Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 28.12.2000 № 265

Государственные заказчики осуществляют, исходя из интересов республики, возможный выбор поставщиков продукции для заключения с ними государственных контрактов путем организации торгов, проведение конкурсного отбора. Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 17 марта 1994 г. N 24 "Об организации работ по реализации Закона Чувашской Республики "О закупках и поставках продукции и товаров для государственных нужд Чувашской Республики" установлен порядок проведения конкурсного отбора.

Переломным моментом в этом направлении стал Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". Этим Указом в целях обеспечения эффективного расходования средств бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, а также пресечения злоупотреблений государственных служащих своим положением установлено, что заказы на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд размещаются на торгах (конкурсах), если иное прямо не предусмотрено действующими федеральными законами и указами Президента Российской Федерации. Положения настоящего Указа распространяются также и на размещение заказов на закупку продукции для муниципальных нужд.

Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденное вышеназванным Указом, регулирует отношения, возникающие в связи с конкурсным размещением заказов, и определяет порядок размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд.

Разработка нормативных документов по процедуре проведения конкурсов относится к компетенции Российской Федерации, Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. имеет силу прямого действия и его положения распространяются на размещение заказов на закупку продукции как для государственных, так и муниципальных нужд. В связи с этим на республиканском уровне не предусматривается разработка нормативного правового акта по данному вопросу. В федеральных органах в настоящее время ведется работа по совершенствованию нормативной базы конкурсного размещения заказов.

Конкурсное размещение заказов предоставляет возможность обеспечить реальный конкурентный режим при размещении заказов на производство товаров для государственных нужд, позволяет более рационально расходовать государственные финансовые ресурсы и сделать процедуру расходования бюджетных средств максимально гласной и открытой. Обеспечение реальной открытости и прозрачности бюджетов и бюджетных процедур на всех уровнях бюджетной системы, соблюдение реальной конкурсности при осуществлении государственных закупок товаров и услуг - один из ключевых элементов в эффективной системе управления государственными финансами.

В целях повышения эффективности размещения государственного и муниципального заказа в соответствии с последними требованиями федеральных нормативных документов в республике большое внимание уделяется развитию конкурсного размещения заказов. При этом предпочтение отдается открытым конкурсным торгам. Основными критериями оценки конкурсных предложений в ходе торгов являются наилучшее соотношение цена/качество, условия поставки и оптимальная форма оплаты. При размещении заказов государственные заказчики в конкурсных торгах предусматривают участие субъектов малого предпринимательства.

Государственные заказчики, исходя из объема и структуры утвержденных для них на очередной финансовый год бюджетных ассигнований, уточняют перечень товаров, подлежащих закупке и поставке для государственных нужд, в соответствии с требованиями нормативных документов разрабатывают условия конкурса, определяют порядок его проведения. В целях систематизации закупок государственными заказчиками устанавливаются графики закупок продукции, для подведения результатов торгов создаются конкурсные комиссии. Указанная информация обобщается сектором государственных нужд и ресурсов Минэкономики Чувашии.

Во исполнение Бюджетного кодекса Российской Федерации и для дальнейшего развития конкурсной системы размещения заказов на закупку продукции для государственных нужд государственным заказчикам указано на обеспечение своевременного заключения государственных контрактов на поставку товаров в счет государственных нужд в пределах лимитов финансирования. В соответствии со статьей 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации все закупки товаров свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов. При этом указанные контракты размещаются на конкурсной основе, если иное не установлено законодательствами Российской Федерации. Государственным заказчикам при заключении государственных контрактов (договоров подряда) с исполнителями работ и услуг указано предусматривать требование приобретения продукции для государственных нужд на конкурсной основе на всех этапах его реализации.

Информация о проводимых конкурсах государственными заказчиками распространяется в средствах массовой информации. При разработке квалификационной и конкурсной документации, организации работы по проведению торгов организаторы торгов руководствуются методическими рекомендациями по проведению торгов (конкурсов) на закупку товаров (работ), предварительному квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков), утвержденными приказом Министерства экономики Российской Федерации и другими нормативно-правовыми актами, регулирующими данный вопрос. К потенциальным участникам конкурса предъявляются требования, разработанные на основе вышеуказанных документов. В соответствии с положениями нормативных документов срок подачи заявок на участие в открытом конкурсе не может быть менее 45 дней со дня опубликования извещения о проведении открытого конкурса в средствах массовой информации. Организатор открытого конкурса не позднее чем через 20 дней со дня определения победителя открытого конкурса обязан опубликовать в средствах массовой информации информацию о результатах открытого конкурса, о наименованиях поставляемых им товаров (работ, услуг) и ценах поставляемых товаров (работ, услуг).

В целях повышения эффективности конкурсов ведется работа по централизации закупок однородной продукции, организации и проведению государственными заказчиками объединенных конкурсов на размещение заказов на поставку однотипных видов продукции за счет увеличения объемов закупок, побуждения поставщиков к снижению цен на продукцию и сокращения затрат госзаказчиков, связанных с размещением заказов для государственных нужд.

В сфере организации закупок продукции для государственных нужд на конкурсной основе весьма острой остается кадровая проблема. Старый багаж знаний и опыта оказался в новых условиях хозяйствования недостаточным. Сложность закупочного процесса требует профессиональной переподготовки или повышения квалификации специалистов в области закупок продукции для государственных нужд, участия в проводимых торгах только профессионалов и увеличения численности персонала работников, занятых в сфере государственных закупок. В настоящее время в республике не решен вопрос подготовки специалистов министерств и иных республиканских органов исполнительной власти - государственных заказчиков и муниципальных заказчиков, организующих и проводящих закупку продукции для государственных нужд на конкурсной основе.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1998 г. N 1022 "О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд" комиссии государственных заказчиков по проведению торгов на закупку продукции для государственных нужд должны быть сформированы из числа специалистов, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в области организации торгов. У каждого государственного заказчика в указанном направлении должны работать не менее 2-3 обученных специалистов. То же положение распространяется и на органы местного самоуправления. Обучение при выделении финансовых средств возможно проводить на базе Чебоксарского кооперативного института Московского университета потребительской кооперации, указанный институт является региональным центром обучения по направлению "управление закупками продукции для государственных нужд".

T3. Поставка товаров для государственных и муниципальных нужд осуществляется на основе государственного и муниципального контрактов. По государственному контракту поставщик обязуется передать товары государственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных или поставляемых товаров.

Если заказ на поставку товаров для государственных нужд размещается по конкурсу, заключение государственного контракта с поставщиком, объявленным победителем конкурса, является для государственного заказчика обязательным.

Указанная процедура законодательно утверждена следующими нормативно-правовыми актами: Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Закон Чувашской Республики "О закупках и поставках продукции и товаров, выполнении работ и услуг для государственных нужд Чувашской Республики", Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки товаров для государственных нужд" и др.

Экспертные расчеты показывают, что в целом по Чувашской Республике более 30% средств на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд распределяются по результатам тендеров. По государственным контрактам этот показатель составляет в первом полугодии 2000 г. 74,7%, по муниципальным нуждам - 30,1%. На низком уровне заключение государственных контрактов по результатам проведения тендера сказывается отсутствие законодательства на федеральном уровне по муниципальному заказу, отсутствие подготовленных специалистов по проведению торгов, а также недостаточный контроль за исполнением нормативных документов на местах. Все это требует от государственных и муниципальных заказчиков обеспечения строгого соблюдения законодательства, регламентирующего порядок размещения заказов на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд. С целью устранения данного пробела и обмена опытом по проведению конкурсов на размещение заказов по поставке товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в 2001-2002 годах планируется проведение Минэкономики Чувашии заседаний "круглого стола" с приглашением представителей государственных и муниципальных заказчиков.

T4. Государственные и муниципальные заказчики при проведении торгов на размещение заказов на поставку продукции для государственных и муниципальных нужд руководствуются Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" и Законом Чувашской Республики "О закупках и поставках продукции и товаров, выполнении работ и услуг для государственных нужд Чувашской Республики".

В целях обеспечения гласности проведения торгов распоряжением Кабинета Министров Чувашской Республики от 13 июня 1997 г. N 287-р установлено, что публикация объявлений о проведении торгов и конкурсов для государственных нужд производится в газете "Ч=вашъ ен"#. Государственные заказчики могут направлять приглашения к участию в торгах в информационно-аналитический бюллетень "Конкурсные торги".

Ввиду того, что газета "Ч=ваш ен"# выходит один раз в неделю, а также в целях более широкого привлечения иногородних поставщиков целесообразно приглашения к участию в торгах размещать в широко читаемой ежедневной газете "Советская Чувашия". В будущем следует выходить с указанной информацией в сеть Интернет.

В первом полугодии 2000 г. государственными и муниципальными заказчиками проводилась определенная работа по организации и проведению конкурсов. Результаты проведенных конкурсов ежеквартально представляются в Государственный комитет Чувашской Республики по статистике по форме статистической отчетности 1-конкурс. Во исполнение ежегодных постановлений Кабинета Министров Чувашской Республики "О закупках и поставках продукции, товаров и услуг для государственных нужд Чувашской Республики" государственные заказчики представляют регулярно в Минэкономики Чувашии информацию об объемах закупаемой продукции для государственных нужд, финансирования, о способах закупок продукции. На основе представленных сведений Минэкономики Чувашии проводит сравнительный оперативный анализ закупок однотипной продукции разными госзаказчиками, структуры финансирования закупок продукции, проведения торгов и представляет обобщенную информацию в Кабинет Министров Чувашской Республики.

За указанный период государственными заказчиками - держателями средств республиканского бюджета и республиканских целевых бюджетных фондов было проведено 14 конкурсов, из них 8 открытых конкурсов и 6 закрытых конкурсов. На торгах было заключено 64 контракта на общую сумму 321,6 млн. рублей, или 88,2 процента от общей стоимости заключенных контрактов.

За шесть месяцев т.г. по сравнению с аналогичным периодом прошлого года наблюдается улучшение качества и повышения эффективности проводимых торгов. В несколько раз увеличилась стоимость одного контракта, заключенного по результатам торгов, в 2,3 раза возросло число поставщиков, принимающих участие в закупках и поставках продукции для государственных нужд.

Следует отметить, что государственные заказчики стали проводить закупки гласно, публично и открыто. При этом появляется определенная возможность влиять на процесс ценообразования: конкуренция поставщиков за получение государственного заказа на поставку товаров и выполнение услуг приводит в конечном счете к снижению цены.

Цели реформирования и их обоснование

T1. Т2. Конкурсное размещение заказов предоставляет возможность обеспечить реальный конкурентный режим при размещении заказов на производство товаров для государственных нужд, позволяет более рационально расходовать государственные финансовые ресурсы и сделать процедуру расходования бюджетных средств максимально гласной и открытой. Обеспечение реальной открытости и прозрачности бюджетов и бюджетных процедур на всех уровнях бюджетной системы и соблюдение реальной конкурсности при осуществлении государственных закупок товаров и услуг - один из ключевых элементов в эффективной системе управления государственными финансами.

В связи с возрастающими требованиями и объемом выполняемых работ необходимо повысить эффективность деятельности сектора государственных нужд и ресурсов Минэкономики Чувашии по обеспечению конкурсного размещения, возложив на него методическое руководство и общую координацию работ по совершенствованию механизма государственного и муниципального заказа, функции осуществления контроля за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и координации их проведения.

Осуществление указанных мер позволит решить проблему дальнейшего внедрения торгов и ликвидации мотивации некоторых государственных и муниципальных заказчиков в их непроведении, а также сделать процедуру конкурсных торгов с минимально возможными затратами и максимальным конечным результатом. При использовании конкурсных процедур может наблюдаться экономия бюджетных средств от 5 до 20 процентов, что является существенным резервом для финансирования других социально необходимых задач.

T3. В целях получения экономичности и эффективности проводимых торгов ставится задача в 2001-2002 годах увеличить долю расходов, осуществляемых посредством проведения открытых тендеров: более 70% расходов республиканского бюджета Чувашской Республики и муниципальных бюджетов осуществлять по результатам проведения тендеров.

T4. В целях дальнейшего развития и совершенствования конкурсной системы закупок необходимо законодательно утвердить требования обязательной публикации информации о конкурсах в СМИ и Интернете. Кроме того, в 2002 году необходимо предусмотреть разработку и внедрение типовых компьютерных программ для их использования государственными и муниципальными заказчиками в процессе проведения торгов по закупке крупных партий продукции.

Механизм реализации

Законодательные мероприятия:

1. Разработка проекта Закона Чувашской Республики "О внесении изменений и дополнений в Закон Чувашской Республики от 20 января 1994 г. "О закупках и поставках продукции и товаров, выполнении работ и услуг для государственных нужд Чувашской Республики". Срок - сентябрь 2001 года.

2. Разработка проекта постановления Кабинета Министров Чувашской Республики "О внесении изменений и дополнений в постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 17 марта 1994 г. N 24 "Об организации работ по реализации Закона Чувашской Республики "О закупках и поставках продукции и товаров, выполнении работ и услуг для государственных нужд Чувашской Республики". Срок - сентябрь 2001 года.

Методологические мероприятия

При размещении государственного заказа планируется использовать методологию отбора кандидатов, одобренную Европейским банком реконструкции и развития. Основу выбора кандидатов составляют оценочные критерии, основными из которых являются:

а) эффективность использования бюджетных средств (экономия средств и качество поставок/услуг);

б) качество тендерной документации кандидата (определение критериев качества документации на основе целей каждого государственного заказа);

в) опыт кандидата по исполнению государственного заказа или отзывы коммерческих организаций о работе кандидата.

Методологию отбора претендентов на исполнение государственного заказа планируется довести до сведения общественности путем публикаций или через законодательные инструменты. Срок - май 2001 года.

Развитие механизма государственного и муниципального заказа требует систематизации показателей по размещению заказов на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд. Для этого необходимо создание компьютерной сети для связи с министерствами и другими государственными заказчиками, администрациями районов и городов республики и формирование на основе представленной информации базы и банков данных по закупкам продукции для государственных и муниципальных нужд Чувашской Республики. Указанные меры повлекут за собой создание системы каталогизации продукции, введение реестра государственных контрактов, введение реестра поставщиков.

Основными задачами проведения каталогизации являются создание каталога необходимой продукции для государственных нужд, учет существующей продукции и прогноз потребителей в новой, выявление взаимозаменяемой продукции и подготовка предложений о замене дублирующей и морально устаревшей продукции, обеспечение единства описания и идентификации товаров, работ и услуг.

Проведение вышеуказанных мероприятий в сфере совершенствования механизма государственного и муниципального заказа в конечном итоге будет способствовать улучшению обеспечения текущего содержания и перспективного развития бюджетной сферы, выполнения целевых программ развития Чувашской Республики, межгосударственных целевых программ, в которых участвует Чувашская Республика, научно-технических, инновационных, экологических и других целевых программ, создания и поддержания государственных материальных резервов.

Сокращение дотаций населению на оплату услуг ЖКХ. Доведение уровня оплаты услуг ЖКХ до федеральных стандартов (O1)

Существующее положение

В настоящее время население Чувашской Республики оплачивает услуги ЖКХ в объеме менее чем на 10% ниже федерального стандарта.

С целью перевода ЖКХ Чувашской Республики на рыночные, социально ориентированные принципы функционирования постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 1 августа 1997 г. N 158 была утверждена Программа реформирования ЖКХ Чувашской Республики на 1997-2003 годы (далее - Программа), которая разработана на основе Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. N 425 "О реформе ЖКХ в Российской Федерации" и государственной целевой программы "Жилище", утвержденной постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 г. N 595. Программа носит долгосрочный характер и устанавливает основные направления реформирования ЖКХ Чувашской Республики на 1997-2003 годы.

Как отмечено в Программе, проводившиеся в 1996-1997 годах исследования показали, что:

- больше всего дотаций и льгот, связанных с оплатой услуг ЖКХ, получают семьи с более высокими доходами;

- несбалансированность тарифной политики, в том числе, в коммунальном хозяйстве, создает отрицательные предпосылки для развития промышленности;

- низка мотивация сокращения потерь тепла, воды, электроэнергии, газа;

- в бюджетах районов и городов расходы на дотирование ЖКХ занимают от 30 до 50 процентов.

Вместе с тем из-за неэффективной системы хозяйствования продолжается ветшание жилищного фонда, снижение надежности работы инженерных систем, лавинообразно растет задолженность муниципальных бюджетов перед энерго-, газо-, теплоснабжающими организациями.

В настоящее время помимо социального аспекта реформирования жилищно-коммунальных отношений в органах государственной власти и местного самоуправления все большее внимание уделяется экономической необходимости таких преобразований.

Проведение комплексной реформы ЖКХ является ключевым вопросом государственной социальной и экономической политики. Эта реформа должна позволить существенно увеличить эффективность данного сектора экономики, улучшить условия проживания населения в жилищном фонде, увеличить реальные жилищные права граждан и, одновременно, стабилизировать экономическую ситуацию на предприятиях, сняв с них расходы по содержанию социальной сферы. В конечном итоге, реформа ЖКХ должна обеспечить возможность роста поступлений средств в бюджеты всех уровней для реализации приоритетных социальных и инвестиционных программ.

Реформирование ЖКХ Чувашской Республики началось с 1994 года. В основу преобразований положены:

- разделение функций заказчика и подрядчика и организация договорных взаимоотношений;

- создание условий для демонополизации и развития конкурентной среды;

- поэтапный переход от бюджетного дотирования к полной оплате жилищно-коммунальных услуг потребителями.

В Программе представлены анализ состояния ЖКХ Чувашской Республики, направления реализации основных задач реформирования ЖКХ. Изложено нормативно-правовое, финансовое, организационное, кадровое обеспечение Программы.

Выполнение Программы обеспечивает:

- смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования;

- снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставленных услуг;

- совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в ЖКХ;

- переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом, и его обслуживание;

- совершенствование системы социальной защиты населения, упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств;

- восстановление и модернизация жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры.

В Программе определено, что изменение механизмов финансирования отрасли призвано создать финансовые предпосылки для становления этой сферы как отрасли реальной рыночной экономики. Указанной Программой установлено, что реформирование системы ценообразования на услуги ЖКХ должно предусматривать в каждом муниципальном образовании ликвидацию перекрестного субсидирования коммунальных услуг промышленными предприятиями, позволяющую приблизить структуру расходов населения к реальной структуре затрат на жилищно-коммунальное обслуживание, а также снизить неоправданно завышенные тарифы для промышленных потребителей.

Органы местного самоуправления приобрели определенный опыт в реформировании ЖКХ. На местах осуществлен переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг. В основу преобразований ЖКХ положено разграничение функций заказчиков и подрядчиков, организация договорных взаимоотношений между ними, создание условий для демонополизации сферы обслуживания жилищного фонда, поэтапный переход от бюджетного дотирования к полной оплате жилья и коммунальных услуг потребителями, с выплатой субсидий малоимущим гражданам. Признанием успехов реформирования ЖКХ в республике стало присуждение первого классного места по Российской Федерации среди отраслевых предприятий ЖКХ Дирекции единого заказчика г.Новочебоксарска по итогам конкурса за 1997 год и четвертого - по итогам 1998-1999 годов.

Почти весь жилищный фонд республики, находящийся в муниципальной собственности, эксплуатируется на договорной основе между заказчиком и подрядчиком. В республике функционирует 67 товариществ собственников жилья, которыми эксплуатируется 3,5% жилищного фонда. Решен вопрос передачи земельных участков товариществам собственников жилья.

Капитальный ремонт жилья, автодорог, объектов внешнего благоустройства проводится только на конкурсной основе. Накоплен большой опыт работы по реконструкции жилья с надстройкой мансардных этажей. Возможности решения проблемы реконструкции могут быть увеличены в случае получения Чувашской Республикой займа по проекту Всемирного банка "Проект технического содействия развития бюджетной системы на региональном уровне".

Основная цель реформы ЖКХ - снижение издержек. В республике широко используется практика проведения технологического аудита предприятий и крупных монополистов - поставщиков энергоресурсов, по результатам которого оценивается влияние технических параметров энергоносителей и технологических режимов поставки жилищно-коммунальных услуг на величину тарифов энергоносителей.

Энергоресурсосбережение

Снижение издержек невозможно без активного проведения политики энергосбережения. Принята Республиканская программа энергосбережения до 2005 года, ряд других нормативных документов, в том числе и стимулирующих проведение мероприятий по энергосбережению. Для всех объектов бюджетной сферы и ЖКХ внедряются энергетические паспорта.

Сегодня все более очевидной становится необходимость внедрения новых энергосберегающих технологий в сфере коммунального хозяйства, в первую очередь, тепло- и водоснабжении жилищного фонда и предприятий. Если в городах Чебоксары, Новочебоксарске, Канаше и других на границах раздела муниципальных тепловых сетей и ОАО "Чувашэнерго", а также других ведомственных теплоисточников установлены коммерческие приборы учета тепловой энергии, то в жилищном фонде этот процесс идет низкими темпами. Установлено всего 48 теплосчетчиков, а оснащенность ими жилфонда составляет 1,2% от потребности, водосчетчиками 18,2% (1004 ед.). Показательна экономия тепловой энергии от установки приборов учета на жилых домах в г.Чебоксары, в 1999 году по 25 теплосчетчикам получена экономия на сумму 789 тыс. рублей, в первом полугодии 2000 г. - 502 тыс. рублей. В пос.Вурнары установка теплосчетчика на ЦТП окупилась в течение 1,5 месяца.

К сожалению, во всех районах оснащенности жилищного фонда приборами учета не уделяется должного внимания.

В организациях бюджетной сферы оснащенность зданий приборами учета значительно выше, чем в жилищном фонде. К примеру, имеют теплосчетчики 45,8% зданий, а организаций, финансируемых из республиканского бюджета, - 87%. Учреждения культуры, спорта и социальной сферы завершили установку коммерческих приборов учета. Данная работа не завершена в учреждениях здравоохранения и образования. А в г.Новочебоксарске все здания этих учреждений оснащены приборами учета, кроме 2 объектов, финансируемых из федерального бюджета (ПУ N 14 и N 15).

Следует отметить неудовлетворительную работу по оснащению приборами учета учреждений образования в Красноармейском районе (оснащенность - 0), а также в Цивильском (оснащенность - 4%), Чебоксарском (оснащенность - 10%) районах и в г.Шумерле (оснащенность - 11,3%). При этом средняя оснащенность приборами учета учреждений образования в республике - 74,5%.

Опыт осуществляемых в ЖКХ Чувашской Республики преобразований показывает, что наряду с принимаемыми мерами по техническому перевооружению отрасли, направленными на снижение издержек при производстве жилищно-коммунальных услуг, органы местного самоуправления вынуждены принимать решения, связанные с повышением уровня платежей населения за потребляемые жилищно-коммунальные услуги.

Тарифная политика

Среднереспубликанский уровень платежей населения за жилищно-коммунальные услуги к затратам по их производству на 1 июля 2000 г. составил 63%, в то время как на ту же дату 1999 года население оплачивало 48% затрат. Согласно Концепции реформирования ЖКХ в Российской Федерации, одобренной Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. N 425 "О реформировании ЖКХ Российской Федерации", стандарт уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги в целом по всем видам этих услуг в 2000 году равен 70% от их стоимости.

Себестоимость предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг в расчете на 1 кв.м общей площади жилья в среднем по республике составила 9 руб. 03 коп., из них население оплачивало 4 рубля 52 коп.

На 1999 год размер предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв.м общей площади жилья в месяц дифференцированно по районам и городам республики установлен постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 марта 1999 г. N 80 "О республиканских стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг на 1999 год". В среднем по республике он равен 8,9 рубля.

По сообщению Госстроя России планируемый стандарт предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг в расчете на 1 кв.м общей площади жилья на 2000 год для Волго-Вятского региона составит 11,1 рубля (федеральные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг пока не утверждены).

На 1 июля 2000 г. в 7 муниципальных образованиях республики платежи населения за жилищно-коммунальные услуги покрывают затраты по их предоставлению менее, чем на 60% - это гг.Алатырь, Шумерля, Новочебоксарск, районы - Батыревский, Красночетайский, Порецкий, и Яльчикский.

В Вурнарском, Канашском, Шумерлинском, Ядринском и Яльчикском районах самая высокая в республике стоимость жилищно-коммунальных услуг в расчете на 1 кв.м общей площади - от 10,03 рубля в Вурнарском районе до 13,93 рубля в Яльчикском районе. Основная причина - самые высокие в республике затраты по предоставлению услуг теплоснабжения.

Важнейшим показателем социального аспекта реформы ЖКХ является доля собственных расходов граждан за жилищно-коммунальные услуги в совокупном семейном доходе. По данным Госкомстата Чувашской Республики доля оплаты жилищно-коммунальных услуг в среднедушевом доходе населения в июне т.г. составила 6,7% (в июне прошлого года - 6,6%) при установленной максимально допустимой доле 15%.

Опыт осуществляемых в ЖКХ Чувашской Республики преобразований показывает, что наряду с принимаемыми мерами по техническому перевооружению отрасли, направленными на снижение издержек при производстве жилищно-коммунальных услуг органы местного самоуправления вынуждены принимать решения, связанные с повышением уровня платежей населения за потребляемые жилищно-коммунальные услуги.

В отличие от прошлых лет местные администрации стали больше уделять внимание регулированию тарифов для населения на жилищно-коммунальные услуги. В течение первого полугодия 2000 г. тарифы на отдельные виды их были пересмотрены в Алатырском, Батыревском, Ибресинском, Канашском, Козловском, Чебоксарском, Ядринском, Янтиковском районах, гг.Канаше, Новочебоксарске, Шумерле и других муниципальных образованиях.

Ряд муниципальных образований недостаточно уделяют внимание тарифной политике. Так, в Вурнарском, Комсомольском, Красночетайском районах тарифы на жилищно-коммунальные услуги последний раз пересматривались в 1998 году. В Красноармейском, Шемуршинском районах и г.Алатыре указанные тарифы не пересматриваются уже второй год.

В среднем по республике тарифы для населения на жилищно-коммунальные услуги за 7 месяцев 2000 года по отношению к тому же периоду 1999 года выросли на 50%, в т.ч. на услуги жилищного хозяйства тарифы выросли на 79%, на водоснабжение и канализацию - на 85%, на отопление - на 21%, на горячее водоснабжение - на 18%, на газоснабжение - на 62%, на электроэнергию - на 3% (по данным Госкомстата Чувашской Республики).

В среднем по республике стоимость услуг по содержанию и ремонту жилья населения покрывает на 85%. Уровень возмещения населением указанных затрат в г.Алатыре равен 35%, в Шумерлинском районе - 25%. В то же время в г.Чебоксары и Порецком районе затраты на содержание жилого фонда возмещаются населением в полной мере.

По состоянию на 1 июля 2000 г. в Чувашской Республике пользуются льготами по оплате жилья и коммунальных 358,9 тыс. граждан. В общем числе пользователей льгот 233,4 тыс. человек (65%) являются непосредственно носителями льгот. Большую часть носителей льгот составляют ветераны - 192,3 тыс. человек (53,6%) и инвалиды - 101,7 тыс. человек (28,3%).

Из общей суммы затрат, равной 41 млн. рублей, 20,3 млн. рублей (49,5%) израсходовано на предоставление льгот ветеранам, 12,3 млн. рублей (30%) - инвалидам 8,4 млн. рублей (20,5%) - остальным категориям граждан. Среднемесячный размер льгот на 1 пользователя составил 19 рублей, при этом наибольшая сумма льгот (74,4 рублей) предоставлена Героям Советского Союза, Российской Федерации, Социалистического Труда, полным кавалерам ордена Славы, а наименьшая (8,9 рублей) - ветеранам боевых действий на территории других государств. Сумма возмещения затрат по предоставлению гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг из средств бюджетов всех уровней составила 10,2 млн. рублей, или 24,9% от величины затрат.

В бюджете на 2000 год предусмотрены средства в сумме 11,6 млн. рублей на возмещение расходов по предоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг ветеранам и 6,5 млн. рублей - инвалидам.

Предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам, имеющим на это право, является непременным условием законности принятия решений об увеличении ставок оплаты жилья и коммунальных услуг, проведения реформы в ЖКХ.

По состоянию на 1 июля 2000 г. в республике службы субсидий созданы во всех муниципальных образованиях. Необходимо отметить, что в Алатырском районе служба субсидий не проводят никакой работы с населением. Результат - в этом районе в первом полугодии т.г. ни одна семья не получила субсидию на оплату жилья и коммунальных услуг.

За первое полугодие 2000 г. субсидии получили 34,5 тыс. семей или 12,3% от общего числа семей, имеющих право на получение субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг. Право на получение субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг (при условии низкого совокупного дохода всей семьи) имели более 280 тыс. семей.

Сумма начисленных субсидий за первое полугодие 2000 г. составила 12,8 млн. рублей. На погашение затрат по выплате субсидий поступило 7 млн.рублей бюджетных средств (55% от начисленной суммы).

Среднемесячный размер субсидий на семью в первом полугодии 2000 г. составил по республике 62 рубля. По районам и городам этот показатель сложился неравномерно: в Батыревском, Яльчикском и Янтиковском районах - свыше 80 рублей на семью в месяц, а в Порецком, Цивильском районах и г.Алатыре - от 18 до 29 рублей на семью в месяц.

В Чувашской Республике с начала 2000 года в результате повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги наблюдается значительный рост как количества семей, получивших субсидии (в 1,8 раз больше, чем в первом полугодии 1999 г.), так и сумм предоставленных субсидий (в 2,2 раза больше, чем в первом полугодии 1999 г.). Рост идет в основном за счет увеличения количества семей, расчет субсидий которым был произведен по 2-му основанию (учитывает минимальный размер оплаты труда). Происходит это по причине низкого уровня минимального размера оплаты труда.

В Концепции ценовой и тарифной политики в ЖКХ Российской Федерации отмечено, что существующая система ценообразования, основанная на ограничении рентабельности предприятий-поставщиков услуг, слабо заинтересовывает коммунальные предприятия в снижении затрат, не создает стимулов к повышению эффективности их деятельности, так как снижение затрат приводит к снижению цены на единицу услуги и абсолютной величины прибыли, в то время как рост затрат компенсируется ростом цены. Как следствие, такой подход ведет к заинтересованности предприятия в росте, а не в снижении затрат. Подобная практика делает невозможным привлечение инвестиционных ресурсов в отрасль, так как использование нормативной себестоимости как базы для формирования цены приводит к несоответствию последней структуре реальных финансовых потребностей предприятия.

При затратном подходе к формированию цены игнорируется фактор спроса - готовность и возможность потребителей (организаций, населения и бюджета) оплачивать услуги соответствующего качества и соответствующей стоимости.

Одной из наиболее острых проблем при этом остается наличие перекрестного субсидирования, когда разные группы потребителей получают один и тот же вид коммунальных услуг по разным тарифам. При этом в наиболее тяжелом положении оказываются промышленные предприятия, которые фактически субсидируют льготные тарифы для населения и бюджетных организаций.

Тарифы для промышленных потребителей, которые раньше в десятки раз превышали тарифы для населения, являясь как бы скрытым налогом на промышленность, сейчас значительно приближены к ним. Так, если в г.Чебоксары в 1992 году накануне реформы ЖКХ тарифы на воду для промышленных потребителей в 97 раз превышали тарифы для населения, то в 1996 году это превышение сократилось до 8 раз от тарифов для населения. В настоящее время тарифы на услуги ЖКХ, установленные для предприятий, превышают тарифы, установленные для населения, в 5 раз (в среднем).

Цели реформирования, их обоснование и механизм реализации

Совершенствование политики ценообразования должно проводится с учетом соблюдения интересов всех участников процесса реформирования ЖКХ и, в первую очередь, создавать условия для обновления материальной базы отрасли - основных фондов и развития современной инженерной инфраструктуры, позволяющей предоставлять услуги в необходимом количестве и надлежащего качества.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 1999 г. N 887 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения" ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги (кроме тарифов на электроэнергию и газ) должны утверждаться органами местного самоуправления с учетом реализации мероприятий по их снижению в результате выявляемых при проведении экспертизы тарифов на товары, работы и услуги, учитываемых в их оплате, необоснованных затрат. Принятию решения по пересмотру размеров ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги должна предшествовать проводимая в обязательном порядке экспертиза экономической обоснованности тарифов на товары, работы и услуги, учитываемых при оплате соответствующих услуг.

Анализ показывает, что технологическая отсталость, преобладание ручного труда и традиционных бумажных картотек, медленный и затрудненный доступ к информации препятствуют повышению эффективности работы предприятий ЖКХ в условиях постоянно меняющихся тарифов, расценок, норм, технологий. Информация раздроблена на множество не связанных между собой ручных картотек, ее комплексный анализ затруднен, а многокритериальный поиск невозможен.

Кадровый потенциал предприятий и организаций системы ЖКХ Чувашской Республики является важным стратегическим фактором, определяющим успех проводимых рыночных реформ.

Анализ положения дел на местах показывает, что уровень квалификации работников на предприятиях является серьезным сдерживающим фактором рыночных реформ в ЖКХ и во многом не соответствует требованиям рыночной экономики.

Около 70% кадрового состава руководителей и экономических служб предприятий ЖКХ не имеют высшего образования. Данная ситуация наиболее выражена в сельских районах.

Система подготовки кадров на производстве находится в критическом состоянии. По сравнению с 1991 годом подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров в системе ЖКХ сократились более чем в 2 раза. В это же время ряд аварий на объектах, подконтрольных Госгортехнадзору Российской Федерации, подтверждают низкую квалификацию работников.

Отсутствие у предприятий и в организациях опыта деятельности в условиях рыночных реформ требует существенного изменения к подходу обучения кадров на производстве.

Практика показывает, что реформы ЖКХ заметно успешнее проходят в тех городах и районах республики, где наблюдается наличие достаточного количества квалифицированных кадров, подготовленных к использованию в своей деятельности новых методов, форм и технологий. При реформировании ЖКХ актуализируется вопрос создания оптимально гибкой и качественной системы обучения, переобучения и повышения квалификации кадров отрасли (образовательная система ЖКХ). Для этого необходимо:

- широко использовать научно-исследовательский потенциал республики;

- на конкурсной основе заключать договоры на обучение, переобучение и повышение квалификации кадров ЖКХ с образовательными учреждениями всех форм собственности. Главным критерием при этом необходимо считать доступность, содержание и качество обучающих программ;

- систематически проводить республиканские, городские и районные совещания, практические и консультационные семинары, курсы по всем направлениям реформирования отрасли;

- регулярно повышать квалификацию работников ЖКХ;

- регулярно проводить аттестацию работников ЖКХ.

Создание справедливой, устойчивой и однозначной системы межбюджетных отношений, системы финансирования учреждений и организаций, осуществляющих предоставление бюджетных услуг (M1-M5)

Существующее положение

Одним из наиболее актуальных вопросов, затрагивающих интересы практически всех субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, является состояние межбюджетных отношений, так как межбюджетные отношения представляют отношения между органами власти разных уровней по поводу разграничения расходных полномочий и доходных источников, а также по поводу распределения между нижестоящими бюджетами средств, передаваемых из вышестоящего бюджета в порядке безвозмездной и безвозвратной финансовой помощи.

В рамках начатой в 1994 году на федеральном уровне реформы межбюджетных отношений Чувашская Республика приступила к реформированию межбюджетных отношений между республиканским бюджетом Чувашской Республики и бюджетами районов и городов в 1995 году. Основными принципами при этом были провозглашены:

- усиление заинтересованности органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов как собственных, так и всего контингента регулирующих налогов;

- повышение ответственности органов власти за результаты социально-экономической реформы, за сбалансированность бюджета и бюджетную обеспеченность;

- применение в бюджетном регулировании единых для всех органов местного самоуправления методологии, критериев и факторов;

- распределение и перераспределение средств по вертикали бюджетной системы в целях выравнивания до минимального уровня бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития районов и городов, отстающих по объективным причинам;

- недопустимость изъятия или централизации без согласования в бюджеты другого уровня собственных доходов, дополнительно полученных доходов и сэкономленных средств и обязательность компенсации бюджетам недостающих средств в случае уменьшения их доходов или увеличения расходов вследствие решений, принимаемых органами власти республиканского уровня;

- ясность, прозрачность и гласность межбюджетных отношений.

Новая форма межбюджетных отношений в целом привнесла определенные положительные результаты, что выразилось в активизации работы по изысканию новых возможностей и резервов для повышения экономического и налогового потенциала муниципалитетов, отказе от практики индивидуальных согласований объемов финансовой помощи из республиканского бюджета Чувашской Республики и переходе к единым формализованным правилам ее распределения.

В то же время методика определения финансовой помощи районам и городам не отвечала принципам формирования межбюджетных отношений, отсутствовал стимул в наращивании муниципалитетами своей доходной базы, т.к. в базу доходов для определения суммы финансовой помощи принимались фактические поступления предыдущего года, не были законодательно разграничены расходные полномочия и ответственность за выполнение финансовых обязательств между республиканской и местными уровнями власти.

В связи с указанными недостатками межбюджетные отношения в Чувашской Республике из года в год реформировались и находились в стадии совершенствования и развития.

В отличие от прежних лет начиная с 1999 года для исчисления доходов стали использовать данные об объемах поступлений доходов в бюджеты за предыдущие годы (1994-1997 и т.д.), что при определении сумм финансовой помощи (трансфертов) позволяет поощрить те районы и города, которые добились наибольшего сбора доходов, и исключает прогнозирование исходя из достигнутого в предыдущем году. Это явилось дальнейшим шагом вперед в совершенствовании межбюджетных отношений в республике.

Правила межбюджетных отношений в Чувашской Республике строятся на нормативной основе путем выделения сумм финансовой помощи (трансфертов) из республиканского фонда финансовой поддержки районов и городов, формируемого ежегодно в республиканском бюджете Чувашской Республики, используя долю каждого муниципалитета в республиканском фонде финансовой поддержки. И при этом полученная расчетным путем доля каждого муниципалитета в республиканском фонде финансовой поддержки районов и городов содержит в себе элементы выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности и заинтересованности муниципалитетов в мобилизации и развитии своих доходов.

В целях укрепления местных бюджетов в эти бюджеты в основном переданы все федеральные и республиканские (Чувашской Республики) налоги, которые разрешено оставлять в республике, только по 5 городам НДС и налог на прибыль дифференцированы - это те налоги, которые нестабильны и зависят от макроэкономической ситуации в регионе. Несмотря на это, уровень доходного потенциала районов остается низким. Удельный вес трансферта в объеме расходов местных бюджетов колеблется от 0,67% до 79,52%.

Нормативы отчислений в течение 2 лет не менялись. Дисперсия нормативов отчислений от регулирующих налогов на 2001 год снижается.

Начиная с 2000 года применялся нормативный подход. Финансовая потребность на содержание учреждений социально-культурной сферы рассчитана исходя из расчета на единицу потребителя услуг, т.е. на одного ребенка в детских дошкольных учреждениях, одного учащегося в общеобразовательных школах, на одного человека в области потребления услуг культуры и здравоохранения. При определении финансовой потребности на единицу потребителя общественных услуг в расходную базу включены ранее переданные муниципалитетам расходы по финансированию федеральных мандатов. По отрасли "Жилищно-коммунальное хозяйство" расходы бюджетов районов и городов определены исходя из общей площади жилищного фонда, находящегося в муниципальной собственности, размеров предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади, утвержденные в разрезе районов и городов постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 марта 1999 г. N 80, республиканского стандарта социальной нормы площади жилья на одного человека, максимально допустимой доли расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе и уровня платежей населения за услуги ЖКХ в размере 70 процентов.

В целях недопущения резких отклонений в расходах бюджетов муниципалитетов выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности на единицу потребителя общественных услуг произведено в размере 50 процентов.

Формирование эффективной системы межбюджетных отношений невозможно без четкого разграничения полномочий и ответственности властей разных уровней за финансирование. Принятый Бюджетный кодекс Российской Федерации в определенной степени пояснил закрепление расходных полномочий и ответственности властей разных уровней, но не дает четкого разграничения. В соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации отнесено разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При разграничении расходных полномочий между республиканским и местными бюджетами Чувашская Республика руководствуется Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Чувашской Республики "Об организации местного самоуправления" и другими нормативными документами Чувашской Республики, определяющими источник финансирования расходов по уровням бюджетов. Кроме того, ежегодно принимаемыми законами Чувашской Республики "О республиканском бюджете на очередной финансовый год" утверждается перечень расходов, финансируемых из республиканского бюджета Чувашской Республики и учтенных при формировании взаимоотношений республиканского бюджета с местными бюджетами в бюджетах районов и городов. В основном вопросы по разграничению полномочий по финансированию возникают в отношении федеральных мандатов, так как на уровне республики нормативные документы, увеличивающие расходы либо уменьшающие доходы муниципалитетов, принимаются только при обеспечении источниками финансирования, и это требование утверждено в ежегодных законах Чувашской Республики о бюджете на очередной финансовый год.

Передача муниципалитетам полномочий по финансированию федеральных и республиканских мандатов осуществляется исходя из приближенности бюджетных услуг к потребителям и эффективности производства услуг.

При формировании межбюджетных отношений расходы на реализацию отдельных федеральных мандатов (Федеральных законов "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов") предусматриваются в республиканском бюджете Чувашской Республики и в ходе исполнения бюджета передаются целевым назначением взаимными расчетами в бюджеты районов и городов.

В 2000 году Минфином Чувашии произведена инвентаризация федеральных и региональных мандатов. В настоящее время существует более 120 федеральных законодательных актов, содержащих в себе различного рода льготы и субсидии. По отдельным видам льгот количество категорий граждан, которые могут на них претендовать, достигает от 2 до 62. В частности, по данным Минтранса России, правом бесплатного проезда на пассажирском автотранспорте пользуются 62 категории граждан, начиная от почтальона и заканчивая депутатом Госдумы Российской Федерации. В ходе инвентаризации установлено более 40 федеральных мандатов, подлежащих реализации на территории субъектов Российской Федерации. На полную реализацию указанных мандатов в 2000 году Чувашской Республике необходимо средств в размере 3519,4 млн. рублей, что превышает прогнозный объем расходов консолидированного бюджета Чувашской Республики в 1,1 раза (3228,5 млн. рублей). Фактически из консолидированного бюджета Чувашской Республики финансируется более 1/3 потребности. Большая часть федеральных мандатов, где определен источник финансирования, федеральный бюджет фактически не обеспечивается финансированием, хотя услуги организациями предоставляются. Не обеспеченные финансированием услуги увеличивают дебиторскую задолженность и ухудшают финансовое положение организаций, оказывающих услуги, которые вынуждены (в основном коммунальные услуги) данную разницу перекладывать на тарифы для промышленных предприятий, частично на бюджетные учреждения и население, создавая тем самым перекрестное субсидирование.

В целях социальной защиты ветеранов и малообеспеченных слоев населения Кабинетом Министров Чувашской Республики приняты дополнительные меры социальной защиты следующими решениями:

- Законом Чувашской Республики "О дополнительных мерах социальной защиты военнослужащих - граждан Российской Федерации, проживающих на территории Чувашской Республики, проходивших военную службу и пострадавших в результате боевых действий на территории Чеченской Республики",

- постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 17 ноября 1999 г. N 235 "О дополнительных мерах по оказанию социальной помощи военнослужащим и их семьям, пострадавшим в результате боевых действий и вооруженных столкновений на территории Северного Кавказа, а также на других территориях Российской Федерации и стран СНГ, отнесенных к зонам вооруженного конфликта решениями Правительства Российской Федерации",

- постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 24 июня 1998 г. N 204 "О порядке выплаты пособий по беременности и родам, а также ежемесячных пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет женщинам, признанным в установленном порядке безработными, и некоторым категориям женщин",

- постановлением Совета Министров Чувашской Республики от 9 ноября 1993 г. N 340 "О мерах по социальной поддержке граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие Чернобыльской АЭС",

- распоряжением Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 декабря 1998 г. N 1273-р,

- постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 13 апреля 1998 г. N 113 "О льготах для лиц, удостоенных почетного звания "Почетный гражданин Чувашской Республики",

- постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 21 марта 1997 г. N 57 "О мерах по реализации Федерального закона "О ветеранах".

Указанными решениями предоставляются дополнительные льготы следующим категориям граждан:

- участникам Великой Отечественной войны;

- труженикам тыла военных лет;

- семьям военнослужащих, погибших при исполнении обязанностей военной службы и военнослужащим, пострадавшим в результате военных действий на территории Северного Кавказа;

- одиноким престарелым пенсионерам;

- детям граждан, пострадавших от воздействия радиации;

- женщинам, признанным в установленном порядке безработными.

На реализацию указанных решений из республиканского бюджета Чувашской Республики ежегодно выделяются средства. Так, в 2000 году сумма на реализацию указанных нормативных актов составила 14647,5 тыс. рублей. В основном все расходы по финансированию социальных мандатов, установленных на республиканском уровне, предусматриваются в республиканском бюджете Чувашской Республики.

Материалы инвентаризации федеральных мандатов использованы при формировании межбюджетных отношений между республиканским и местными бюджетами на 2001 год.

Весьма принципиальные и кардинальные изменения внесены в межбюджетные отношения Чувашской Республики с районами и городами на 2001 год.

Во-первых: нормативы отчислений от федеральных и республиканских налогов в целях выравнивания условий развития и обеспечения устойчивости доходной части республиканского бюджета Чувашской Республики и местных бюджетов определены едиными для всех уровней органов местного самоуправления и соответствуют нормативам, установленным Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Указанные нормативы утверждены Законом Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2001 год" на три года. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.

Во-вторых: при определении расходной базы бюджетов районов и городов в рамках дальнейшего реформирования межбюджетных отношений впервые сделаны реальные шаги по разграничению расходных полномочий в бюджетной системе. В Законе Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2001 год" полностью распределены и закреплены расходы за республиканским бюджетом Чувашской Республики и бюджетами районов и городов.

В-третьих: в целях более полной гарантированности гражданам социально значимых общественных услуг в суммах финансовой помощи, передаваемых районам и городам (трансфертов), выделены целевым назначением ассигнования на финансирование федеральных мандатов, в частности, по выплате ежемесячной денежной компенсации педагогическим работникам на приобретение книгоиздательской продукции, компенсационным выплатам на питание обучающихся в общеобразовательных учреждениях, учреждениях среднего профессионального образования, по социальной защите детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг работникам учреждений социально-культурной сферы, проживающим в сельской местности и рабочих поселках, бесплатному отпуску специальных молочных продуктов всем детям первого-второго года жизни и т.д.

В-четвертых, в полном объеме выравнены расходы на единицу потребителя общественных услуг.

На 2001 год республиканский фонд финансовой поддержки сформирован в размере 30,2 процента к общему суммарному объему поступлений в Чувашской Республике налоговых и неналоговых поступлений.

Порядок предоставления и использования финансовой помощи из республиканского фонда финансовой поддержки районов и городов также регулируется ходом выполнения условий Соглашений о мерах по оздоровлению муниципальных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджетам районов и городов из республиканского бюджета Чувашской Республики, подписанного Кабинетом Министров Чувашской Республики.

В целях формирования цивилизованных межбюджетных отношений, отвечающих основным принципам их формирования, необходимо внести изменения на федеральном уровне по разграничению расходных полномочий по уровням бюджетов и закрепить на долговременной основе нормативы отчислений от налогов.

Цели реформирования и их обоснование

Основными задачами усовершенствования системы межбюджетных отношений является законодательное закрепление:

- методики распределения финансовой помощи (трансферта) из республиканского бюджета Чувашской Республики бюджетам районов и городов на срок не менее 3 лет; (M1)

- разграничения расходных полномочий и ответственности за выполнение финансовых обязательств между республиканским и местными бюджетами; (M2)

- нормативов отчислений от регулирующих налогов для всех муниципальных образований на уровне не ниже "минимальных", закрепленных в Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления"; (M4)

- снижения дисперсии нормативов отчислений от регулирующих налогов в течение последних двух лет по всем регулирующим налогам (M5).

Законодательное закрепление основных позиций даcт возможность органам местного самоуправления строить прогнозы социально-экономического развития района, города самостоятельно на долгосрочную перспективу. Реформа межбюджетных отношений направлена на достижение следующих целей:

- максимальное использование бюджета в качестве инструмента наращивания экономического и налогового потенциала районов и городов и в целом по Чувашской Республике;

- повышение стимулов и ответственности за результаты социально-экономического развития;

- увеличение возможностей и выравнивание условий для финансирования закрепленных за каждым уровнем власти и управления расходов и тем самым обеспечение повышения уровня жизни, доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям.

Механизм реализации

Включение в разрабатываемый в I квартале 2001 г. проект закона Чувашской Республики "О регулировании в Чувашской Республике бюджетных правоотношений, отнесенных Бюджетным кодексом Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации", разграничение расходных полномочий и ответственности за выполнение финансовых обязательств между республиканским и местными бюджетами и нормативов отчислений от регулирующих налогов для всех муниципальных образований на уровне не ниже "минимальных", закрепленных нормативов отчислений на уровне минимальных, установленных в Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления" на срок не менее 3-х лет.

Разработка проекта нормативно-правового акта о методике распределения финансовой помощи (трансферта) из республиканского фонда финансовой поддержки районов и городов с учетом результатов анализа существующей методики распределения трансфертов.

Разработка и внедрение казначейской системы исполнения бюджета

Внедрение казначейской системы исполнения бюджета (L7)

Существующее положение

Исполнение республиканского и местных бюджетов Чувашской Республики осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральными законами "О бюджетной классификации Российской Федерации", "О бухгалтерском учете", ежегодно принимаемыми федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год, Инструкцией по бухгалтерскому учету исполнения бюджета, ежегодными законами Чувашской Республики о республиканском бюджете на очередной финансовый год, ежегодно принимаемыми решениями собраний депутатов о местных бюджетах на очередной финансовый год, Порядком исполнения росписи доходов и расходов и финансирования главных распорядителей средств и иных получателей бюджетных средств республиканского бюджета Чувашской Республики и т.д.

Учет исполнения бюджетов ведется по кассовому принципу. Начиная с 1 апреля 1994 г. в республиканском бюджете Чувашской Республики и в бюджетах районов и городов консолидированы все внебюджетные фонды в виде целевых бюджетных фондов. Для каждого целевого бюджетного фонда наряду с основными текущими счетами республиканского и местных бюджетов открыты отдельные бюджетные счета.

Расчетно-кассовое обслуживание исполнения республиканского бюджета осуществляется ГРКЦ Национального банка Чувашской Республики г.Чебоксары, а местных бюджетов - РКЦ, в тех районах и городах, где нет РКЦ, - отделениями Сбербанка.

Всеми главными распорядителями кредитов, подведомственными учреждениями и получателями бюджетных средств открыты бюджетные счета в ГРКЦ Национального Банка Чувашской Республики, в районах и городах, при отсутствии РКЦ - в отделениях Сбербанка, отдельно для заработной платы и материальных затрат, а также внебюджетные счета по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Средства от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, по состоянию на 1 июля 2000 г. в республиканском бюджете и в местных бюджетах не консолидированы. В проекте Закона Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2001 год" предусмотрено включение в доходы республиканского бюджета Чувашской Республики доходов бюджетных учреждений, полученных от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, и отражение их в составе доходов от использования имущества, находящегося соответственно в государственной или муниципальной собственности при принятии решения на федеральном уровне.

Организация сбора доходов в бюджетную систему Чувашской Республики регулируется Порядком зачисления налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации, утвержденным Минфином Чувашии, Управлением МНС России по Чувашской Республике и УФК Минфина России по Чувашской Республике. В соответствии с указанным порядком регулирующие налоги и сборы зачисляются на единый счет УФК Минфина России по Чувашской Республике в ГРКЦ Национального банка Чувашской Республики г.Чебоксары и распределяются между тремя уровнями бюджетной системы. Налоги и сборы, распределяемые между республиканским и местными бюджетами, вносятся налогоплательщиками в соответствующие бюджеты отдельными платежными поручениями в соответствии с утвержденными нормативами. Для зачисления этих налогов в республиканский бюджет Чувашской Республики в банках открыты специальные субсчета. Перевод доходов с субсчетов республиканского бюджета Чувашской Республики на основной счет республиканского бюджета в ГРКЦ Национального банка Чувашской Республики в г.Чебоксары банками производится через каждые 3 дня, а в конце года - ежедневно.

Исполнение расходов республиканского бюджета Чувашской Республики производится в соответствии с Порядком исполнения росписи доходов и расходов и финансирования главных распорядителей средств и иных получателей бюджетных средств республиканского бюджета Чувашской Республики, который зарегистрирован в Минюсте Чувашии 20 марта 2000 г. за номером 91. Данный Порядок разработан в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и определяет правила составления и утверждения росписи доходов и расходов республиканского бюджета Чувашской Республики, а также финансирования главных распорядителей средств и иных получателей бюджетных средств республиканского бюджета Чувашской Республики.

В соответствии с указанным Порядком республиканские органы исполнительной власти и иные прямые получатели средств республиканского бюджета Чувашской Республики доводят поквартальное распределение объемов, установленных для них Законом Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год, в структуре функциональной (раздел, подраздел, целевая статья, вид расходов) классификации расходов бюджетов Российской Федерации, до подведомственных организаций и получают от них предложения об объемах распределения расходов в структуре функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации, согласуют с ними направления расходов и формируют бюджетную роспись в структуре функциональной и экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации и представляют в Минфин Чувашии для формирования сводной бюджетной росписи на соответствующий финансовый год.

Полученные сводные бюджетные росписи главных распорядителей кредитов проверяются отраслевыми отделами и представляются в сводный отдел бюджетов и финансов Минфина Чувашии, который уже формирует сводную бюджетную роспись республиканского бюджета Чувашской Республики на очередной финансовый год.

Финансирование расходов республиканского бюджета Чувашской Республики осуществляется в соответствии с утвержденной сводной бюджетной росписью.

Внесение изменений в соответствующие бюджетные ассигнования осуществляется в соответствии со ст.228 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В целях своевременного и качественного исполнения республиканского бюджета Чувашской Республики финансирование главных распорядителей средств и иных получателей бюджетных средств производится ежемесячно в объемах, равных одной трети квартальных назначений.

При финансировании расходов республиканского бюджета Чувашской Республики особое внимание уделяется целевому и эффективному использованию бюджетных средств. В связи с этим при разработке данного Порядка были включены отдельные элементы технологии казначейского исполнения, способствующие частично осуществлять предварительный контроль за использованием бюджетных средств и предусматривающие доведение бюджетных средств целевым назначением до поставщиков товаров и услуг по факту выполненных работ и оказанных услуг бюджетным учреждениям.

В рамках требований настоящего Порядка для финансирования из республиканского бюджета Чувашской Республики главные распорядители средств и иные получатели бюджетных средств представляют в Минфин Чувашии заявки с указанием расходов в разрезе функциональной и экономической классификации (всех статей) с соответствующими договорами, счетами на выполненные работы, услуги и поставленную продукцию. Одновременно главные распорядители средств представляют в Минфин Чувашии государственный или муниципальный контракт при закупке товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда и платежные поручения на дальнейшее перечисление средств подведомственным учреждениям и получателю бюджетных средств за поставленную продукцию и выполненные объемы работ и услуг.

При этом расходы, произведенные в текущем году сверх сумм установленных им ассигнований на текущий год, не подлежат оплате за счет средств бюджета текущего финансового года.

Следует иметь в виду, что ассигнования, предусмотренные в сводной бюджетной росписи в первую очередь направляются на исполнение неоплаченных бюджетными учреждениями обязательств, принятых в пределах доведенных им в предыдущем бюджетном году лимитов бюджетных обязательств.

Администрациям районов и городов рекомендовано использовать аналогичный порядок исполнения местных бюджетов.

Начиная с 2000 года весь процесс составления, внесения изменений и ведения сводной бюджетной росписи автоматизирован и взаимоувязан с книгой финансирования и с программой "Бухгалтерский учет исполнения бюджета". При составлении уведомлений об изменении бюджетных назначений бюджетополучателям сводная бюджетная роспись и книга финансирования меняются автоматически. Книга финансирования ведется в разрезе функциональной и экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Программное обеспечение осуществляется отделом автоматизированных систем финансовых расчетов Минфина Чувашии. Данное программное обеспечение будет служить основой для программного продукта по переходу на казначейскую систему исполнения республиканского бюджета Чувашской Республики.

Несмотря на то, что данный Порядок в какой-то мере позволяет контролировать целевое использование бюджетных средств, но в целом не дает прозрачную информацию о финансовых потоках, нет оперативных сведений о наличии средств на счетах бюджетных учреждений и возможности их эффективного использования и т.д.

В связи с этим возникает необходимость в создании прозрачной, доступной, эффективной системы исполнения бюджетов.

Об эффективности управления финансово-бюджетной системой субъекта Российской Федерации и муниципальных образований можно судить только при наличии полной информацией обо всех финансовых потоках, подконтрольных администрации субъекта Российской Федерации и муниципального образования. Информацию обо всех финансовых потоках можно получить, решив прежде всего задачу по организации качественного и оперативного контроля использования бюджетных средств и повышении прозрачности бюджета. А такую задачу способно решить "казначейское исполнение" бюджета, которое подразумевает, как минимум, принцип единства кассы и принцип централизации информации и тотального контроля за целевым использованием средств бюджета.

В связи с этим Чувашская Республика в рамках реализации Программы поставила цель перехода на казначейскую систему исполнения республиканского и муниципальных бюджетов и осуществление заключительных оборотов в течение одной недели после окончания финансового года.

Реформирование будет осуществляться в два этапа:

1 этап реформирования - создание в IV квартале 2000 г. Управления казначейства Минфина Чувашии и перевод на казначейскую систему исполнения республиканского бюджета с 1 января 2001 г., осуществление заключительных оборотов в течение 1 месяца после окончания финансового года;

2 этап реформирования - перевод на казначейскую систему исполнения местных бюджетов с 1 января 2002 г. и осуществление заключительных оборотов в течение 1 недели после окончания финансового года.

Предполагаемые результаты реформирования:

организация сбора доходов в бюджетную систему Чувашской Республики остается прежней, т.е. по регулируемым налогам через УФК Минфина России по Чувашской Республике и по другим налогам - на текущий счет республиканского и местных бюджетов;

в обоснование выбранной цели реформирования можно отнести следующие недостатки "доказначейской" системы исполнения бюджета:

- ограниченная возможность предотвращения нецелевого использования бюджетных средств;

- отсутствие ежедневной информации по активам бюджета на текущем счете и их оперативного, эффективного использования, так как активы бюджета включают всю сумму остатков бюджетных средств на счетах всех главных распорядителей кредитов и бюджетополучателей;

- отсутствие прозрачности информации по движению бюджетных средств и т.д.

Возможность предотвращения нецелевого использования бюджетных средств актуальна именно сейчас, когда от прежней финансовой системы отделились КРУ Минфина Российской Федерации, Федеральное казначейство. В настоящее время регионы принимают меры по организации своей контрольно-ревизионной службы, но это требует определенных временных и финансовых затрат.

В 1999 году в Минфине Чувашии образован новый отдел финансового контроля и ревизий. Данным отделом была произведена инвентаризация всех бюджетополучателей и местных бюджетов для установления даты их последней проверки и ревизуемого периода и возобновлены ревизии бюджетных учреждений и составления, исполнения местных бюджетов. За второе полугодие 1999 г. и первое полугодие текущего года проверками были охвачены 35 учреждений, что составляет 19% от всего количества республиканских учреждений и 9 муниципальных бюджетов, что составляет 34,6%. В результате проведенных проверок установлено нецелевое использование средств республиканского бюджета Чувашской Республики 10,5 млн. рублей. В течение указанного периода проверкой был охвачен 21% бюджетополучателей, и если пересчитать нецелевые расходы на долю всех бюджетополучателей, то возможная (предполагаемая) сумма нецелевых расходов составит 47,9 млн. рублей (10,6*100/21), которые возможно предотвратить при казначейской системе исполнения бюджетов. Следовательно, указанную сумму можно считать как бюджетная эффективность от ведения казначейской системы исполнения бюджетов.

Кроме того, на бюджетных и внебюджетных счетах в ГРКЦ Национального банка Чувашской Республики республиканских учреждений на конец 1999 года осталось средств в размере 14,1 млн. рублей при наличии кредиторской задолженности этих учреждений, которыми при казначейской системе с помощью единого счета возможно было оперативно и эффективно маневрировать и использовать на покрытие кредиторской задолженности за потребленные теплоэнергоресурсы и избежать начисления штрафных санкций за несвоевременные расчеты.

С открытием лицевых счетов главным распорядителям средств и другим бюджетополучателям в Управлении казначейства Минфина Чувашии будет сконцентрирована также вся информация по движению средств, достигается абсолютная прозрачность бюджета в режиме реального времени, которая, в свою очередь, позволит повысить эффективность бюджетных расходов и в целом общественную и социальную значимость бюджета.

Все это указывало на необходимость внедрения казначейской системы исполнения республиканского и местных бюджетов и создания прежде всего собственного Управления казначейства, так как Федеральное казначейство, не находясь в подчинении субъекта федерации, не заинтересовано в удовлетворении индивидуальных потребностей региона и не позволит оперативно маневрировать и управлять денежными потоками региона.

Цели реформирования и их обоснование

Создание Управления казначейства Минфина Чувашии прежде всего направлено на улучшение состояния общественных финансов республики и повышение эффективности управления ими и преследует цели:

- обеспечения централизации всех бюджетных средств в рамках всей сферы республиканского бюджета Чувашской Республики независимо от их местонахождения на едином счете Минфина Чувашии, т.е. ежедневный остаток средств на счете республиканского бюджета Чувашской Республики должен изменяться только перечислениями бюджетополучателей поставщикам за поставленные товары и услуги "за бюджет" - но никак не перераспределением средств между главными распорядителями средств и бюджетополучателями;

- централизации всей информации о платежах каждого бюджетополучателя, кредиторской и дебиторской задолженности бюджетополучателей. Сбор этой информации должен проходить непосредственно при проведении каждого платежа каждым бюджетополучателем в режиме реального времени;

- организации текущего контроля и предотвращения нецелевых расходов республиканского бюджета Чувашской Республики на этапе проведения платежного поручения бюджетополучателя.

Механизм реализации

Подготовительные работы по переходу на казначейскую систему исполнения республиканского бюджета были начаты во II квартале текущего года. В мае-июне 2000 г. Минфином Чувашии были произведены работы по инвентаризации всех счетов главных распорядителей кредитов, подведомственных учреждений и бюджетополучателей, проведен комплексный анализ потоков денежных средств, платежных документов, пропускной способности одного специалиста операционного зала ГРКЦ Национального банка Чувашской Республики в г.Чебоксары и УФК Минфина России по Чувашской Республике для определения численности работников операционного отдела Управления казначейства Минфина Чувашии. Проведены процедуры согласования структуры и численности Управления казначейства Минфина Чувашии, внесены изменения в Положение о Минфине Чувашии.

Отделом автоматизированных систем финансовых расчетов Минфина Чувашии разработана и внедрена комплексная автоматизированная система, охватывающая всех участников бюджетного процесса - от бюджетополучателя до аппарата Казначейства и обеспечение бухгалтерского учета исполнения бюджета.

В операционном отделе Управления казначейства Минфина Чувашии открыты отдельные лицевые счета для учета средств, в том числе:

- Минфину Чувашии для проведения расчетно-кассовых операций;

- главным распорядителям кредитов для аналитического учета;

- подведомственным учреждениям;

- иным получателям.

В настоящее время всего получателями средств из республиканского бюджета Чувашской Республики являются 335 учреждений и организаций, из них: 15 главных распорядителей кредитов, 238 подведомственных учреждений, 43 распорядителя кредитов и иных получателей бюджетных средств. Из общего количества подведомственных республиканских учреждений в районах и городах находятся 55 учреждений. Всем указанным учреждениям, за исключением прямых получателей средств, открыты лицевые счета в Управлении казначейства Минфина Чувашии, в том числе отдельно для учета бюджетных и внебюджетных средств, а подведомственным учреждениям, находящимся в районах и городах, кроме г.Чебоксары, лицевые счета будут открыты в финансовых отделах Минфина Чувашии в районах и городах и обслуживаться ими. Обслуживание лицевых счетов республиканских учреждений расположенных в районах и городах работниками финансовых отделов Минфина Чувашии в течение 2001 года даст возможность им научиться и привыкнуть к казначейской системе исполнения и внедрить без особых осложнений казначейскую систему исполнения местных бюджетов с 1 января 2002 года.

С внедрением казначейской системы исполнения республиканского бюджета Чувашской Республики в течение I квартала 2001 г. будет продолжена работа по увязке программного обеспечения с формами месячной, квартальной, годовой отчетности исполнения бюджета и автоматизации процесса составления указанных отчетов. Также в первом полугодии 2001 г. будут разработаны выходные формы по анализу исполнения бюджета и эффективности использования бюджетных средств для руководства Минфина Чувашии и Чувашской Республики.

Во II квартале будет продолжена работа с администрациями районов и городов по принятию нормативных документов по переводу местных бюджетов на казначейскую систему исполнения бюджетов и обучению персонала финансовых отделов Минфина Чувашии в районах, городах и муниципальных бюджетных учреждений.

Консолидация внебюджетных средств в республиканском бюджете (L6)

Существующее положение

В соответствии с постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 августа 1999 г. N 195 "Об упорядочении учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности" разработаны, утверждены и зарегистрированы в Минюсте Чувашии Правила оформления и выдачи разрешения на открытие счетов организаций, финансируемых из республиканского бюджета Чувашской Республики и местных бюджетов, по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.