Закон вступает в силу со дня его официального опубликования. Глава администрации области О.И.Бетин г. Тамбов 31 октября 2006 года N 93-З Утверждена Законом Тамбовской области "О программе "Реформирование региональных финансов Тамбовской области на 2006-2008 годы" от 31 октября 2006 г. N 93-З П Р О Г Р А М М А "Реформирование региональных финансов Тамбовской области на 2006-2008 годы" Паспорт программы "Реформирование региональных финансов Тамбовской области на 2006-2008 годы" Наименование - "Реформирование региональных Программы финансов Тамбовской области на 2006-2008 годы" Основание для - Постановление Правительства разработки Российской Федерации от 5 января 2005 года N 2 "Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов"; постановление администрации области от 30 мая 2005 года N 441 "О мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и сообщения главы администрации области о положении в области и основных направлениях ее социально-экономического развития на 2005 год и среднесрочную перспективу" Государственный - Администрация Тамбовской области заказчик Основной - Финансовое управление Тамбовской области разработчик Цель Программы - Создание благоприятных условий для социально-экономического развития области; переход к бюджетному планированию, ориентированному на результат; повышение эффективности деятельности всех уровней власти Основные задачи - Повышение качества управления общественными финансами области; повышение прозрачности системы региональных и местных финансов, качества и достоверности бюджетного учета и отчетности; модернизация бюджетного процесса, связанная с внедрением новых информационных технологий, позволяющих обеспечить более высокий уровень финансового планирования и финансового контроля; обеспечение реалистичности областного бюджета, выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами; внедрение передовых методов управления финансами, включая переход к принципам бюджетирования, ориентированного на результат; внедрение системы стандартизации предоставляемых бюджетных услуг и среднесрочного финансового планирования; реализация административной реформы; обеспечение обоснованного распределения финансовых ресурсов региона по его территории, создание стимулов и равных условий для развития муниципальных образований; создание системы управления кредиторской и дебиторской задолженностью Срок реализации - 2006-2008 годы Программы Основные - Реформа бюджетного процесса и направления управления расходами; Программы внедрение принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат; проведение административной реформы; реформирование государственного сектора экономики; совершенствование системы финансирования инвестиций; создание условий для развития доходной базы области; совершенствование долговой политики; совершенствование межбюджетных отношений. Исполнители - Администрация области, финансовое Программы управление области, управление экономической политики администрации области, органы исполнительной власти области, областные государственные учреждения, научные и иные организации, привлекаемые администрацией области Объемы, - 177878,0 тыс. рублей, в том числе: за источники счет средств областного бюджета финансирования Тамбовской области - 35563,0 тыс. рублей, за счет средств федерального бюджета - 142315,0 тыс. рублей Ожидаемые - Совершенствование нормативной результаты правовой базы области по основным направлениям реформирования региональных финансов области; утверждение порядка и плана перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций и формы типового контракта; утверждение порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов; прохождение независимой экспертизы всех проектов законов в финансово-бюджетной и налоговой сферах; утверждение процедуры мониторинга кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий; непревышение объема кредиторской задолженности среднемесячных расходов областного бюджета; формирование расходов на очередной финансовый год с учетом результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг; законодательное утверждение стандартов качества предоставления бюджетных услуг по видам бюджетных услуг (культура, образование, здравоохранение, социальная политика); утверждение порядков разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов; утверждение порядка разработки, утверждения и реализации областных целевых программ, внедрение механизма оценки и мониторинга областных целевых программ; утверждение методики формирования среднесрочного финансового плана; регулирование всех расходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований нормативными правовыми актами Тамбовской области и муниципальных образований; назначение специалистов на вакантные должности государственной гражданской службы на конкурсной основе, прохождение не менее 50% государственных гражданских служащих области курсов повышения квалификации не реже чем раз в три года; уровень платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги составит более 95%; утверждение системы критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов; установление объема дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей в размере, не превышающем 3% доходов областного бюджета; установление объема налоговых льгот в размере менее 5% доходов областного бюджета; утверждение порядка мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства; обеспечение публичности информации об объектах, находящихся в государственной собственности области; приведение в соответствие утвержденной системе критериев для сохранения государственных унитарных предприятий не менее 90% государственных унитарных предприятий и организаций; осуществление всех гарантий, предоставляемых областью в соответствии с утвержденной формализованной процедурой конкурсного отбора претендентов на получение гарантии с предоставлением по всем выдаваемым гарантиям залога для их полного обеспечения; утверждение методики распределения средств Фонда софинансирования социальных расходов, в рамках которой производится перераспределение средств, с учетом региональных нормативов; не менее 80% расходов на предоставление финансовой помощи осуществлять по утвержденным методикам; утверждение порядка оценки инвестиционных проектов с учетом бюджетной и социальной эффективности, сроков реализации проектов и соответствующих приоритетов; отсутствие просроченной задолженности муниципальных образований по предоставленным бюджетным кредитам; утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при предоставлении финансовой помощи Система - Контроль за реализацией программы организации контроля осуществляет глава администрации области, за исполнением Тамбовская областная Дума, комиссия по повышению результативности бюджетных расходов, руководители органов исполнительной власти области по соответствующим направлениям программы реформирования 1. Введение 1.1. Общие положения В Тамбовской области на протяжении последних лет последовательно ведется работа по совершенствованию системы управления общественными финансами. С 2000 года на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства переведен областной бюджет, а также и все местные бюджеты. Постоянно совершенствуется нормативная база региона по вопросам финансов. В 2004 году приняты постановления администрации области о создании комиссии по результативности бюджетных расходов, о проведении мониторинга бюджетного сектора экономики, в 2005 году приняты постановления по порядку ведения реестра расходных обязательств Тамбовской области, по ведению мониторинга соблюдения муниципальными образованиями области требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами муниципальных образований области, по повышению результативности бюджетных расходов. В 2005 году в новой редакции был принят Закон области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области", а также Закон области "О межбюджетных отношениях в Тамбовской области". Однако многое еще предстоит сделать для того, чтобы добиться создания качественно новой системы управления общественными финансами. На реализацию этой задачи и будут направлены мероприятия программы реформирования региональных финансов Тамбовской области (далее - программа). Настоящая программа призвана обеспечить рост качества жизни населения, удовлетворенность граждан деятельностью государства, рост качества бюджетных услуг, создание благоприятного инвестиционного климата и обеспечение устойчивого динамичного развития региона, достижение результативности использования бюджетных ресурсов при реализации задач, стоящих перед органами государственной власти области. Основным способом достижения поставленных целей является практическая реализация принципов ответственной бюджетной политики и четкое выполнение мероприятий, запланированных в рамках настоящей программы. Большое внимание будет уделено открытости и прозрачности осуществляемых преобразований. Наряду с вновь принятыми законодательными и нормативными актами, иные значимые результаты деятельности органов исполнительной власти Тамбовской области будут публиковаться в печатных средствах массовой информации (далее - СМИ) и размещаться в сети Интернет. Это приведет к постепенному формированию механизмов гражданского контроля за деятельностью законодательной и исполнительной власти и к реальному участию общественности в формировании экономической политики региона. Предлагаемая программа реформирования региональных финансов Тамбовской области разработана на основе приоритетов развития региональных финансов Тамбовской области исходя из сложившегося их состояния и направлена на реформирование системы управления региональными финансами Тамбовской области. 1.2. Краткая характеристика социально-экономического положения Тамбовской области Тамбовская область в составе Российской Федерации образована в 1937 году. Область расположена в южной части Восточно-Европейской равнины и занимает центральную часть Окско-Донской низменности. Среди других областей, краев и республик России Тамбовская область имеет площадь в 34,3 тыс. кв. км и занимает по размеру территории 59 место. Область граничит на западе - с Липецкой областью, на севере и северо-западе с Рязанской областью, на востоке и юго-востоке - с Пензенской и Саратовской областями, на юге - с Воронежской областью. Тамбовская область входит в состав Центрального федерального округа. Численность населения на 1 января 2006 года составила 1130,4 тыс. человек, в том числе городского - 651 тыс. человек (57,6%), сельского - 479,4 (42,4%). В состав области входят 23 муниципальных района, 7 городских округов. Областной центр - город Тамбов - имеет численность населения 284,5 тыс. человек. Рельеф области - низменная равнина с преобладающей высотой около 150 м над уровнем моря. Регион располагает значительными водными ресурсами. По его территории протекает 1400 рек, речек и ручьев. Наиболее крупные реки, длиной более 200 км: Цна (бассейн р. Волга), Ворона, Битюг, Воронеж и Савала (бассейн р. Дон). На территории области преобладают черноземные почвы. Покрытые лесной растительностью земли области составляют 358 тыс. га. Общая лесистость - 10,4%; основные породы - сосна, дуб, береза, осина, ольха. Географическое положение области благоприятно для развития хозяйственной деятельности. Занимая северо-восток Центрально-Черноземного экономического района, она пересекается важными железными и автомобильными дорогами, связывающими ее с Центральной Россией, Поволжьем, Югом и Западом страны в единое целое. Удобство транспортных связей благоприятствует получению необходимого сырья, топлива и оборудования и вывозу производимой продукции. В области имеются большие запасы суглинков и глин для производства красного кирпича, черепицы, керамики и керамзита. Разведано по промышленным категориям 317 месторождений, 13 видов твердых полезных ископаемых и 2 вида подземных вод. Экономика За последние шесть лет область вышла на устойчивую динамику социально-экономического развития, опережающую многие среднероссийские показатели. За 2000-2005 годы прирост валового регионального продукта составил 53,6% (прирост валового внутреннего продукта по России - 48,1%), валовой продукции сельского хозяйства - 37,5% (по России - 25,3%). Инвестиции в основной капитал увеличились в 3,5 раза (по России - на 83,4%). Реализация инвестиционной политики администрацией области позволила существенно изменить положение дел в этой сфере. За 2005 год объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования составил 14,3 млрд. рублей с темпом роста, увеличившимся относительно соответствующего периода предыдущего года на 16,3% (по России - 10,7%). Приоритетными направлениями для вложения инвестиций являются высокотехнологичные производства, обеспечивающие глубокую переработку сырья и снижение энергоемкости производства, сочетающие высокую добавленную стоимость и инновации, обеспечивающие экологическую безопасность области. Наибольший объем инвестиций в основной капитал осваивался на строительстве следующих объектов: завода по производству концентрированных соков, производства этилового спирта на 10 тыс. дал в сутки, цеха рафинации, дезодорации и розлива подсолнечного масла в полиэтиленовые бутылки мощностью 4000 бутылок в час, цеха по ремонту пассажирских вагонов, реконструкции автодороги "Тамбов-Шацк" (36-40 км), а также на объектах социальной сферы - городской больницы им. Архиепископа Луки (детский корпус), здании областной бывшей земской больницы (реконструкция), реконструкции драмтеатра и театра кукол и др. В 2005 году введено в действие 350,21 тыс. кв. м общей площади жилых домов (112,6% к соответствующему периоду 2004 года), в том числе за счет средств индивидуальных застройщиков - 221,66 тыс. кв. м (137,1% к январю-декабрю 2004 года). Построено 6 общеобразовательных школ на 997 ученических мест, детский сад на 50 мест, больница на 54 койки, спортзал на 278 кв. м в детском доме, гостиница на 34 места, библиотека на 50 тыс. томов книжного фонда, пристройка к дому-интернату для ветеранов труда на 50 мест. За счет всех источников финансирования введено в действие 823,1 км газовых сетей, отводов от них и сетей, газифицировано 15,5 тыс. квартир. Построено и реконструировано 27,65 км автомобильных дорог, 5,11 км тепловых сетей, 2,11 км канализационных сетей, 40,16 км водопроводных сетей. Сданы в эксплуатацию: цех по производству 1604 колесных пар в год, пекарня на 2,1 тонн в сутки хлебобулочных изделий, зерносушилки стационарные на 16 и 30 тонн в час, мельничный цех на 100 тонн переработки зерна в сутки, торговые предприятия площадью 3,46 тыс. кв. м, административные здания на 12,4 тыс. кв. м. Введены в эксплуатацию две модульные котельные мощностью 2,69 Гкал в час, комплекс сооружений и коммуникаций запаса воды на 8,23 тыс. куб. м в сутки. Увеличены мощности подвижной радиотелефонной связи на 30 тыс. номеров и автоматической телефонной связи на 1,84 тыс. номеров. Вместе с тем, результаты развития отдельных отраслей экономики за 2005 год свидетельствуют о противоречивых тенденциях в социально-экономической сфере региона. Преобладающим в структуре валового регионального продукта является производство услуг, производство товаров имеет стойкую тенденцию к уменьшению. Промышленное производство области обеспечивает в среднем 17-18% валового регионального продукта. Промышленность представлена такими отраслями, как машиностроение и металлообработка, химическая и нефтехимическая, электроэнергетическая и пищевая. На их долю приходится около 90 процентов промышленного производства области. 2005 год характеризовался невысоким темпом роста промышленного производства, индекс промышленного производства составил за прошедший год всего 102,5 процента. За анализируемый период возросли объемы при производстве: - пищевых продуктов, включая напитки, и табак - на 7,1% за счет увеличения выпуска сахара-песка (на 25%), водки и ликероводочных изделий (в 2,1 раза), цельномолочной продукции (в 2,1 раза), муки (на 27,5%) и колбасных изделий (на 16,3%); - текстильной и швейной продукции - на 19,5% (рост выпуска трикотажных изделий на 32,2%); - электрооборудования, электронного и оптического оборудования - на 19,6%. В 2005 году улучшилось финансовое состояние предприятий и организаций промышленности. По обрабатывающим производствам убытки сократились на 40%, а прибыль рентабельных предприятий увеличилась на 23,7%, в результате сальдированный финансовый результат вырос в 7,7 раза и составил 692,1 млн. рублей. Доля убыточных предприятий сократилась на 8,1% и составила 41,2%. Агропромышленный комплекс и его базовая отрасль - сельское хозяйство являются ведущим сектором экономики региона. В этой сфере деятельности функционирует 451 сельскохозяйственное предприятие, в основном, сельскохозяйственные кооперативы, и свыше 3 тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств. По предварительным расчетам за 2005 год объем валовой продукции сельского хозяйства составил около 21 млрд. рублей или 110% к уровню 2004 года (в действующих ценах). На долю продукции растениеводства приходится 66,3% (13,9 млрд. рублей) общего объема. Использование интенсивных технологий, высокопродуктивных сортовых семян позволило в 2005 году получить высокие урожаи основных сельскохозяйственных культур. Валовой сбор зерна (в весе после доработки) составил 1581,1 тыс. тонн, что на 20,3% выше уровня предшествующего года, урожайность зерновых культур составила 20,4 центнера зерна с гектара или 115,9% к 2004 году. Несмотря на сокращение посевной площади сахарной свеклы, ее производство увеличилось на 26,3% и составило 1,6 млн. тонн при урожайности 274 ц/га (120,2%). Валовой сбор подсолнечника составил 246,8 тысяч тонн (162,8%) при урожайности 11,2 центнера с гектара (в 2004 году - 8,3 ц/га). За 2005 год на развитие сельского хозяйства направлено кредитных ресурсов в сумме 2978,9 млн. рублей, что в 18,4 раза превышает уровень 2000 года. В рамках государственной поддержки по целевым областным и федеральным программам на развитие сельского хозяйства за год было выделено 136,5 млн. рублей, в т. ч. из областного бюджета - 50,3 млн. рублей, из федерального - 86,2 млн. рублей. Несмотря на значительный рост производства продукции растениеводства, неустойчивость ценовой ситуации на продовольственном рынке, и, прежде всего, на рынке зерна, рост себестоимости продукции за счет резкого роста цен на энергоносители, оказали отрицательное влияние на финансовые результаты, которые по итогам прошедшего года ниже ожидаемых. Малое предпринимательство является одним из наиболее значимых явлений социально-экономической жизни области и все в большей степени способствует обеспечению занятости населения, насыщению потребительского рынка услугами и товарами, пополнению бюджетов всех уровней. Его доля в обороте розничной торговли области составила 77,6%, оптовой торговли - 64%, в объеме строительных работ - 50,8%, в объеме платных услуг населению - 32,2%. Только по этим видам деятельности оборот малого бизнеса в 2005 году составил 49,6 млрд. рублей или почти 63% оборота организаций области (79,3 млрд. рублей). На 1 января 2006 года число малых предприятий составило 3,39 тыс. единиц (с учетом временно приостановивших финансово-хозяйственную деятельность), что на 8,5% больше, чем в 2004 году. Оборот организаций (стоимость отгруженных товаров собственного производства, выполненных собственными силами работ, услуг, а также стоимость проданных товаров несобственного производства) малых предприятий в 2005 году составил 19,66 млрд. рублей, или четвертую часть оборота всех предприятий и организаций области. Основная доля общего объема оборота малых предприятий приходится на предприятия с экономическим видом деятельности "оптовая и розничная торговля; ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования" - 70,7%, "строительство" - 10,7%, "обрабатывающие производства" - 9,1%. В структуре видов деятельности наблюдается тенденция увеличения количества малых предприятий в промышленности (добыча полезных ископаемых; обрабатывающие производства), строительстве и торговле. Среднесписочная численность работающих на малых предприятиях области за 2005 год возросла на 4,7% и составила 29,26 тыс. человек. По сравнению с 2004 годом уровень номинальной среднемесячной заработной платы на малых предприятиях увеличился на 22,9% против 23,7% на крупных и средних предприятиях области, реальной - соответственно на 8,5% и 9,2%. Наметилась положительная тенденция и с количеством индивидуальных предпринимателей. После резкого сокращения их количества в начале 2005 года в результате перерегистрации с 39 до 19 тысяч, начался рост количества индивидуальных предпринимателей и по состоянию на 1 января 2006 года их насчитывается более 21 тысячи. Общая сумма поступлений по налогам на совокупный доход от субъектов малого предпринимательства в 2005 году составила более 460 млн. рублей, с ростом к 2004 году на 49%, бюджетные назначения по налогам на совокупный доход в консолидированный бюджет области исполнены на 109,3%. Главным источником финансирования субъектов малого предпринимательства являются кредиты и займы коммерческих банков. В целях содействия развитию в области предпринимательства, а также решения социальных проблем и обеспечения занятости населения, предприятиям малого и среднего бизнеса за 2005 год предоставлено кредитов в объеме 16,6 млрд. рублей, что в 1,7 раза больше чем за 2004 год. В 2005 году стабильно развивался потребительский рынок области. Оборот розничной торговли составил 36,7 млрд. рублей с ростом на 13,9% к январю-декабрю 2004 года (по Российской Федерации - на 12%). Объем продажи товаров на душу населения увеличился на 6,4 тыс. рублей и составил 31,9 тыс. рублей. В структуре оборота розничной торговли по-прежнему преобладает продажа непродовольственных товаров (54,3%), что обусловлено увеличением реальных денежных доходов населения, ростом потребительского кредитования. Оборот оптовых торговых организаций составил 22,8 млрд. рублей с ростом на 9,7% к уровню 2004 года и с учетом организаций других отраслей экономики - 27,3 млрд. рублей - на 10%. За 2005 год оборот общественного питания составил 946,4 млн. рублей и увеличился на 5,5% к 2004 году. За 2005 год объем платных услуг населению увеличился на 8,4% и составил 10,7 млрд. рублей (по Российской Федерации - 7,5%). В структуре объема платных услуг населению основную часть (более 80%) составляют жилищно-коммунальные, транспортные, бытовые услуги и услуги связи. Увеличилась доля социальных услуг (до 9,8%), особенно медицинских и образовательных услуг. Более высокими темпами развивались услуги по ремонту и строительству жилищ (106,9%), техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств (107,6%). Внешнеторговый оборот за 2005 год со странами дальнего и ближнего зарубежья в целом по предприятиям и организациям Тамбовской области (без учета поставок с Республикой Беларусь) составил 139,0 млн. долларов США или 103,1% к уровню 2004 года. При этом экспорт составил 50,9 млн. долларов США - рост на 23,2% к 2004 году, импорт - 88,1 млн. долларов США, 94,1% к уровню 2004 года. Сложилось традиционное для области отрицательное сальдо внешнеторгового оборота - 37,2 млн. долларов США. За последние 5 лет последовательное увеличение доходной базы консолидированного бюджета и сдержанная расходная политика стали основой для сохранения в области финансовой стабильности. По состоянию на 1 января 2006 года объем доходов консолидированного бюджета области составил 12699,0 млн. рублей или 134,1% к уровню соответствующего периода прошлого года. Основными источниками являются: налоговые и неналоговые доходы - 59,2%; безвозмездные поступления - 38,2%; доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности - 2,6%. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, занимают в структуре доходов консолидированного бюджета 3,3%. Расходы консолидированного бюджета составили 12612,2 млн. рублей, или 129,4% к соответствующему периоду прошлого года. Бюджет области характеризуется социальной направленностью. Основными статьями расходов консолидированного бюджета явились расходы на финансирование образования (24,9%), здравоохранения (15,5%), социальной политики (12,3%). Реальные располагаемые денежные доходы населения в 2005 году увеличились на 12,1% в сравнении с 2004 годом (по Российской Федерации - на 8,8%). Увеличение размера среднедушевого денежного дохода за последние годы превышало темпы роста величины прожиточного минимума. Так, если в 2001 году соотношение среднедушевых денежных доходов с величиной прожиточного минимума составляло 1,5 раза, то в 2005 году - 2,4 раза. В результате роста реальных денежных доходов населения отмечается снижение численности населения с доходами ниже величины прожиточного минимума. В январе-декабре 2005 года их доля составила 18,9% от общей численности населения против 20,9% в январе-декабре 2004 года. Рост денежных доходов населения обеспечен в основном за счет увеличения заработной платы и социальных трансфертов. В 2005 году начисленная номинальная заработная плата одного работающего увеличилась по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 23,2% и составила 5077,3 рубля. Размер реальной заработной платы, рассчитанный с учетом роста потребительских цен, вырос на 8,7%. Выплата задолженности по заработной плате во внебюджетном секторе экономики также явилась одним из факторов, повлиявшим на увеличение реальных денежных доходов населения. В целом за последние шесть лет прослеживаются положительные тенденции в социально-экономическом развитии области, однако для сохранения и дальнейшего ее роста необходимо стимулировать развитие перспективных направлений в экономике, обеспечивающих постепенное формирование наукоемкой экономики, которая позволит сформировать конкурентоспособный регион на Российском экономическом пространстве. 2. Концепция Программы реформирования 2.1. Основные проблемы региональных финансов Тамбовской области Исходное состояние финансово-бюджетной сферы области позволило выявить следующий круг основных проблем системы управления финансами: несовершенство бюджетного процесса, связанное с отсутствием практики среднесрочного планирования и мониторинга, позволяющих прогнозировать последствия принимаемых решений в сфере бюджетной политики и учета их будущих последствий; дестимулирующее воздействие на субъекты бюджетного процесса существующего устройства бюджетного процесса, которое выражается в снижении общего финансирования в случае снижения субъектом бюджетного планирования затрат на выполнение какой-либо функции, а также в отсутствии у субъектов бюджетного процесса заинтересованности в планировании собственной деятельности на достаточно длительный период времени и повышении эффективности своего функционирования; недостаточная эффективность бюджетных расходов, связанная, в первую очередь, с отсутствием практики мониторинга эффективности и результативности бюджетных расходов, и использования механизмов обратной связи с населением (потребителями услуг) для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы. Отсутствие четкого понимания целей, на которые расходуются бюджетные средства, приводит к отсутствию внешней оценки и внутренней самооценки деятельности ведомства (учреждения). В области предстоит создать систему управления, базирующуюся на установленных и законодательно закрепленных стандартах качества бюджетных услуг, предоставляемых населению. Реформа системы межбюджетных отношений, реализуемая на федеральном уровне, положила начало упорядочению процесса взаимодействия между уровнями бюджетной системы. В то же время необходимо проделать значительный объем работы с тем, чтобы нововведения начали работать на региональном и местном уровнях. Требует совершенствования имеющаяся законодательная база Тамбовской области по вопросам межбюджетного регулирования. Анализ проблем в финансово-бюджетной сфере области демонстрирует необходимость совершенствования бюджетной политики в среднесрочном периоде, создания эффективной системы управления региональными финансами и внедрения новой культуры государственного управления, ориентированной на предоставление высококачественных бюджетных услуг населению. Добиться заявленных целей возможно с помощью разработки и реализации программы реформирования. 2.2. Обоснование, цели и задачи программы реформирования Реформирование бюджетной сферы и бюджетного процесса области, активизация процессов финансового оздоровления, стимулирование экономического роста базируются, в первую очередь, на повышении качества управления общественными финансами. Это, с одной стороны, непосредственно связано с оптимизацией видов бюджетных услуг и снижением их себестоимости, с другой, - с повышением их эффективности (степени достижения заданных целей) за счет внедрения стандартов качества и улучшения управления системой оказания услуг в бюджетных отраслях. Однако реформа финансово-бюджетной сферы не ограничивается только повышением эффективности, а также прозрачности использования бюджетных средств и ресурсов. Она создает базовые условия для решения важнейших задач социально-экономического развития, формирования предпосылок для привлечения в регион стратегических инвесторов. Только переход к устойчивому экономическому развитию области может создать стабильную базу для общественных финансов. Именно поэтому задача перехода от управления затратами к управлению результатами, базирующаяся на повышении эффективности бюджетных расходов и стимулирующая экономический рост, становится приоритетной для области. Основной смысл реформ, проводимых в рамках программы реформирования, заключается в существенном улучшении качества жизни и повышении эффективности использования бюджетных ресурсов при выполнении задач, стоящих перед органами государственной власти. Учитывая низкий уровень доходов населения и относительно невысокий уровень доходов консолидированного бюджета области по сравнению с рядом других субъектов Российской Федерации, поднимается значимость уровня и качества предоставления бюджетных услуг, возникает необходимость более эффективно использовать бюджетные средства с целью достижения необходимого результата с минимально возможными затратами. Основным способом достижения поставленных целей является практическая реализация принципов ответственной бюджетной политики и выполнение мероприятий по направлениям реформирования. Достижение стратегической цели программы реформирования связано с реализацией системообразующих направлений реформирования, позволяющих существенно повысить эффективность и результативность работы органов государственной власти Тамбовской области и органов местного самоуправления. Комплексный подход к выбору восьми основных направлений реформирования и решаемых в их рамках задач является залогом успеха реализации программы. Схема целей программы реформирования представлена на рис. 1. Схема показывает иерархию целей, направлений реформирования и задач, решаемых в рамках реализации направлений реформирования для достижения поставленных целей: стимулирование экономического роста, проведение ответственной бюджетной политики и повышение уровня жизни населения. 2.3. Постановка задач для достижения целей Из приведенной структурной схемы целей и задач программы видно, что достижение стратегической цели обеспечивает стимулирование экономического роста, проведение ответственной бюджетной политики, рост уровня и качества жизни населения. Достижение указанной цели становится возможным за счет решения следующих задач: реформа бюджетного процесса и управления расходами; переход на бюджетирование, ориентированное на результат; проведение административной реформы и кадровой политики; реформирование государственного сектора экономики; совершенствование системы финансирования инвестиций; создание условий для развития доходной базы; совершенствование долговой политики; совершенствование межбюджетных отношений. В рамках поставленных задач намечено реализовать 25 мероприятий. Реформирование бюджетного процесса, переход на бюджетирование, ориентированное на результат Реформа бюджетного процесса в Тамбовской области будет направлена на внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР). В рамках внедрения принципов БОР планируется реализовать следующие мероприятия: 1. Разработать перечень предоставляемых бюджетных услуг, стандартов их качества и утвердить порядок оценки потребности в бюджетных услугах (мероприятия В1 и В2). Это позволит обеспечить потребителей информацией о бюджетных услугах, повысить ответственность органов власти и поставщиков бюджетных услуг, создаст предпосылки для обеспечения единого уровня обслуживания населения и предоставления бюджетных услуг на территории области, определить уровень востребованности бюджетных услуг, учесть результаты проведенной оценки при формировании расходов на очередной финансовый год, более рационально распределять ограниченные финансовые ресурсы, оценить фактическое соответствие услуг установленным стандартам. 2. Обеспечить формирование среднесрочных ведомственных целевых программ расходов и среднесрочных региональных программ развития (мероприятия В3 и В4). Это позволит сконцентрировать приоритетные направления развития региона в областных целевых программах, остальные необходимые мероприятия перенести на уровень ведомств - органов исполнительной власти Тамбовской области. При этом основными различиями между областными целевыми программами и ведомственными целевыми программами расходов будут: уровень утверждения (областная целевая программа утверждается законом Тамбовской области, ведомственная целевая программа расходов - администрацией Тамбовской области); межотраслевой (областная целевая программа) или внутриотраслевой (ведомственная целевая программа расходов) характер; содержание программной деятельности и мероприятий (областная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические проекты, ведомственная целевая программа расходов - объединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов); принцип планирования расходов (для областных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, для ведомственных целевых программ расходов - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы в пределах выделенных соответствующему органу исполнительной власти Тамбовской области бюджетных средств). 3. Изменить порядок финансирования временных кассовых разрывов (мероприятие А2). Данная мера позволит более четко и грамотно подходить к вопросам планирования и фактического использования ресурсов, поскольку периоды возникновения кассовых разрывов достаточно легко предсказуемы. Это позволит заранее подготовиться к возможным финансовым затруднениям и, зная какие ресурсы можно привлечь в данной ситуации, их преодолеть. 4. Разработать формализованные показатели результатов деятельности субъектов общественного сектора (органов государственной власти и бюджетных учреждений) (мероприятие В4). Введение конкретных показателей оценки работы позволит как самим ведомствам и учреждениям, так и внешним организациям и населению более четко понимать цели и задачи, которые должны быть достигнуты при наличии ресурсных ограничений. Результаты деятельности ведомств, бюджетных учреждений и показатели, их определяющие, должны быть напрямую увязаны с перечнем бюджетных услуг и стандартами их качества. Должны быть четко определены полномочия и ответственность органов государственной власти Тамбовской области и их руководителей за обеспечение предоставления той или иной бюджетной услуги. Только в этом случае все бюджетные услуги будут предоставляться в требуемом объеме и надлежащего качества. 5. Расширить временной горизонт бюджетного планирования (мероприятие В5). Расширение временного горизонта бюджетного планирования позволит ставить и решать более сложные и крупные задачи, выходящие за рамки одного бюджетного года, а также окажет стимулирующее воздействие на субъекты бюджетного процесса, повысит их самостоятельность и ответственность. Для достижения этой задачи необходимо усовершенствовать структуру и статус принимаемых перспективных финансовых планов Тамбовской области, использовать их как полноценный инструмент бюджетного планирования. 6. Утвердить порядок использования данных реестра расходных обязательств Тамбовской области при подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, перспективном финансовом плане (мероприятие В6). Реформирование государственного сектора экономики и административная реформа Реформа государственного сектора экономики направлена на повышение уровня платежей за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема адресного субсидирования населения (мероприятие D1), определение возможности перевода бюджетных организаций и учреждений в форму негосударственных организаций (мероприятие А1), обеспечение учета, рыночной оценки и прозрачности информации об объектах государственной собственности (мероприятие F4), реализацию мониторинга эффективности деятельности государственных унитарных предприятий и организаций с долей участия Тамбовской области (мероприятие F5). Административная реформа направлена на исключение дублирующих функций органов исполнительной власти Тамбовской области, формирование оптимальной структуры органов исполнительной власти региона, обеспечение открытой и эффективной деятельности органов государственной власти, соблюдение процедур открытого конкурса на замещение государственных должностей, обеспечение работы квалифицированных специалистов, повышающих свою квалификацию на регулярной основе (мероприятие С1). Совершенствование системы финансирования инвестиций и создание условий для развития доходной базы бюджетов В данном направлении намечено осуществление мониторинга реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств (мероприятие Е1), совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении инвестиционных проектов (мероприятие Е2), организация оперативного учета задолженности перед бюджетом (мероприятие F1), создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (мероприятие F2), развитие деловой активности предпринимателей (мероприятие F3). Внедрение стандартов и элементов лучшей практики управления общественными финансами окажет благоприятное влияние на инвестиционную привлекательность региона. Таким образом, привлечение дополнительных инвестиций и капитала в Тамбовскую область, развитие предпринимательства, создание новых рабочих мест в регионе позволят увеличить доходную базу областного и местных бюджетов. Кроме того, намечены мероприятия по совершенствованию долговой политики и предоставлению гарантий (мероприятия G1 и G2), обязательной публичной независимой экспертизе законопроектов в области бюджетной политики и налогов (мероприятие А3), управлению кредиторской задолженностью (мероприятие А4). Реформирование системы межбюджетных отношений Результаты реформирования системы управления общественными финансами в значительной степени зависят от усилий, предпринимаемых муниципальными образованиями. Вследствие этого реформа системы межбюджетных отношений является одним из наиболее актуальных вопросов. Дополнительное значение реформированию межбюджетных отношений придает реформа местного самоуправления. В рамках реформирования системы межбюджетных отношений планируется реализовать следующие меры: 1. Принципы и методики распределения межбюджетных трансфертов формировать в строгом соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Это позволит уйти от субъективного и затратного подходов при распределении финансовой помощи, поставить все муниципальные образования в равные условия. 2. Обеспечить объективное и прозрачное распределение финансовой помощи (мероприятие H1). Простота, понятность и прозрачность методики распределения средств позволит обеспечить минимальное число вопросов и споров по межбюджетным отношениям, ясность политики региональных органов власти в вопросах распределения межбюджетных трансфертов. При этом важную роль будет играть стабильность методики распределения средств и соблюдение принципа гласности при ее принятии и проведении расчетов. Создание в достаточном объеме регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), регионального фонда финансовой поддержки поселений, регионального фонда софинансирования расходов позволит обеспечить получение муниципальными образованиями межбюджетных трансфертов по утвержденным методикам в объеме не менее 80% расходов на предоставление финансовой помощи. 3. Формализовать процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи (мероприятие H2). Это даст возможность провести оценку обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры и, исходя из анализа, сократить разрыв в обеспеченности региона объектами социальной и инженерной инфраструктуры, а также позволит формализовать выделение средств на инвестиции. 4. Разработать и закрепить процедуры предоставления муниципальным образованиям бюджетных кредитов (мероприятие H3). Введение бюджетных кредитов на условиях платности, срочности и возвратности позволит повысить ответственность органов местного самоуправления за проводимую финансовую политику на территории муниципальных образований. Единый порядок расчета кассовых разрывов обеспечит справедливое и объективное выделение средств, исключив случаи кредитования отдельных муниципальных образований, не реализующих ответственную финансовую политику. Проведение мониторинга качества управления муниципальными финансами и их платежеспособности (мероприятие Н4) будет являться индикатором, выделяющим проблемные муниципальные образования. Результаты данного мониторинга могут быть использованы при принятии решений о предоставлении бюджетных кредитов. Программа реформирования исходит из того, что комплексная реализация данных задач и мероприятий в течение 2006-2008 годов с необходимым нормативным правовым и кадровым обеспечением, а также одновременным внедрением автоматизированной системы управления финансами (включая мониторинг бюджетного процесса и ведение реестра расходных обязательств), позволит достичь поставленных целей. 2.4. Анализ ожидаемых результатов реализации реформы Поставленные цели и задачи реформы потребуют значительных усилий и многолетней напряженной работы всех органов государственной власти и органов местного самоуправления области. Комплексный подход к реализации программы реформирования позволит не только создать благоприятные условия для социально-экономического развития области и обеспечить переход к бюджетному планированию, ориентированному на результат, но и повысить эффективность деятельности всех уровней власти. Исходя из заявленных целей уже сегодня можно прогнозировать ожидаемые результаты в разрезе основных направлений реформирования и определить качественный эффект, который должен быть получен в период с 2006 по 2008 годы. Однако следует отметить, что основной эффект от реализации программы реформирования и проводимых преобразований скажется не в 2007 году, а в последующие годы. По направлению "реформа бюджетного процесса и управления расходами" будет проведена оптимизация и реструктуризация сети бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий, утвержден порядок планирования временных кассовых разрывов, проведения независимой экспертизы проектов законов в финансово-бюджетной сфере и сфере налогообложения. Ожидаемый эффект: снижение издержек бюджета, связанных с обслуживанием возникающих временных кассовых разрывов, повышение качества разрабатываемых законопроектов в сфере бюджетной и налоговой политики за счет проведения обязательной публичной независимой экспертизы указанных законопроектов. По направлению "бюджетирование, ориентированное на результат (БОР)" будет разработан и утвержден перечень бюджетных услуг, стандарты качества предоставляемых бюджетных услуг, осуществлен переход к ведомственным целевым программам по ряду пилотных направлений, утверждены порядок разработки, реализации и мониторинга реализации региональных целевых программ, утверждены основные требования к работе бюджетных учреждений, введена практика среднесрочного финансового планирования. Ожидаемый эффект: оптимизация перечня основных социальных услуг и повышение качества предоставляемых бюджетных услуг за счет внедрения стандартов качества предоставления бюджетных услуг, повышение эффективности использования средств областного бюджета за счет введения практики оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов на очередной финансовый год, а также за счет применения практики реализации ведомственных целевых программ и их оценки на основании индикаторов оценки результативности планируемых результатов. По направлению, связанному с административной реформой, планируются проведение конкурсных процедур при замещении вакантных должностей, обязательное прохождение аттестации государственными гражданскими служащими области один раз в три года с привлечением в состав аттестационной комиссии независимых специалистов-экспертов, публикация в средствах массовой информации и сети Интернет наименования вакантных должностей, квалификационных требований к их замещению, условий проведения конкурса и его результатов. Проведение мероприятий по повышению квалификации государственных гражданских служащих области в соответствии с законодательством, размещение в сети Интернет (на сайте администрации Тамбовской области) перечня направлений профессиональной переподготовки и тематики курсов повышения квалификации государственных гражданских служащих области на очередной календарный год. Ожидаемый эффект: включение в кадровый резерв и назначение специалистов на вакантные должности государственной гражданской службы области на конкурсной основе в соответствии с федеральным и областным законодательством, организация прохождения государственными гражданскими служащими области курсов повышения квалификации не реже, чем один раз в три года. По направлению "реформирование государственного сектора экономики" будет продолжена работа по повышению уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки населения. Ожидаемый эффект: повышение фактического уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги и доведение его до 100%. По направлению "совершенствование системы инвестиций" будут утверждены система критериев, удовлетворение которых является основанием для досрочного прекращения реализации или переработки инвестиционных проектов, и порядок включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов. Ожидаемый эффект: оптимизация инвестиционной политики за счет применения практики расчета социальной эффективности реализуемых или принимаемых к реализации инвестиционных проектов, а также эксплуатационных расходов будущих периодов. По направлению, связанному с созданием условий для развития доходной базы, будут утверждены: порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей; порядок оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот; порядок мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства; порядок оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в региональной собственности, независимыми организациями; система критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Тамбовской области, на основе оценки бюджетной и социальной эффективности. Ожидаемый эффект: обеспечение социально-экономического роста за счет оптимизации поддержки малого предпринимательства в области и оптимизации сети государственных унитарных предприятий, а также сокращение расходов областного бюджета за счет снижения дебиторской задолженности, сумм рассроченных и отсроченных платежей, налоговых льгот. По направлению "совершенствование долговой политики" будет осуществлена формализация процедур предоставления государственных гарантий и управления долгом области. Ожидаемый эффект: сокращение долговой нагрузки на бюджет области и создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в экономику области, включая сокращение объема краткосрочной задолженности. По направлению "совершенствование межбюджетных отношений" будет обеспечено: уточнение действующего законодательства Тамбовской области, регулирующего вопросы межбюджетных отношений; утверждение методики распределения средств фонда софинансирования расходов, в рамках которой производится перераспределение средств между территориями с учетом региональных стандартов; утверждение формализованной методики расчета распределения бюджетных кредитов на кассовый разрыв; утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при предоставлении финансовой помощи. Ожидаемый эффект: обеспечение реализации предметов ведения органов местного самоуправления и социальных гарантий за счет стабильности и предсказуемости законодательства, закрепившего доходы местных бюджетов на постоянной основе и введение эффективных процедур формирования и распределения фондов межбюджетного регулирования, проведение реформ в финансово-бюджетной сфере муниципальных образований, включая широкое применение методики по расчету и предоставлению бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов и исключение наличия просроченной задолженности по представленным бюджетным кредитам. Комплексный подход к реализации программы реформирования за счет создания благоприятных условий для социально-экономического развития области, переходу к бюджетному планированию, ориентированному на результат, и повышению эффективности деятельности всех уровней власти обеспечит необходимый базис для существенного изменения в социально-экономическом развитии области. Это связано, прежде всего, с тем, что задачи модернизации системы управления финансами, решаемые в рамках программы реформирования, оказывают влияние не только на финансово-бюджетную сферу, но и на всю экономику области в целом. Повышая эффективность деятельности всех уровней власти, программа реформирования создает предпосылки для устойчивого развития области в ближайшие годы. Поставленные цели и задачи реформы являются достаточно масштабными и потребуют значительных усилий от органов государственной власти области. Решение задач по многим из выделенных направлений реформ потребует многолетней напряженной работы. Вместе с тем Тамбовская область определяет качественный эффект, который должен быть получен по окончании ближайшего периода реформ в 2006-2007 годах: рост удовлетворенности потребителей бюджетных услуг, планируемых с учетом потребностей населения; обеспечение открытости и прозрачности управления финансами; увеличение объема информации для общественности и хозяйствующих субъектов о состоянии финансов Тамбовской области; повышение ответственности муниципальных образований за реализуемую финансовую политику. В дальнейшей перспективе следует ожидать увеличение позитивного эффекта от перечисленных выше факторов и других мероприятий программы, а именно: рост налоговой базы и доходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований за счет привлечения дополнительных инвестиций и активизации деловой активности в регионе; сокращение объемов предоставляемых бюджетных кредитов вследствие ответственной финансовой политики муниципальных образований; появление дополнительных ресурсов за счет сокращения предоставления налоговых льгот; повышение эффективности использования бюджетных средств и оптимизации расходов путем повышения самостоятельности и заинтересованности субъектов бюджетного процесса; дополнительное привлечение квалифицированных специалистов на работу в органы государственной власти по результатам открытых конкурсов, способных проводить реформы; уменьшение расходов бюджета в связи с сокращением участия государственного сектора экономики, в том числе дотирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства, и переход на адресную систему получения субсидий; снижение затрат на предоставление бюджетных услуг вследствие создания конкуренции для бюджетных учреждений со стороны негосударственных предприятий; уменьшение кредиторской задолженности областного и местных бюджетов за счет активизации работы органов исполнительной власти области по ее изучению и недопущению образования. Однако эффект, ожидаемый к середине 2007 года, не будет представлять собой полную отдачу от проводимых преобразований в связи с длительностью отдачи от большинства мероприятий реформы. 3. Мероприятия программы 3.1. Реформа бюджетного процесса и управления расходами (A) 3.1.1. Перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций (Мероприятие A1) Анализ исходного состояния Исходное состояние - нулевой уровень. Администрацией области начата работа по оценке возможности перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций. Как показывает предварительный анализ данных, абсолютное большинство бюджетных организаций и учреждений оказывают социально значимые услуги и их перевод в ближайшее время прогнозировать сложно. Это связано с тем, что на сегодняшний день практически отсутствуют альтернативные источники предоставления данных услуг. В Тамбовской области накоплен определенный опыт оказания социальных услуг негосударственными организациями. Принятый Закон области от 17 сентября 2004 года N 234-З "О социальном заказе Тамбовской области" позволяет негосударственным некоммерческим организациям участвовать в открытых конкурсах на размещение социального заказа области по различным номинациям: по развитию физкультурно-спортивного движения среди населения области, пропаганде здорового образа жизни, по подготовке молодежи к военной службе, по поддержке одаренных детей, по поддержке организаций ветеранов Великой Отечественной войны, по оказанию поддержки одиноко проживающих пожилых граждан и т. п. Однако, через данную форму реализуется лишь 0,2% от общей суммы расходов областного бюджета в социальных отраслях. Вывод учреждений в форму негосударственного предприятия и отказ от государственной поддержки может привести к удорожанию социальных услуг и, следовательно, к снижению уровня жизни граждан, нуждающихся в стационарном социальном обслуживании. Проводимая органами исполнительной власти области оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах основывается на отчетных данных по фактическим количественным показателям контингента получателей и нормам предоставления услуг. К ним можно отнести: число воспитанников детских дошкольных учреждений; дето/дни пребывания детей в детских дошкольных учреждениях; число воспитанников школ-интернатов, получающих питание и обмундирование; количество врачебных посещений; число лиц, которым оказана медицинская помощь (амбулаторное, при выездах); число обслуживаемых в территориальных центрах оказания социальной помощи на дому и т. п. Источником информации служат ежегодные отчеты о выполнении плана по сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях. Они же являются и источником данных для формирования бюджетных заявок, учитываемых при разработке проекта областного бюджета на очередной финансовый год. Однако данные материалы не могут в полном объеме описать весь спектр предоставляемых бюджетных услуг. Концепция изменений Перевод бюджетных организаций и учреждений в иные организационно-правовые формы необходимо рассматривать с точки зрения возможности и целесообразности. При этом можно выделить три основные группы бюджетных организаций и учреждений, которые: нельзя преобразовать; можно преобразовать, но потребуется изменение законодательства; можно преобразовать сейчас. К первой группе можно отнести правоохранительные органы, органы государственной власти, выполняющие регулирующие и контролирующие функции. Во второй группе можно обозначить учреждения, имеющие недостаточное бюджетное финансирование для выполнения ими своих основных социальных задач или имеющие другие ограничения, установленные действующим законодательством, и не позволяющие организации самостоятельно развиваться. Третья группа имеет значительный потенциал развития бюджетных услуг за счет внебюджетных источников финансирования. Такие организации могут предоставлять ряд дополнительных к базовому (гарантированному бюджетом) набору услуг за счет потребителя услуги. Действующим примером таких организаций является ряд коммерческих медицинских учреждений, включенных в систему обязательного медицинского страхования. Кроме медицинских учреждений наиболее привлекательными для негосударственного управления могут быть учреждения, предоставляющие образовательные, социальные и культурно-массовые услуги. Планируемые мероприятия и результаты Планируемое состояние по результатам первого этапа - первый уровень (проведение оценки возможности перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций). Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет планируемых и фактических результатов перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций). В ходе реализации программы реформирования планируется завершение работ по проведению оценки возможности перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций. В рамках реализации первого этапа программы реформирования будет проведен детальный анализ социальных услуг, предоставляемых в соответствии с требованиями действующего законодательства за счет средств областного бюджета, который ляжет в основу разработки и последующего утверждения на втором этапе перечня основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями. На основании результатов проведенного мониторинга бюджетного сектора на 1 января 2006 года и предложений главных распорядителей средств областного бюджета по реструктуризации подведомственной сети предполагается оценить возможность перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций. В результате мониторинга сети будет также уточнен перечень бюджетных услуг и организаций, действительно требующих финансирования бюджетными средствами. Перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями, будет составляться исходя из возможности негосударственного сектора экономики оказывать аналогичные услуги. Могут, например, рассматриваться варианты размещения отдельных услуг в негосударственном секторе уже оказывающего их или преобразование ныне действующего учреждения в негосударственную форму собственности с сохранением направленности деятельности. При этом должны учитываться все аспекты, связанные со сложностью процессов оказания отдельных видов социальных услуг, а также оценка возможных нежелательных последствий данного мероприятия для потребителей бюджетной услуги. Следует отметить, что перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций может начаться только после законодательного утверждения финансовых нормативов и стандартов качества предоставления услуг. Программа реформирования исходит из необходимости оптимизации и сокращения бюджетных расходов и, следовательно, расширения спектра негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги населению. Следует отметить, что и сам переход, и номенклатура социальных услуг, предоставляемых негосударственными организациями, зависят как от менталитета населения, так и от развития рынка услуг. Повышение эффективности деятельности любой организации, в первую очередь, связано с развитием конкуренции в том виде деятельности, на котором она специализируется. На втором этапе реформы будет утвержден порядок и план перевода бюджетных организаций, предоставляющих социальные услуги, в иные организационно-правовые формы, предусмотрены типовые формы договоров. Одновременно необходимо определить, каким образом может быть простимулирована инициатива перевода в негосударственную форму собственности и как будет оказываться финансовая поддержка на первом этапе деятельности новых организаций. Наиболее вероятными формами организации негосударственных предприятий - производителей социальных услуг являются: автономная некоммерческая организация (АНО) и хозяйственное общество (общество с ограниченной ответственностью (ООО), закрытое акционерное общество (ЗАО) и т. п.). Эффективность каждой из этих форм должна быть проверена в ходе эксперимента. Преимуществами АНО в данном случае являются: более простой режим управления организацией, учета, отчетности, более широкие возможности для получения ими экономической поддержки от органов власти. Для некоммерческих организаций в большей степени характерно сохранение сложившихся в бюджетных учреждениях взаимоотношений в трудовом коллективе, отсутствие конфликтов по типу "наемный работник - собственник". В то же время использование в сфере оказания бюджетных услуг хозяйственных обществ в определенных условиях (например, при получении прибыли от оказания общественных услуг) может способствовать привлечению частных инвестиций в социальную сферу. Кроме того, для хозяйственных обществ характерен более жесткий контроль со стороны собственника за рациональным использованием финансовых ресурсов. На этапе проведения эксперимента будет предусмотрен вывод из государственного сектора целиком лишь незначительного числа бюджетных учреждений. Как показывает опыт, наиболее эффективным не только в налоговом отношении, но и в экономическом плане является аутсорсинг. В этой связи для ускорения процедур реструктуризации имеет смысл в первоочередном порядке рассмотреть вопрос о включении в план мероприятий и передаче частным организациям подрядов на выполнение отдельных наиболее простых процессов технического или вспомогательного плана, таких, как уборка помещений, ремонт и обслуживание оргтехники. Учитывая высокую социальную значимость проводимых преобразований, непосредственно затрагивающих интересы граждан, проведение всех преобразований будет проходить максимально открыто, с публикацией в СМИ и сети Интернет планируемых и фактических результатов перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций. Альтернативы и риски Основной альтернативой является сохранение ситуации в том состоянии, которое имеет место в настоящее время. Два варианта имеют примерно равнозначные риски. С одной стороны, имеет место риск, связанный с последствиями преобразования организаций, возможностью их банкротства и ликвидации. Это сделает оказываемые ими социальные услуги труднодоступными для части региональных потребителей, может привести к недовольству со стороны отдельных категорий жителей региона. С другой стороны, имеется риск дальнейшего ухудшения качества предоставляемых услуг, планирования и финансирования завышенных бюджетных расходов на поддержание ситуации на приемлемом уровне, что исключает развитие самих услуг. 3.1.2. Совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов (Мероприятие A2) Анализ исходного состояния Исходное состояние - первый уровень (оценка причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета за последние три отчетных года, и финансовых последствий их возникновения). Возникновение временных кассовых разрывов при исполнении бюджета области связано, как правило, со следующими основными причинами: недостаточное поступление доходов для финансирования запланированных расходов (особенно земельного налога в местные бюджеты); сезонное увеличение расходов на выплату заработной платы и отпускных работникам бюджетной сферы; сезонное увеличение расходов на подготовку предприятий жилищно-коммунального хозяйства и организаций бюджетной сферы к осенне-зимнему сезону. Указанные объективные обстоятельства возникновения разрывов, как правило, повторяются каждый год, вследствие чего достаточно легко поддаются прогнозированию, за исключением ситуаций чрезвычайного характера и связанных с ликвидацией их последствий расходов. В настоящее время кассовое обслуживание областного бюджета и бюджетов всех муниципальных образований осуществляется через Управление Федерального казначейства по Тамбовской области и сеть его отделений. Частично минимизировать вероятность возникновения и сгладить кассовые разрывы позволяет принцип единства кассы. Практика использования остатков средств с единого счета областного бюджета широко применяется с марта 2002 года. В течение 2004 года вопросы финансирования кассовых разрывов при исполнении бюджетов муниципальных образований за счет бюджетных ссуд регламентировались постановлением администрации области от 9 августа 2004 года N 684 "О порядке предоставления беспроцентных бюджетных ссуд из областного бюджета бюджетам районов и городов". В соответствии с указанным постановлением местным бюджетам могли быть предоставлены беспроцентные бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов. На основании ходатайства главы муниципального образования и по результатам анализа представленного пакета документов мог быть решен вопрос предоставления бюджетной ссуды на срок до шести месяцев в пределах финансового года. Окончательное решение вопроса предоставления бюджетной ссуды находилось в компетенции начальника финансового управления Тамбовской области. Однако в результате исключения понятия "бюджетная ссуда" из Бюджетного кодекса Российской Федерации в 2005 году бюджетные ссуды местным бюджетам не предоставлялись. Кроме того, в области имеет место практика предоставления авансовых дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетам муниципальных образований на основании ходатайств глав муниципальных образований. В этом случае к ходатайству прикладывается расчет - обоснование образования временного кассового разрыва между текущим поступлением доходов и минимально необходимыми расходами бюджета муниципального образования по аналогии с расчетом по предоставлению бюджетного кредита. Отдельными (наиболее крупными) муниципальными образованиями области привлекаются заемные средства в виде кредитов коммерческих банков. Вопросы покрытия кассовых разрывов областного бюджета в последние два года решаются за счет двух источников - кредитов коммерческих банков и дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, перечисляемых в более ранние сроки. Результатом проведения выбранной схемы покрытия кассовых разрывов стало отсутствие потребности у области в середине финансового года в привлечении бюджетных кредитов из средств федерального бюджета. На региональном уровне предпринята попытка регламентации предоставления бюджетных кредитов из областного бюджета Тамбовской области местным бюджетам. Так, этот вопрос нашел отражение в законах области: от 28 октября 2005 года N 369-З "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области" и N 370-З "О межбюджетных отношениях в Тамбовской области", от 25 ноября 2005 года N 386-З "Об областном бюджете на 2006 год", а также в постановлении администрации области от 19 апреля 2006 года N 390 "Об утверждении Порядка предоставления из областного бюджета бюджетам муниципальных образований бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований, использования и их возврата на 2006 год". Вместе с тем, несмотря на имеющуюся нормативную базу, вопросы финансирования кассовых разрывов с учетом практической реализации регионального законодательства требуют дальнейшего изучения и усовершенствования. Концепция изменений При формировании бездефицитного бюджета переход на казначейское исполнение бюджетов всех уровней активно содействует ликвидации самой проблемы кассовых разрывов и необходимости прибегать к банковским кредитам для их финансирования, поскольку возникает постоянный остаток средств на счетах, который может быть использован в качестве дополнительного финансового ресурса. В условиях формирования бюджета с плановым дефицитом вопрос о финансировании кассовых разрывов решается сложно, однако непосредственное влияние на существенное сокращение кассовых разрывов может оказать разработка и утверждение соответствующим нормативным правовым актом порядка формирования и использования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов. Основным инструментом в деятельности финансовых органов станет внедрение в рамках программы реформирования новых финансово-бюджетных автоматизированных технологий управления финансами. В рамках реализации программы реформирования планируется разработать и утвердить методологию планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года, а также порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов. Методология планирования временных кассовых разрывов должна включать порядок и источник формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов. Необходимо заложить не только алгоритм расчета сумм резерва, но и расставить приоритеты в выборе источника резерва. В качестве источников резерва могут выступать: кредитные заимствования; согласованные отсрочки по выполнению финансовых обязательств. По форме резерв может быть в виде оборотной кассовой наличности, в виде фонда стабилизации региональных и муниципальных финансов или иной форме. Без учета вышеназванных моментов и соответствующего нормативного правового закрепления намерения снизить негативные последствия возникновения кассовых разрывов будут иметь декларативный характер. Особое внимание необходимо будет уделить аналогичной проблеме, связанной с обеспечением покрытия временных кассовых разрывов в муниципальных образованиях. Все принятые нормативные акты, регулирующие вопросы финансирования временных кассовых разрывов, будут опубликованы в СМИ и сети Интернет на официальном сайте финансового управления Тамбовской области. Планируемые мероприятия и их результаты Планируемое состояние по результатам первого этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет нормативных правовых актов, регулирующих вопросы финансирования временных кассовых разрывов). Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (прирост просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и кредиторской задолженности отсутствует). На первом этапе реформирования планируется утверждение методологии планирования кассовых разрывов. Все нормативные акты, регулирующие вопросы финансирования временных кассовых разрывов, будут уточнены и при необходимости изменены. Планируется их размещение в печатных средствах массовой информации и сети Интернет. На втором этапе реформирования следует закрепить практику недопущения прироста просроченной кредиторской задолженности и добиться дальнейшего ее снижения за счет более эффективного бюджетного планирования. Альтернативы и риски Возможной альтернативой является сохранение текущей ситуации в ее действующем виде. Серьезных рисков в данном случае не предвидится, так как существующая система является работоспособной, а все изменения носят эволюционный характер и призваны оптимизировать расходы бюджета, сделать их прогнозируемыми. Полная ликвидация временных кассовых разрывов возможна только в случае обеспечения Федеральной налоговой службой стабильных поступлений в областной бюджет. Другой альтернативой является привлечение заемных средств - кредитов коммерческих банков областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований. Однако обслуживание кредитов потребует дополнительных расходов и отвлечения средств на выплату процентов по ним. В перспективе может возникнуть риск наличия избыточного объема полученных кредитов, что может поставить бюджет в зависимость от заемных средств. 3.1.3. Обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства (Мероприятие А3) Анализ исходного состояния Исходное состояние - нулевой уровень. В большинстве случаев законопроекты в области бюджетного и налогового законодательства принимались с целью приведения законодательства Тамбовской области в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации, а также в целях реализации полномочий субъекта Российской Федерации. Правовая и финансовая экспертизы законопроектов в обязательном порядке проводятся Тамбовской областной Думой, Главным Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Центральному федеральному округу. По отдельным проектам законов, затрагивающим права и свободы граждан, проводятся публичные обсуждения, депутатские слушания с привлечением всех заинтересованных сторон. Независимая публичная экспертиза законопроектов в настоящее время не предусмотрена. Проекты законов в области налогового и бюджетного законодательства, а также принятые нормативно-правовые акты, размещаются в сети Интернет. Концепция изменений Организации, осуществляющие экспертизу законопроектов, не являются независимыми, что не соответствует самому понятию объективности оценки качества законопроектов и их финансовых последствий. В ходе реализации программы реформирования планируется принять нормативный правовой акт, которым будет утверждена обязательность процедур проведения независимой публичной экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства области. Нормативно-правовое закрепление обязательности проведения процедур публичной независимой экспертизы законопроектов в сфере бюджетного и налогового законодательства обусловлено, с одной стороны, наличием в области определенных регламентов работы с проектами нормативных правовых актов, которые не предусматривают проведение этого вида экспертизы, а с другой, - уже имеющимися нормативными актами, касающимися отдельных стадий бюджетного процесса. Общественная экспертиза законопроектов может также проводиться Общественной палатой в соответствии с Законом Тамбовской области от 23.06.2006 N 61-З "Об общественной палате Тамбовской области". Планируемые мероприятия и их результаты Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение обязательности процедур проведения публичной независимой экспертизы (негосударственные, общественные и научные организации) законопроектов в области бюджетной и налоговой политики). Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет результатов публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики до утверждения соответствующих законопроектов). С целью повышения прозрачности и открытости бюджета Тамбовской области, а также расширения участия в формировании бюджета представителей общественности, требуется проведение независимой экспертизы законопроектов по указанным направлениям до их утверждения законодательным органом. Официальное опубликование проектов законов и хода дискуссии при их обсуждении имеет также и важный социально-политический аспект, поскольку в этом случае все жители области становятся соучастниками бюджетного процесса и разделяют с администрацией Тамбовской области и Тамбовской областной Думой субсидиарную ответственность за его качество. На первом этапе реформы планируется принять нормативный правовой акт, которым будет утверждена обязательность процедур проведения независимой публичной экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства области. Нормативно-правовое закрепление обязательности проведения процедур публичной независимой экспертизы законопроектов в сфере бюджетного и налогового законодательства обусловлено, с одной стороны, наличием в области определенных регламентов работы с проектами нормативных правовых актов, которые не предусматривают проведение этого вида экспертизы, а с другой, - уже имеющимися нормативными актами, касающимися отдельных стадий бюджетного процесса. Порядок проведения процедур публичной независимой экспертизы законопроектов в сфере бюджетного и налогового законодательства должен предусматривать не только сроки проведения экспертизы, но и способы ее проведения, а также порядок учета и рассмотрения выводов независимых экспертов. Для исключения неоднозначного толкования предмета деятельности независимой экспертизы и обеспечения своевременной передачи проектов нормативных правовых актов на независимую экспертизу представляется целесообразным законодательно закрепить перечень нормативных правовых актов в области бюджетного и налогового законодательства, включающий проекты нормативных правовых актов, определяющие размеры оплаты труда, вопросы приобретения или отчуждения региональной собственности, предоставления социальных гарантий или требующие дополнительного финансирования. Одной из возможных форм проведения независимой экспертизы может стать образование при главе администрации Тамбовской области экспертной комиссии, состоящей из представителей юридической и экономической науки, экспертов в сфере финансово-бюджетных отношений, а также представителей общественных объединений и профсоюзов. На втором этапе ожидается начало практического применения порядка публичной независимой экспертизы всех законопроектов, размещение материалов законопроектов и результатов их обсуждения в СМИ и сети Интернет. Планируется, что проекты нормативно-правовых актов в области бюджетного и налогового законодательства Тамбовской области будут представлены в СМИ и сети Интернет еще до их утверждения, а результаты публичной независимой экспертизы - после ее проведения. При завершении данного этапа законопроекты в области бюджетного и налогового законодательства будут проходить установленную процедуру общественной экспертизы, что позволит на следующих этапах достичь высокого показателя. Результатом введения такой процедуры ожидается более высокое качество принимаемых законов, их обоснованность и соответствие ожиданиям большей части населения области. Альтернативы и риски Альтернативой реализации указанного этапа реформы может быть сохранение действующего порядка законотворчества, что несет риски принятия непродуманных или трудно реализуемых нормативных актов. Возможен также вариант публичных общественных слушаний, на которые может прийти и высказать свои предложения любой житель области. Другой альтернативой является выбор иного общественного независимого экспертного органа. В этом случае, так же, как и в основном варианте, существует риск значительного увеличения времени, требуемого на принятие и согласование законопроектов. Основной риск в этом случае связан с политизацией бюджетного процесса и использованием его в пропагандистских целях, с одной стороны, а с другой, - с необходимостью изыскания дополнительных финансовых ресурсов для привлечения профессиональных специалистов. Возможен также риск срыва принятия необходимых, важных, с государственной точки зрения, но "непопулярных" в обществе, документов. 3.1.4. Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетов (Мероприятие А4) Анализ исходного состояния Исходное состояние - нулевой уровень. В Тамбовской области в 2005 году проведена инвентаризация кредиторской задолженности областного и местных бюджетов, в ходе которой определены виды задолженности (обоснованная, необоснованная, требующая уточнения) и причины ее возникновения, организован ежемесячный учет кредиторской задолженности бюджета Тамбовской области в разрезе функциональной и экономической классификации. Наибольшее внимание уделяется состоянию кредиторской задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, начислениям на оплату труда, оплате жилищно-коммунальных услуг и по оплате льгот, финансируемых из Федерального фонда компенсаций. Мониторинг кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий, в том числе анализ факторов ее возникновения, в настоящее время не проводится. Статьей 44 Закона Тамбовской области от 25 ноября 2005 года N 386-З "Об областном бюджете на 2006 год" установлено, что заключение и оплата бюджетными учреждениями договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств областного бюджета, производится в пределах утвержденных им лимитов бюджетных обязательств в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификациями расходов областного бюджета и с учетом принятых и неисполненных обязательств. Принятые бюджетными учреждениями обязательства, вытекающие из договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств областного бюджета сверх утвержденных им лимитов бюджетных обязательств, не подлежат оплате за счет средств областного бюджета в текущем финансовом году. Аналогичная норма действовала и в 2005 году. Организован и ведется сбор необходимой информации от главных распорядителей средств областного бюджета и муниципальных образований. В области намечена тенденция по снижению просроченной кредиторской задолженности. Однако ее наличие свидетельствует о недостаточном уровне работы в регионе по анализу, мониторингу кредиторской задолженности областного бюджета и бюджетов муниципальных образований и факторов, влияющих на ее снижение. Проверка договоров на закупку товаров (работ, услуг) для соблюдения исполнения требований данной статьи финансовым управлением Тамбовской области не проводится. Данные о состоянии кредиторской задолженности в печатных и электронных СМИ не публикуются. Концепция изменений Бюджетная политика Тамбовской области направлена на недопущение возникновения просроченной кредиторской задолженности, для чего планируется совершенствование механизмов принятия и управления задолженностью бюджета. Основой для достижения эффекта является внедрение современных информационных технологий в процесс бюджетного управления, а также совершенствование нормативных актов. Необходимо активизировать работу по проверке заключенных договоров и изучению причин образования кредиторской задолженности бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий с целью принятия необходимых решений. Планируется утверждение плана мероприятий по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности и принятие ряда нормативных актов, в том числе предусматривающих публикацию данных о кредиторской задолженности, в том числе просроченной, что должно усилить общественный контроль за исполнением расходных бюджетных обязательств области. Планируемые мероприятия и их результаты Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение плана мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности, ее переоформления). Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет информации о состоянии кредиторской задолженности, в том числе просроченной). На первом этапе реформы планируется проведение подготовительных работ для принятия комплекса мер по снижению имеющейся кредиторской задолженности, выявлению причин возникновения у бюджетных учреждений обязательств, не покрываемых источниками финансирования, а также проведение инвентаризации кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий, анализа факторов ее возникновения. Инвентаризация будет проведена по следующим направлениям: общая сумма кредиторской задолженности, в том числе просроченной; сумма задолженности перед бюджетом, в том числе просроченной; сумма задолженности перед государственными внебюджетными фондами, в том числе просроченной; сумма задолженности по оплате труда, в т. ч. просроченной с указанием периода просрочки в месяцах. Будут проведены подготовительные работы для принятия комплекса мер по снижению просроченной кредиторской задолженности, ее переоформлению, введению оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий. Планируется утверждение плана мероприятий по реструктуризации и ликвидации имеющейся просроченной кредиторской задолженности, формирование и публикация отчетности о ее состоянии и динамике. Снижению кредиторской задолженности будет способствовать также проведение проверок финансовой отчетности унитарных предприятий независимыми аудиторскими организациями. Планируется расширить перечень государственных унитарных предприятий Тамбовской области, для которых проведение ежегодного аудита является обязательным. На втором этапе необходимо разработать и утвердить порядок проведения мониторинга кредиторской задолженности, результаты которого будут опубликовываться в СМИ и сети Интернет. В результате реформы кредиторская задолженность в области не будет превышать среднемесячных расходов. Альтернативы и риски Основной альтернативой выбранному направлению реформирования может стать перенаправление ресурсов на совершенствование системы учета кредиторской задолженности, а именно создание комплексной базы данных, содержащей не только суммы задолженности, но и ее характеристики (кредитор, реквизиты договора и т. п.). Однако в данном случае достаточно существенными являются риски отвлечения значительных объемов материальных и кадровых ресурсов на решение данной задачи, в то время как полезный эффект от внедрения данной базы может быть достаточно небольшим, учитывая сложившуюся практику возникновения кредиторской задолженности по ограниченному набору статей и существующую работоспособную систему управления задолженностью. Существенных рисков по выбранному направлению реформирования не предвидится, за исключением риска наступления форс-мажорных обстоятельств и резкого снижения доходов бюджета, что существенно усложнит проблемы управления кредиторской задолженностью. 3.2. Бюджетирование, ориентированное на результат (В) Основными мероприятиями по внедрению системы бюджетирования, ориентированного на результат, являются: создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах; установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг; формирование среднесрочных ведомственных программ расходов; повышение самостоятельности бюджетных учреждений; использование среднесрочного финансового планирования. 3.2.1. Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах (Мероприятие В1) Анализ исходного состояния Исходное состояние - нулевой уровень. В Тамбовской области на протяжении ряда лет ведется последовательная работа по переориентации бюджетной системы на решение задач, непосредственно связанных с удовлетворением потребностей населения Тамбовской области. В соответствии с постановлениями администрации области по вопросам социально-экономического развития области, принятыми в последние два года (от 30 мая 2005 года N 441, от 31 мая 2006 года N 558), на 2005-2006 годы и среднесрочную перспективу был поставлен ряд масштабных задач в социальной сфере. Для их решения требуется внедрение соответствующих методов планирования и оказания бюджетных услуг, переход от принципов финансирования сети бюджетных учреждений к финансированию реально востребованных населением бюджетных услуг. На сегодняшний день активную деятельность в указанном направлении ведут практически все органы исполнительной власти области, которые обеспечивают предоставление социально значимых бюджетных услуг и несут в связи с этим основной объем бюджетных расходов. Однако работа не достигла своего завершения. Наилучшие результаты в этой области достигнуты в сфере здравоохранения, где действующая система обязательного медицинского страхования позволяет предоставлять медицинские услуги индивидуально с должным уровнем контроля. В ежегодно разрабатываемой Программе государственных гарантий оказания гражданам Тамбовской области бесплатной медицинской помощи определен перечень заболеваний, виды, объемы, условия предоставления и финансирования оказываемой жителям области медицинской помощи с учетом территориальных нормативов по конкретным объемам медицинской помощи и показателей их финансового обеспечения. Однако, как правило, на практике оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах в Тамбовской области основывается на фактических нормах их предоставления (финансовые затраты на единицу объема стационарной помощи, на 1 койко-день и т. д.) и количественных показателях контингента получателей (количество врачебных посещений, койко-дней стационаров и т. д.). Источником данной информации являются ежегодно составляемые отчеты о выполнении плана по сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях. Они же, являясь основой для планирования бюджетных расходов в составе бюджета Тамбовской области на очередной финансовый год, не позволяют должным образом проанализировать потребности и предпочтения потребителей бюджетных услуг. Концепция изменений Для реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат, необходимо предварительно разработать перечень бюджетных услуг, определить параметры качества каждой услуги, ее конечный результат, ответственного поставщика услуги, его функции и задачи, оценить спрос на данную услугу. После реализации этого условия, возможно будет определить приоритетные бюджетные услуги, перечень планируемых результатов, утвердить процедуру применения полученных результатов в процессе бюджетного планирования. Планируемые мероприятия и их результаты Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение перечня бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении). Планируемое состояние по результатам второго этапа - третий уровень (утверждение порядка проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год). Необходимо провести оценку потребности в предоставляемых бюджетных услугах (отдельно по видам бюджетных услуг), фактически предоставленных бюджетных услугах за последние три отчетных года, а также анализ нормативно-правовой базы, регламентирующей принятие Тамбовской областью обязательств по предоставлению бюджетных услуг (нормативные акты, предусматривающие предоставление дополнительных услуг, не обеспеченных реальными источниками финансирования, подлежат отмене). В соответствии с программой реформирования планируется разработать и утвердить перечень бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении. Одновременно следует разработать и утвердить порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год. Учитывая сложность данной проблемы, невозможность проведения качественных реформ одновременно во многих направлениях, перечень бюджетных услуг планируется разработать сначала в нескольких "пилотных" отраслях: здравоохранение, образование, культура, социальное обслуживание населения. Необходимо разработать механизм прогнозирования потребности в предоставляемых бюджетных услугах и обеспечить формирование системы планирования деятельности органов исполнительной власти по предоставлению бюджетных услуг. Основой для эффективного функционирования системы управления бюджетными расходами должна стать система мониторинга предоставляемых бюджетных услуг. Создание системы мониторинга предоставляемых бюджетных услуг повысит информированность потребителей бюджетных услуг, усилит ответственность органов исполнительной власти и поставщиков бюджетных услуг и создаст предпосылки для обеспечения единого уровня обслуживания населения и предоставления бюджетных услуг на территории области. Учитывая высокую социальную значимость проводимых преобразований, информация о результатах оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и фактически произведенных (запланированных расходов) будет публиковаться в СМИ и сети Интернет. Планируемым результатом создания системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах должен стать учет результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов на очередной финансовый год. Альтернативы и риски Основной альтернативой является сохранение текущего состояния управления бюджетными расходами, когда затраты не могут иметь измеримого количественного результата, и, следовательно, неизвестна их эффективность. Однако данный вариант нельзя считать приемлемым, так как переход на бюджетирование, ориентированное на результат, является основной целью настоящей программы. Основной риск связан с большим объемом работы из-за необходимости создания отсутствующей на сегодня системы отчетности по видам бюджетных услуг, а также определением контингентов и финансовых нормативов. 3.2.2. Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг (Мероприятие В2) Информация по документуЧитайте также
Изменен протокол лечения ковида23 февраля 2022 г. МедицинаГермания может полностью остановить «Северный поток – 2»23 февраля 2022 г. ЭкономикаБогатые уже не такие богатые23 февраля 2022 г. ОбществоОтныне иностранцы смогут найти на портале госуслуг полезную для себя информацию23 февраля 2022 г. ОбществоВакцина «Спутник М» прошла регистрацию в Казахстане22 февраля 2022 г. МедицинаМТС попала в переплет в связи с повышением тарифов22 февраля 2022 г. ГосударствоРегулятор откорректировал прогноз по инфляции22 февраля 2022 г. ЭкономикаСтоимость нефти Brent взяла курс на повышение22 февраля 2022 г. ЭкономикаКурсы иностранных валют снова выросли21 февраля 2022 г. Финансовые рынки |
Архив статей
2024 Декабрь
|
