Закон города Севастополя от 21.07.2017 № 357-ЗС

Таблица 10

Налоговые поступления в доходную часть бюджета города Севастополя

по видам экономической деятельности, 2016 год

Виды  деятельности	Налоговые поступления в бюджет субъекта млн руб.)			Налог на прибыль организаций (млн руб.) – 21% от всех НП1)			НДФЛ (млн руб.) – 64% от всех НП
	значение	% от всех НП	место	значение	% от всех НП	место	значение	% от всех НП	место
Всего	7 631	100,0		1 613,8	100,0		4 851,4	100,0
Сельское хозяйство	296	1,0	10	4,6	0,3	10	75,1	1,5	10
Обрабатывающие производства	589	14,1	4	136,4	8,5	4	324,2	6,7	5
Производство и распределение электроэнергии, газа и воды	312	4,0	9	3,8	0,2	11	212,1	4,4	7
Строительство	346	4,2	7	167,4	10,4	3	143,5	3,0	8
Торговля и услуги	1 312	15,4	2	589,9	36,6	1	429,9	8,9	2
Гостиницы и рестораны	114	1,8	11	5,2	0,3	9	68,4	1,4	11
Транспорт и связь	703	6,9	3	405,8	25,1	2	238,6	4,9	6
Операции с недвижимостью2)	313	9,6	8	81,1	5,0	5	125,2	2,3	9
Образование	429	5,5	5	11,7	0,7	6	409,5	8,4	3
Здравоохранение	378	4,3	6	8,3	0,5	7	356,0	7,3	4
Государственное управление3)	1 969	23,9	1	6,3	0,4	8	1 945,9	40,1	1

Следует отметить, что в городе Севастополе показатель оборота торговли и услуг в расчете на одного занятого в 1,2 раза меньше, чем в пищевой промышленности (Таблица 7). Этот факт обусловлен не только более низкими доходами населения. Скорее всего, слабые показатели товарооборота объясняются недостаточной структурированностью торговой деятельности в городе Севастополе, нахождением «в тени» значительной ее части. Например, более трети севастопольских рынков не оформлены надлежащим образом. Торговля в городе Севастополе фактически не отрегулирована. Вызывает вопросы и величина официальной средней заработной платы в торговле и услугах. По ее размеру этот вид деятельности занимает одно из последних мест (11-е место из 13).

С другой стороны, сферу торговли и услуг бесспорно следует отнести ко вторичным видам экономической деятельности. Ее результаты предопределяются и масштабом туристического потока, и уровнем денежных доходов населения. В свою очередь, и то, и другое зависят от управленческих решений по развитию города Севастополя, в том числе стратегических решений по его развитию и успешности их реализации. Очевидно, что торговля и услуги (как и государственное управление) не могут стать «драйверами» развития города Севастополя, но их вклад в формирование облика города, в подъем уровня жизни населения, в наполнение бюджета может и должен возрасти кратно.

Подобным образом может быть поставлен и вопрос о вкладе в развитие города Севастополя такого вида деятельности, как «гостиницы и рестораны». Здесь средняя заработная плата и объем уплачиваемых налогов в расчете на одного занятого существенно ниже соответствующих показателей и в самом городе Севастополе (10-е и 13-е места соответственно), и, к примеру, в городе Сочи.

С точки зрения достижения лучших результатов в решении задач по повышению уровня жизни и доходов населения, а также по развитию города следует обратить внимание на сектор производства транспортных средств и оборудования, включая ремонт.

Этот вид деятельности сегодня обеспечивает наиболее высокий в городе Севастополе уровень заработной платы. В 2015 году она составила, в среднем, более 31 тыс. рублей в месяц, что выше, чем в сферах образования, здравоохранения, государственного управления и других. Вклад в доходы бюджета каждого работника, занятого этим видом деятельности, равен вкладу занятых в строительстве и превосходит вклад управленцев, но, чтобы суммарные налоговые поступления в бюджет города Севастополя от этого вида деятельности сравнялись с объемом, поступающим от сектора государственного управления, потребуется увеличить его оборот в пять раз, что в условиях роста потребности Черноморского флота ВМФ России в услугах этого вида деятельности представляется вполне достижимым в среднесрочной перспективе.

В целом анализ данных, представленных в таблицах 610, говорит о том, что сохранение нынешней структуры видов экономической деятельности не отвечает ни интересам города как такового, ни интересам его жителей. Сложившаяся структура основных видов деятельности и доступный масштаб не соответствуют ключевым задачам развития города Севастополя. Сохранение нынешней структуры означало бы не только консервацию нынешних проблем Севастополя, в том числе связанных с отсталостью его технико-технологической промышленной базы (в силу ограниченности ресурсов для необходимого технического перевооружения и развития), но и заморозку уровня и качества жизни населения.

2.13. Инвестиции

Объем инвестиций в основные фонды в городе Севастополе составил в 2015 году немногим более 4 млрд рублей. Из них только семь процентов (около 300 млн рублей) было направлено в основные фонды обрабатывающих производств, что меньше, чем вложено в гостиницы и рестораны (552 млн рублей). Капитальные вложения в основные фонды были направлены преимущественно в объекты социальной сферы и сферы государственного управления; они финансировались из федерального бюджета и бюджета города Севастополя.

Характерной чертой процесса инвестирования в городе Севастополе является незначительное использование в качестве источника финансирования заемных средств. Их доля в 2015 году оказалась в девять раз меньше, чем в России в целом, в 2016 году – в четыре раза.

По объему инвестирования в основной капитал в расчете на душу населения город Севастополь значительно уступает всем субъектам Российской Федерации: в 2015 году 12,5 тыс. рублей в Севастополе, 16,6 тыс. рублей в Республике Крым, 86,1 тыс. рублей в ЮФО и 70,3 тыс. рублей в среднем по России, в 2016 году – 28,2 тыс. рублей в Севастополе и 100 тыс. рублей в среднем по России.

Чрезмерно низкая доля заемных средств в финансировании капиталовложений объясняется тем, что в городе Севастополе функционируют преимущественно небольшие банки. В 2015 году из 50 крупных промышленных предприятий города получили кредиты только три.

Кроме того, что в городе Севастополе отсутствуют крупные банки, положение с кредитованием усугубляется также тем, что не завершилось формирование реестра земельных участков, поэтому предприятия пока лишены возможности их использования в качестве залога. До настоящего времени не создан оперативный и прозрачный механизм наделения активами перспективных инвесторов. Предприятия не имеют кредитной истории, непрозрачна и их эффективность. По всем российским требованиям они попадают в категорию неблагонадежных заемщиков, поэтому в лучшем случае могут рассчитывать на краткосрочное кредитование.

Недостаточно используется ресурс привлеченных средств в банковской сфере. Финансовые средства, привлеченные банками у населения и предприятий, в небольшом объеме инвестируются ими в городскую экономику.

В силу названных и иных обстоятельств (в том числе санкций) для города Севастополя характерна значительная доля финансирования капиталовложений из бюджетной системы. В 2016 году эта доля составила 67,9 процента в структуре инвестиций в основные фонды, что существенно превышает среднероссийский уровень.

Все это закономерно влечет за собой низкую оценку инвестиционной привлекательности города в целом, например, составленную агентством «Эксперт РА», в соответствии с которой средневзвешенный уровень риска в регионе оценивается как средний, а индекс потенциала – как низкий.

Об этом говорит и оценка Агентства стратегических инициатив (АСИ), согласно которой город Севастополь попадает в группу D, включающую в себя регионы с самыми неблагоприятными условиями для ведения бизнеса («Результаты национального рейтинга состояния инвестиционного климата в г. Севастополе за 2015 год»).

Свободная экономическая зона

В рамках решения задачи по привлечению в город Севастополь инвестиционных ресурсов в качестве инструмента привлечения действует режим свободной экономической зоны, который регламентируется Федеральным законом от 29 ноября 2014 года № 377-ФЗ «О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя», а также законами о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации.

Свободная экономическая зона создана на 25 лет. Участником СЭЗ может стать индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, которые зарегистрированы на территории Республики Крым или города Севастополя, состоят на налоговом учете в местном налоговом органе, подали инвестиционную декларацию.

Согласно договору об условиях деятельности в СЭЗ субъекты малого и среднего предпринимательства должны инвестировать в свой бизнес в течение трех лет не менее 3 млн рублей, другие инвесторы – не менее 30 млн рублей.

Участникам СЭЗ предоставляются налоговые льготы и преференции, а также льготы при оплате страховых взносов:

1)                  налог на имущество – 0 процентов вместо 2,2 процента (в течение первых 10 лет);

2)                  земельный налог – 0 процентов вместо 1,5 процента (3 года);

3)                  налог на прибыль (федеральный бюджет) – 0 процентов вместо 2 процентов (в течение первых 10 лет);

4)                  налог на прибыль (региональный бюджет) – 2 процента (3 года), 6 процентов (4-8 лет), 13,5 процента (в последующие 9 лет) вместо 18 процентов.

Кроме того, участникам СЭЗ предоставлены льготы в части оплаты страховых взносов оплата страховых взносов 7,6 процента вместо 30,2 процента.

Помимо налоговых льгот и преференций, льгот по оплате страховых взносов предусматривается упрощенный въезд в СЭЗ и заход в порты, а также упрощенные процедуры землепользования.

Упрощенный въезд вводится для иностранных туристов сроком на 30 дней. Им будет выдаваться одноразовая туристическая виза. Упрощенный заход в порты заключается в признании крымских морских портов

свободными портами, где применяется упрощенный порядок пограничного, таможенного и иного контроля, установленный таможенным законодательством Таможенного союза.

В настоящее время в Едином реестре участников свободной экономической зоны состоят 161 организация в городе Севастополе и 473 – в Республике Крым, в том числе некоторые предприятия, входящие в перечень крупных налогоплательщиков в реальном секторе экономики.

В структуре участников СЭЗ преобладают вновь созданные севастопольские организации (45 процентов), перерегистрированные севастопольские организации (32 процента) и вновь созданные организации с учредителями из других субъектов (20 процентов).

Заявленный объем инвестиций резидентов составляет для города Севастополя 2,9 млрд рублей, для Республики Крым – 75 млрд рублей. Планируется создание 4,2 тыс. новых рабочих мест в городе Севастополе, 27 тыс. – в Республике Крым.

Ключевыми сдерживающими факторами для функционирования механизмов свободной экономической зоны выступают:

1)               отсутствие инструментов воздействия на участников СЭЗ при нарушении договора об условиях деятельности в свободной экономической зоне (кроме расторжения договора в судебном порядке);

2)               несоблюдение сроков предоставления инвестиционных площадок, в том числе из-за отсутствия сформированного реестра земель.

Основой для развертывания в городе Севастополе инвестиционной активности должны стать все разработанные к настоящему времени государственные программы города Севастополя по секторам экономики и социальной сферы.

2.14. Государственное управление и местное самоуправление

Эффективная деятельность исполнительных органов государственной власти является значимым фактором достижения высокого уровня благосостояния населения и динамичного развития экономики региона.

Согласно поручениям Президента России городу Севастополю (как и Республике Крым) был передан ряд полномочий федеральных органов исполнительной власти, в том числе контрольно-надзорных, которое планируется использовать как пилотный опыт для возможного тиражирования в других регионах.

Высшее должностное лицо города Севастополя – Губернатор города Севастополя, который избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории города Севастополя и обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет, осуществляет свою деятельность в соответствии с Уставом города Севастополя и действующими законами города Севастополя.

Законодательное Собрание города Севастополя избирается населением в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Уставом города Севастополя и Законом города Севастополя от 10 июля 2014 года № 35-ЗС «О Законодательном Собрании города Севастополя».

В соответствии с частью 3 статьи 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения по решению вопросов местного значения должны быть определены законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения.

Исчерпывающий перечень вопросов местного значения и полномочия по их решению закреплен в статьях 9, 10 Закона города Севастополя от 30 декабря 2014 года № 102-ЗС «О местном самоуправлении в городе Севастополе» (вступившем в силу 10 января 2015 года).

Одной из основных проблем является то, что перечень полномочий органов местного самоуправления предельно ограничивает возможности органов местного самоуправления по осуществлению их основной функции – оказанию услуг населению и оперативному решению актуальных проблем.  Для этого внутригородские муниципальные образования города Севастополя наделены отдельными государственными полномочиями в сфере благоустройства территорий. Это позволит повысить ответственность внутригородских муниципальных образований города Севастополя за их исполнение, позволит определить объемы необходимых финансовых ресурсов, разграничит различные виды ответственности.

Второй проблемой является то, что при формировании бюджетной системы местного самоуправления, источников ее наполнения и исполнения не предоставляются возможности в полной мере реализовывать свои функции. Понятно, что если внутригородские муниципальные образования города Севастополя не имеют собственных источников наполнения местного бюджета, то о реальном местном самоуправлении не может быть и речи. В связи с этим необходимо создать условия оптимизации налоговых поступлений внутригородских муниципальных образований города Севастополя.

В целом миссия органов местного самоуправления заключается в исполнении ими роли первичного звена органов публичной власти, связующего элемента между населением и органами исполнительной власти. Следовательно, их основные задачи должны быть связаны с возможностью непосредственного контакта с жителями и оперативным решением их актуальных проблем.

2.15. Государственные финансы

Доходы бюджета города Севастополя в 2015 году составили немногим более 21 млрд рублей по сравнению с 29 млрд рублей в 2014 году. При этом бюджетная обеспеченность (расходы бюджета в расчете на душу населения равны 44 204 руб./чел.) существенно ниже, чем в среднем по России (90 469 руб./чел.), но пока выше, чем в Краснодарском крае (35 813 руб./чел.). Доходы бюджета города Севастополя в 2016 году составили 21,8 млрд рублей по сравнению с 21,2 млрд рублей в 2015 году. При этом бюджетная обеспеченность (расходы бюджета в расчете на душу населения) за 2016 год составили 60 861,1 рубля, Севастополь занимает 31 место в России и второе в ЮФО.

Доходы бюджета города Севастополя в чрезмерной степени формируются за счет безвозмездных поступлений. В 2015 году они составили порядка 13 млрд рублей (61,4 процента от доходной части бюджета). Наличие столь высокой доли безвозмездных поступлений предопределяет неустойчивость бюджетной системы города Севастополя. Например, по сравнению с 2014 годом доходы бюджета в 2015 году сократились на 35 процентов. В таких условиях выстраивать работу на будущее весьма сложно. Доходы бюджета города Севастополя в значительной степени формируются за счет безвозмездных поступлений. В 2016 году они составили порядка 11 млрд рублей (52,6 процента от доходной части бюджета). По сравнению с 2015 годом доходы бюджета в 2016 году возросли на 2,6 процента, по налоговым и неналоговым доходам – на 25,9 процента.

В дальнейшем актуальной задачей будет являться наращивание налоговых поступлений за счет роста экономики города Севастополя и формирования налоговой системы по региональным и местным налогам. Основные направления этой работы вытекают из анализа доходной части бюджета и структуры налоговых и неналоговых поступлений.

Доходы бюджета города Севастополя

В Таблице 11 приведены фактические данные по налоговым и неналоговым доходам бюджета, их структура, а также результаты обработки налоговой информации из Таблицы 6.

Приведенные в Таблице 11 данные за 2016 год показывают, что работа по повышению устойчивости бюджетной системы города Севастополя уже стартовала. Например, при сокращении в 2016 году объема безвозмездных поступлений в городской бюджет почти на 15 процентов (в расхождение с планом) фактический объем собственных налогов и неналоговых доходов превысил план на 2,8 процента.

Таблица 11

Доходная часть бюджета, 2016 год, млн рублей

Наименование поступления	План (млн руб.)	Факт (млн руб.)		% выполнения	В том числе полученных за счет видов экономической деятельности:
					Целиком финансируемых из бюджетной системы1)		Частично финансируемых из бюджетной системы2)		Финансируемых из внебюджетных источников3)
	значение	значение	в % к всего	%	значение	%	значение	%	значение	%
Всего	23572,7	21807,0	100	92,5
Налоговые и неналоговые доходы	10050,8	10329,0	47,4	102,8	2774	27	1012	10	2977	29
НДФЛ	5923,1	6043,3	27,7	102,0	2711	45	450	7	1164	19
Налог на прибыль организаций	1615,7	1613,4	7,4	99,9	26	2	468	29	985	61
Акцизы	284,0	297,1	1,4	104,6	0	0	0	0	297	100
Налоги на совокупный доход	660,3	682,8	3,1	103,4	15	2	43	6	446	65
Налоги на имущество	464,6	482,5	2,2	103,8	22	5	52	11	85	18
От использования гос. имущества	714,2	767,9	3,5	107,5
Другие налоговые и неналоговые доходы	388,9	442,0	2,1	113,7
Безвозмездные поступления	13521,9	11478,0	52,6	84,9
Дотации	7505,3	7501,2	34,4	99,9
Субсидии	3902,8	3570,3	16,4	91,5
Субвенции	756,8	619,9	2,8	81,9
Иные межбюджетные трансферты	817,4	657,6	3,0	80,5
Прочие безвозмездные поступления	539,6	327,1	1,5	60,6
Доходы от возврата бюджетными учреждениями остатков субсидий		11,8	0,1
Возврат остатков трансфертов		-1209,9	-5,6