Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 28.12.2000 № 265

Механизм реализации

Разработка методики экспертной оценки соотношения цена/качество по паспортизированным услугам. Формирование экспертных групп по оценке цены и качества бюджетных услуг с привлечением специалистов отдела финансового контроля и ревизий Минфина Чувашии, специалистов отраслевых министерств и внешних экспертов.

Создание и реализация Программы, направленной на увеличение и улучшение качества доходной базы бюджетов Чувашской Республики и муниципальных образований

Существующее положение

Существующая доходная база республиканского и местных бюджетов предопределяет зависимость бюджетной системы Чувашской Республики от федеральной поддержки в виде трансфертов, других видов денежной помощи и федеральных программ. Кроме того, особенностью российской налоговой системы является слабое разделение баз налоговых доходов между уровнями общественного сектора, при котором основная масса доходов собирается одновременно федеральным уровнем, субъектами федерации и муниципалитетами. Эта особенность приводит к неконкретности налоговой политики, низкой предсказуемости налоговых доходов, распыленности усилий органов государственной власти и муниципалитетов в области налогообложения. Вместе с тем ограничен инструментарий регионов и муниципалитетов по установлению прямой зависимости между объемом и качеством услуг и доходной базой для их финансирования, что приводит к дисбалансу общественного и частного секторов. Результатом этого является и низкая мотивация налогоплательщиков в силу неувязанности собираемых налогов с уровнем предоставляемых общественных услуг.

В рамках существующего бюджетного законодательства региональные и муниципальные власти мотивированы не на достижение оптимального баланса частного и общественного секторов в оказании услуг, а на повышение собираемых доходов, что приводит к субоптимальному (неэффективному) распределению совокупных ресурсов и потенциально сдерживает экономическое развитие и развитие общественного сектора.

Основными целями в области управления общественными финансами в Чувашской Республике на протяжении нескольких лет является работа по приросту бюджетных доходов, рационализации и повышению эффективности бюджетных расходов. Данные цели сформулированы в ряде документов, изданных органами власти и управления Чувашской Республики и репрезентативных муниципальных образований. Основными из этих документов являются:

- указы и распоряжения Президента Чувашской Республики о подготовке бюджетных посланий на очередной финансовый год;

- постановления Кабинета Министров Чувашской Республики об организации подготовки бюджетных посланий на очередной финансовый год;

- законы Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год;

- постановления Кабинета Министров Чувашской Республики "О мерах по реализации Закона Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики" на очередной финансовый год;

- постановление Госсовета Чувашской Республики от 16 февраля 1999 г. N 140 "Об утверждении программы социально-экономического развития Чувашской Республики на 1999-2001 годы";

- решения Чебоксарского городского собрания депутатов Чувашской Республики о бюджете города Чебоксары на очередной финансовый год;

- решение Чебоксарского городского собрания депутатов Чувашской Республики от 25 апреля 2000 г. N 1005 "Об итогах экономического и социального развития, исполнения бюджета г.Чебоксары в 1999 году и задачах на 2000 год";

- решения Ядринского районного собрания депутатов о едином бюджете Ядринского района на очередной финансовый год;

- постановления главы администрации Ядринского района о мерах по реализации решения Ядринского районного собрания депутатов о едином бюджете Ядринского района на очередной финансовый год;

- постановления главы администрации Батыревского района об организации работы по подготовке бюджетного послания на очередной финансовый год;

- решения собрания депутатов Батыревского района о бюджете Батыревского района на очередной финансовый год;

- постановления главы администрации Батыревского района о мерах по реализации решения собрания депутатов Батыревского района о бюджете Батыревского района на очередной финансовый год.

Работа в области повышения бюджетных поступлений, которая велась в Чувашской Республике в соответствии с указанными документами, может быть классифицирована по двум основным признакам:

- прямые меры воздействия на рост бюджетных поступлений;

- косвенные меры воздействия на процесс прироста бюджетных доходов.

К числу мер прямого характера следует отнести:

- введение республиканскими и муниципальными органами власти новых налогов и сборов;

- применение мер прямого административного принуждения к неплательщикам налогов;

- применение мер уголовного преследования к лицам и структурам, уклоняющимся от уплаты налогов и сборов;

- получение доходов от более эффективного управления государственной и муниципальной собственностью;

- проведение прямых бюджетных заимствований.

К числу мер косвенного характера относятся:

- создание общих (инфраструктурных) условий для повышения деловой активности в республике и на территории муниципальных образований (к числу таких условий принадлежат, прежде всего, Закон Чувашской Республики "Об инвестиционной деятельности в Чувашской Республике"; Указы Президента Чувашской Республики: от 11 марта 1994 г. N 36 "О совете по инвестиционной политике", от 26 мая 1997 г. N 40 "О дополнительных мерах по стабилизации финансово-экономического положения пищевой, перерабатывающей промышленности и животноводческих комплексов Чувашской Республики", от 11 марта 1998 г. N 26 "О мерах по кадровому обеспечению процесса реструктуризации предприятий"; постановления Кабинета Министров Чувашской Республики: от 30 августа 1999 г. N 194 "О программе развития экспортоориентированных производств в Чувашской Республике", от 16 мая 1994 г. N 100 "О совете по инвестиционной политике" (с изменениями от 26 февраля 1999 г.), от 19 марта 1998 г. N 58 "О заключении соглашений о социально-экономическом сотрудничестве между Кабинетом Министров Чувашской Республики и промышленными организациями", от 31 июля 1998 г. N 227 "Об основных направлениях промышленной политики Чувашской республики на 1998-2001 годы", от 16 ноября 1998 г. N 332 "О первоочередных мероприятиях по стабилизации экономики Чувашской Республики (Программа антикризисных мер)", от 5 марта 1999 г. N 58 "О мерах по развитию и государственной поддержке агропромышленного комплекса в 1999 году" (с изменениями от 20 мая 1999 г.), от 30 марта 1999 г. N 85 "Об экономическом соревновании между районами и городами Чувашской Республики", от 20 октября 1999 г. N 226 "Об экономическом соревновании между организациями основных отраслей экономики Чувашской Республики", от 1 марта 2000 г. N 34 "О мерах по развитию и государственной поддержке агропромышленного комплекса в 2000 году"; от 31 августа 1999 г. N 196 "Концепция управления государственным имуществом";

- проведение институциональных преобразований, среди которых: создание Минпредпринимательства Чувашии; создание Республиканского фонда поддержки малого предпринимательства в форме государственного учреждения и последующее преобразование его в некоммерческую организацию в форме фонда; образование Республиканского координационного совета представителей малого предпринимательства Чувашской Республики; создание Агропромышленного союза Чувашской Республики; формирование Совета по инвестиционной политике; создание Комиссии по подведению итогов экономического соревнования между районами и городами Чувашской Республики, а также комиссий по подведению итогов экономического соревнования между организациями основных отраслей экономики Чувашской Республики;

- направление и активизация предпринимательской деятельности посредством разработки различных программ экономического развития территорий, отдельных направлений, отраслей и секторов (например: республиканская целевая программа "Картофель" на 1996-2000 годы, Республиканская целевая программа развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов на 1997-2000 годы, Республиканская целевая программа стабилизации и развития агропромышленного производства в Чувашской Республике на период до 2000 года, Республиканские целевые программы социально-экономического развития гг.Алатыря, Шумерли и Вурнарского района на 1997-2000 годы, Республиканская целевая программа государственной поддержки малого предпринимательства в Чувашской Республике на 1998-1999 годы, Программа содействия занятости населения Чувашской Республики на 1998-2000 годы, программа "Экономика подворья Батыревского района Чувашской Республики на 1999-2001 годы";

- стимулирование деловой активности за счет предоставления различного рода налоговых преференций (отсрочки и рассрочки налоговых платежей, инвестиционные налоговые кредиты и т.д.);

- стимулирование деловой активности за счет предоставления бюджетных ссуд и гарантий;

- стимулирование деловой активности за счет предоставления имущественных и иных неналоговых преференций (бесплатная или льготная аренда государственного или муниципального имущества, льготное обеспечение различными коммунальными услугами и др.);

- целенаправленное воздействие на рост экономических показателей деятельности за счет реструктуризации задолженности предприятий перед республиканским и местными бюджетами;

- поддержка и стимулирование деятельности местных производителей на основе механизма конкурсных закупок продукции, товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд;

- содействие повышению уровня инвестиционной привлекательности акций местных предприятий и продвижению их на фондовые рынки Чувашской Республики и Российской Федерации;

- представление к государственным наградам особо отличившихся работников, руководителей организаций, добившихся наилучших результатов в финансово-хозяйственной деятельности.

Перечисленные меры принесли Чувашской Республике и входящим в ее состав муниципальным образованиям определенный положительный результат на этапе преодоления кризисных процессов, ориентировали органы власти и управления всех уровней на проявление самостоятельности, инициативы и ответственности, обеспечивали последовательное утверждение новых принципов взаимодействия между властью и бизнесом, отчетливо характеризовали наличие политической воли к достижению основных целей и ценностей демократических рыночных реформ в муниципальных образованиях и в Чувашской Республике в целом с учетом специфики ее социально-экономического положения и культурных особенностей.

Цели реформирования и их обоснование

Необходимым условием образования и наращивания доходов от собственной деятельности органов управления общественными финансами является выделение и описание каждого доходного источника в качестве особого предмета управленческой деятельности. При этом следует четко осознавать, что в качестве такого особого предмета управления ни сам доходный источник, ни его поведение не совпадают (хотя и зависят) ни с тем, кто устанавливает перечень бюджетных доходов, ни с тем, кто эти доходы вносит. То есть речь идет о необходимости образования вторичной сферы деятельности, которая, надстраиваясь над ее первичной сферой (сферой установления/уплаты налогов), становится самостоятельным источником доходообразующей деятельности, резко повышая показатели эффективности (качества) управления общественными финансами. Результатом этой новой сферы деятельности в области управления общественными финансами должны стать разработка и реализация специальных программ, направленных на развитие каждого из доходных источников бюджета соответствующего уровня власти, переход к технологиям и методам в управлении общественными финансами, позволяющим получать большую часть доходов за счет собственной активности органов власти и управления, не вводя новых налогов или (и) повышая ставки действующих налогов и сборов.

Основными задачами политики администрации в отношении налоговой базы являются:

- обеспечение стабильности налоговой системы (возможность планирования налоговых платежей в условиях определенности на длительный период, ясных и понятных, законодательно закрепленных налоговых процедур) - N 1;

- существенное снижение и выравнивание налогового бремени (уменьшение налогов с оборота, упорядочение порядка предоставления налоговых льгот) - N 1, N 7;

- улучшение инвестиционного и предпринимательского климата региона, сокращение административных мер воздействия на состояние налоговой базы (гарантия стабильности налоговой системы для инвесторов, простая процедура получения лицензий как дополнительный фактор развития предпринимательской деятельности) - N 4;

- повышение уровня собираемости налоговых платежей через совершенствование налогового администрирования (сокращение возможностей для произвольных действий налоговых органов с одновременным соблюдением интересов бюджета при исполнении налогоплательщиками обязанностей по уплате обязательных платежей) - N 2, N 5, N 6;

- исключение возможности генерации неплатежей со стороны бюджета - N 3.

Механизм реализации

Деятельность органов управления общественными финансами в Чувашской Республике по созданию и реализации программы, направленной на увеличение и улучшение качества доходной базы бюджета республики и муниципальных образований реализуется:

- в мероприятиях, ведущих к возрастанию доходов от тех активов, которыми располагает республика (неналоговых доходов от собственности и оказываемых платных услуг, так и в форме налоговых платежей предприятий, в которых данный орган власти имеет тот или иной объем своей собственности);

- в мероприятиях по реализации программ взаимовыгодного сотрудничества власти с населением и деловой средой, следствием которых является повышение доходов населения и бизнеса (рост абсолютных размеров бюджетных поступлений даже при относительном снижении ставок налогов и сборов или отмене отдельных из них). Этот вид доходов от собственной продуктивной деятельности органов управления общественными финансами поступает в бюджет в форме налоговых платежей, но по существу является эксплуатацией только налоговой формы, а не усилий налогоплательщика.

Для концентрации усилий по выработке и реализации политики по развитию доходной базы необходимо создать в Минфине Чувашии отдел по работе с доходами. Необходимым условием образования и наращивания доходов от собственной деятельности органов управления общественными финансами является выделение и описание каждого доходного источника в качестве особого предмета управленческой деятельности. Следует разработать совместно с профильными министерствами отдельные подпрограммы по развитию каждого доходного источника (налогооблагаемые ресурсы), использованию активов (недвижимость, акции, земля, природные ресурсы), других неналоговых поступлений.

Кроме того, необходимо скоординировать деятельность ведомств, ведущих учет недвижимого имущества, с целью формирования объединенного реестра имущества республики для расчета достоверной налогооблагаемой базы; организовать систему мониторинга крупнейших налогоплательщиков с целью планирования налоговых доходов, заключение с ними соглашений о предоставлении информации о планах развития, разработку логистики периодического сбора данных; провести оценку земельных ресурсов, продолжить создание кадастра земель; провести анализ возможных форм и проведение организационных процедур по развитию доверительного управления собственностью Чувашской Республики и муниципальных образований; провести анализ эффективности применяемых форм льготирования, иных налоговых и неналоговых преференций для развития доходной базы; разработать для утверждения Кабинетом Министров Чувашской Республики концепцию (программу) развития доходной базы республики до 2003 года; разработать программное обеспечение анализа и прогнозирования доходной базы бюджета.

Совершенствование и упрощение системы лицензирования (N4)

Существующее положение

В Чувашской Республике лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. N 326 "О лицензировании отдельных видов деятельности". Регулирование деятельности по лицензированию (процедура выдачи лицензий, список причин отказа в выдаче лицензий, стоимость лицензий, сроки рассмотрения заявки на получение лицензии) не входят в полномочия республиканских органов. В настоящее время в Чувашской Республике лицензированию подлежат более 85 видов деятельности. Из них 68 отдельных видов деятельности лицензируют органы исполнительной власти Чувашской Республики в соответствии с вышеназванным постановлением Правительства Российской Федерации. Лицензирование осуществляют 15 органов исполнительной власти республики.

Соискатели лицензии подают в лицензирующий орган заявление с просьбой выдать лицензию на тот или иной вид деятельности, к нему прикладывают от 5 до 23 справок-согласований с различными инстанциями. Все лицензирующие органы обязаны в течение 30 дней рассмотреть заявление и приложенные документы и сообщить соискателю лицензии о принятом решении. После оплаты лицензионного сбора соискатель лицензии получает документ, подтверждающий наличие лицензии на конкретный вид деятельности. Размер платы за рассмотрение заявления и лицензионного сбора устанавливается Правительством Российской Федерации в количествах МРОТ и колеблется от 300 до 167000 рублей. Лицензия выдается на срок от 3 до 5 лет в зависимости от вида деятельности.

Сложившаяся децентрализованная система лицензирования в Чувашской Республике позволяет рационально использовать специалистов министерств и комитетов, однако имеет и существенные недостатки, на устранение которых и должна быть направлена программа реформирования.

Цели реформирования и их обоснование

Создать условия для перехода к применению процедуры лицензирования по принципу "одного окна". В связи с этим считаем целесообразным создать в рамках Минэкономики Чувашии рабочую группу, предметом ведения которой будет:

- взаимодействие субъектов лицензирования с лицензирующими органами;

- совершенствование порядка сбора документов соискателей лицензий;

- предоставление информации о порядке лицензировании различных видов деятельности;

- отслеживание сроков обращения и обработки полученных документов;

- отслеживание работы соответствующих отраслевых органов, ответственных за обработку собранных документов субъектов лицензирования.

Результатом деятельности группы станет разработка предложений в следующих сферах:

- усовершенствование системы лицензирования и связанных с ней процедур;

- создание единой системы регистрации и мониторинга процесса лицензирования;

- концентрация статистических данных по лицензируемым субъектам;

- повышение прозрачности деятельности лицензирующих органов;

- повышение общей инвестиционной привлекательности;

- стимулирование развития доходной базы;

- сокращение сроков предоставления лицензии.

Вышеперечисленное позволит соискателям лицензии более оперативно преступать к непосредственной деятельности по производству продуктов и услуг, увеличивать доходную базу бюджета и совокупный капитал республики.

Механизм реализации

Инвентаризация и систематизация логистики процедур выдачи всех видов лицензий.

Утверждение методик и сроков предоставления лицензий в связи с введением принципа "одного окна".

Разработка программного продукта, содержащего порядок лицензирования различных видов деятельности, перечни необходимых документов, базу данных по обратившимся за лицензиями субъектам, инструментарий для отслеживания исполнения сроков предоставления или отказа в выдаче различных видов лицензий.

Разработка и утверждение четкого перечня условий, при которых государственные органы инициируют процедуру банкротства. Реализация процедур банкротства, направленных на сокращение доли недоимки к общей сумме начисленных в бюджет Чувашской Республики налогов (N6)

Существующее положение:

В Чувашской Республике процедура банкротства формально может быть инициирована в следующих случаях: задолженность в бюджет составляет более 500 МРОТ и срок этой недоимки превышает 3 месяца. Но при четком соблюдении этих критериев процедура может быть инициирована для 90% предприятий-недоимщиков. Однако с экономической точки зрения это может быть неоправдано. С другой стороны, у государства нет достаточных ресурсов для проведения такого количества процедур. На практике во многих случаях более целесообразна процедура финансового оздоровления, которая имеет свои плоды. В республике накоплен богатый опыт по применению процедур финансового оздоровления и банкротства предприятий. Так, недавние банкроты ОАО "Химпром" и ОАО "Чебоксарский тракторный завод" при реализации процедуры финансового оздоровления перешли в разряд крупнейших налогоплательщиков, формируют значительные неналоговые доходы, их финансовое состояние улучшается, их функционирование способствует решению многих социальных вопросов, таких как обеспечение занятости населения. Кабинетом Министров Чувашской Республики с участием Агентства Волго-Вятского межрегионального территориального органа Федеральной службы России, созданного в 1994 году для проведения государственной политики по вопросам финансового оздоровления и банкротства в Чувашской Республике, проводится следующая работа:

- мониторинг финансового состояния крупных, экономически или социально значимых предприятий, выработка рекомендаций и предложений по планам финансового оздоровления;

- проведение региональной Межведомственной балансовой комиссией (далее - РМБК) работы по рассмотрению финансового положения и состояния расчетов с фискальной системой предприятий-должников (в 2000 году 13 заседаний комиссии по 123 предприятиям-должникам, из которых по 88 рекомендовано обратиться в Арбитражный суд Чувашской Республики с заявлением о возбуждении дела о банкротстве);

- финансовое оздоровление неплатежеспособных предприятий за счет введения процедуры внешнего управления для предприятий, сохранивших свой производственный потенциал и позицию на товарном рынке. В республике накоплен значительный опыт финансового оздоровления неплатежеспособных предприятий за счет введения внешнего управления. Процедура внешнего управления успешно завершена на таких крупных (как правило градообразующих) предприятиях как ОАО "Химпром", ОАО "Чебоксарский завод промышленных тракторов", ОАО "Чебоксарский мясокомбинат", ФГУП "Спирт-завод "Ядринский", ОАО "Канашский завод электропогрузчиков", ОАО "Электроавтомат", г.Алатырь;

- подготовка заключений о возможности реструктуризации задолженности предприятий в бюджеты всех уровней в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 г. N 1002 (208 положительных заключений на сумму задолженности 357,4 млн. рублей);

- участие в проведении судебных процедур банкротства (в текущем году в Чувашии процедура банкротства и финансового оздоровления применяется к 187 предприятиям, из них в процедуре наблюдения - 30, внешнего управления - 15, конкурсного производства - 142.

Результатом проведения процедур конкурсного производства и внешнего управления за 1998-2000 годы служит погашение задолженности в республиканский и местный бюджеты в размере 94969.3 тыс. рублей.

Таким образом, можно констатировать, что использование процедуры банкротства в отношении налогоплательщиков, имеющих недоимку в республиканский бюджет, является в республике активным инструментом налогового администрирования в целях оздоровления экономики региона.

Цели реформирования и их обоснование

Перечень индикаторов, при которых инициируется процедура банкротства, должен предусматривать реальное обеспечение защиты интересов населения республики. При этом ни один из субъектов хозяйствования не должен иметь привилегированного отношения со стороны властей вне зависимости от масштабов его деятельности в республике.

Разработка вместо существующих двух параметров, позволяющих государственным органам инициировать процедуру банкротства формальной системы параметров, при которых будет учитываться экономическая и социальная целесообразность такой процедуры, и ее введение, позволят государственным органам Чувашской Республики проводить более объективный мониторинг предприятий-должников, принимать меры в соответствии с анализом комплексной системы параметров. Эта система параметров должна быть известна каждому предприятию. Комплекс мер, предусмотренный в том или ином случае, должен реализовываться в обязательном порядке, а не на усмотрение коллегии официальных государственных лиц. Это будет способствовать тому, что предприятия будут более аккуратно относиться к своим долгам как перед государством, так и перед другими группами кредиторов, осознавать, что в случае несоответствия характеристик предприятия системе параметров, прописанной в системе, начало банкротства будет неизбежным.

Необходимо предусмотреть защиту интересов государства как кредитора 4 очереди при недобросовестном банкротстве, связанном с ликвидацией активов предприятия по неоправданно низким ценам.

В целях повышения бюджетной эффективности процедур финансового оздоровления и банкротства в Чувашской Республике требуется совершенствованию нормативно-правовой базы как на республиканском, так и на федеральном уровне.

Механизм реализации

В рамках полномочий, предоставленных региону Федеральным законом от 8 января 1998 г. "О несостоятельности (банкротстве)", необходимо разработать нормативный документ (Положение), в котором будут зафиксированы условия, при которых инициирование процедуры банкротства будет являться обязательным, и регламентированы положения, касающиеся:

- порядка принятия органами исполнительной власти республики мер по предупреждению банкротства и восстановлению платежеспособности предприятий-должников (досудебная санация), в т.ч. порядку предоставлению льгот по обязательным платежам, условиям финансовой поддержки, реструктуризации задолженности предприятий-должников по обязательным платежам перед бюджетами соответствующих уровней;

- принятия мер по предупреждению банкротства унитарных предприятий и порядку предоставления им финансовой помощи (условия проведения досудебной санации);

- условий участия органов власти республики в делах о банкротстве градообразующих предприятий, предоставления поручительства при введении внешнего управления на градообразующих предприятиях, порядка предложения кандидатур внешнего управляющего;

- порядка взаимодействия между исполнительными органами республики, Агентством и налоговыми органами, обеспечивающего раннее реагирование на возникающие признаки банкротства предприятий;

- порядка отчетности в республике по процедурам, связанным с финансовым оздоровлением и банкротством (с использованием имеющейся системы отчетов федеральных структур).

Для повышения эффективности применяемых процедур финансового оздоровления и банкротства в целях снижения недоимки в республиканский бюджет необходимы совершенствование нормативно-правовой базы федерального уровня - внесение изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" либо разработка новых нормативных актов, в частности:

- детальная регламентация отношений, связанных с финансовым оздоровлением и предупреждением банкротства неплатежеспособных должников (порядок проведения соответствующих досудебных процедур, условия вхождения в них и порядок прекращения, порядок взаимодействия досудебных процедур финансового оздоровления и судебных процедур банкротства, регулирования возможности и порядка участия в санации нескольких участников, в том числе, если одним из участников является государственный орган); вопросы определения конкретного состава участников санации и распределения ответственности между ними за результаты санации; предотвращение недобросовестных действий при санации; последствия успешного и неуспешного завершения процедуры досудебной санации для ее участников и организации-должника и другие;

- предоставление права голоса налоговым и иным уполномоченным органам на всех собраниях кредиторов (данная мера позволит представителям государства, как кредитора по обязательным платежам, более эффективно проводить государственную политику при реализации процедур банкротства с целью наибольшего удовлетворения требований кредиторов IV очереди);

- определение бюджетного финансирования реализации процедур банкротства в отношении "отсутствующего должника", с целью проведения данных процедур в массовом порядке (происходит уменьшение дебиторской задолженности бюджета в силу списания безнадежной недоимки, упорядочение региональных финансов (бюджета); освобождение экономического пространства от организаций, уже не ведущих реальную хозяйственную деятельность, но реквизитами которых пользуются недобросовестные предприниматели, тем самым нанося ущерб нормально функционирующим субъектам рынка, что, в свою очередь, приводит к снижению их платежеспособности и возникновению признаков банкротства).

Разработка механизма перехода от индивидуальных налоговых льгот к системе налогового кредитования, доступной любому субъекту экономической деятельности, отвечающему определенным критериям (N7)

Существующее положение

Начиная с 1994 года и по настоящее время предоставление налоговых льгот, налоговых кредитов и налоговых каникул производится на основании норм, закрепленных как в отдельных законах (Закон Чувашской Республики "Об инвестиционной деятельности"), так и в законах Чувашской Республики о республиканском бюджете на очередной финансовый год). С 1 января 1999 г. при предоставлении налоговых кредитов и инвестиционных налоговых кредитов учитываются нормы статей 65-66 Налогового кодекса Российской Федерации. Налоговые льготы, не предусмотренные законодательством, предприятиям и организациям не предоставляются.

Процедура предоставления налоговых льгот формализована в виде методических рекомендаций по применению предоставляемых льгот в части налогов, зачисляемых в консолидированный бюджет Чувашской Республики, утверждаемых совместным решением Минфином Чувашии и УМНС России по Чувашской Республике. В целях осуществления контроля за обоснованностью заявленных в налоговых декларациях льгот налогоплательщиком представляются специальные (дополнительные) расчеты по этим льготам. Формы расчетов по льготам, предоставленным законодательством Чувашской Республики, утверждаются Управлением МНС России по Чувашской Республике и Минфином Чувашии.

Налоговые льготы, предоставляемые органами власти республики, направлены либо на стимулирование производственного процесса и привлечение инвестиций, а также на возможность расширения налоговой базы за счет привлечения новых налогоплательщиков (регистрация предприятий и банков, привлеченных льготами) либо на ослабление налогового бремени для отраслей, требующих государственной поддержки. Потери бюджета от предоставления льгот компенсируются ростом налоговой базы либо отсутствием необходимости бюджетного финансирования (непосредственного выделения средств из бюджета). Потери бюджета в связи с предоставлением налоговых льгот (выпадающие доходы) занимают незначительный удельный вес в общем объеме доходов регионального бюджета. В 1999 году оценочно выпадающие доходы составили по республиканскому бюджету 47,9 млн. рублей (5,9% от суммы налоговых доходов бюджета), по местным бюджетам 71,5 млн. рублей (6,4% от суммы налоговых доходов бюджета); на 1 июля 2000 г. - по республиканскому бюджету 8,6 млн. рублей (2,3% от суммы налоговых доходов бюджета), по местным бюджетам 15,6 млн. рублей (2,6% от суммы налоговых доходов бюджета). Минфином Чувашской Республики разработана методика расчета возможных потерь от предоставления льгот, где формализованы процедуры, связанные с расчетом выпадающих доходов. Методика применяется на республиканском уровне и рекомендована для применения в муниципалитетах.

Законом Чувашской Республики "Об инвестиционной деятельности в Чувашской Республике" предусмотрены государственные гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности. Так, в случаях принятия в Чувашской Республике нормативных правовых актов, содержащих нормы, ухудшающие положение инвесторов и условия их коммерческой деятельности, соответствующие нормы этих актов применяются в отношении инвесторов, уже осуществляющих инвестиционную деятельность на территории Чувашской Республики, только по истечении трех лет со дня вступления их в силу. При объемах инвестиций в течение года в размере свыше 60 млн. рублей или в эквивалентной сумме в иностранной валюте по курсу Центрального банка Российской Федерации на момент поступления средств на счета юридических лиц - по истечении срока окупаемости инвестиционного проекта, но не более чем через семь лет со дня вступления их в силу.

Цели реформирования и их обоснование

Существующая система применения налоговых преференций требует совершенствования нормативной базы и углубленного анализа возможности и целесообразности замены налоговых льгот налоговыми кредитами.

Механизм реализации

Необходимо разработать нормативно-правовой документ, регламентирующий предоставление налоговых льгот, кредитов и каникул, содержащий полный перечень критериев предоставления. Методику расчета возможных потерь от предоставления таких налоговых послаблений также необходимо регламентировать соответствующим актом. Считаем также целесообразным отказаться от предоставления новых налоговых льгот, заменив их налоговыми кредитами, как доходообразующими инструментами, требующими утверждения их введения Госсоветом Чувашской Республики, что в наибольшей степени обеспечит гарантию того, что предоставление подобных кредитов отвечает интересам большинства жителей Чувашской Республики.

Реализация концепции управления собственностью (Q2, Q5a, Q5b)

Существующее положение

В целях формирования механизма управления государственным имуществом Чувашской Республики постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 августа 1999 г. N 196 утверждена Концепция, определяющая основные цели, задачи и принципы государственной политики в сфере управления государственным сектором экономики Чувашской Республики.

Для установления контроля за деятельностью как руководителей предприятий, так и представителей государства в хозяйственных обществах принято постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 1 февраля 2000 г. N 7 об утверждении порядка отчетности этих групп специалистов. Постановлением установлена периодичность отчетности, утверждены формы и соответствующий перечень показателей. При этом существенное внимание уделено показателям, характеризующим финансовую устойчивость предприятия или хозяйственного общества, а также сделкам, результаты которых могут существенно отразиться на составе имущественного комплекса организации.

Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 14 апреля 2000 г. N 68 утверждено Положение о ведении реестра показателей экономической эффективности деятельности республиканских государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, акции (доли, вклады) которых находятся в республиканской собственности. Этот документ - попытка оценить возможности предприятий в форме ежегодно утверждаемых показателей деятельности с последующим учетом их выполнения в целях анализа достигнутых результатов и подготовки предложений по улучшению деятельности организаций. Предусматривается, что в дальнейшем данные о выполнении этих показателей будут являться одним из дополнительных условий расторжения контракта с руководителем предприятия. К сожалению, учитывая, что ведение реестра экономических показателей предусматривается осуществлять в электронном виде, используя специальный программный продукт, министерство, учитывая необходимость параллельного ведения реестра экономических показателей федеральных государственных унитарных предприятий (далее - ФГУП), не может установить эти показатели для республиканских предприятий до утверждения их на федеральном уровне. Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 N 1024 предусмотрено, что Перечень и методика определения основных экономических показателей эффективности деятельности ФГУПов и ОАО с федеральным участием будут утверждены совместным решением Минэкономики России, Минфина России, Минимущество России в ноябре 1999 года. Этот документ не утвержден и по сей день. Такая медлительность со стороны федеральных органов исполнительной власти не позволит и на 2001 год своевременно установить предприятиям экономические показатели эффективности деятельности.

Для осуществления анализа эффективности деятельности республиканских государственных унитарных предприятий (далее - РГУП) и организаций с участием Чувашской Республики в составе Мингосимущества Чувашии в марте 2000 г. образовано специализированное структурное подразделение (нормативно-аналитический отдел, аналитическая группа которого состоит из 3 человек).

Меры по усилению контроля за деятельностью РГУПов также предусмотрены постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 1 марта 2000 г. N 35. Постановлением установлено создание отраслевых балансовых комиссий, на которых рассматривается деятельность подведомственных организаций, определяется доля прибыли предприятий, подлежащая перечислению в республиканский бюджет Чувашской Республики, а также рекомендуемый размер дивидендов в акционерных обществах с долей участия республики более 50 процентов в уставном капитале. Отраслевые же комиссии должны вырабатывать рекомендации о дальнейшей судьбе подведомственных организаций (реорганизовать, ликвидировать и т.д.), о применении мер ответственности к руководителям предприятий, внеочередной их аттестации и т.п.

Мониторинг исполнения республиканских программ приватизации осуществляется Минимуществом Чувашии (отдел приватизации и работы с акционерными обществами) и по результатам их исполнения готовится ежегодный отчет. Однако в настоящее время Минимущество Чувашии не располагает данными о результатах приватизации, осуществляемой в муниципальных образованиях, поскольку в соответствии с законодательством о местном самоуправлении, устанавливающим самостоятельность в управлении и использовании доходов от муниципальной собственности, с 1997 года перестала поступать соответствующая отчетность.

Предполагается, что с внедрением системы мониторинга исполнения программы приватизации в разрезе городов и районов республики с использованием Единой информационно-аналитической системы эта ситуация будет изменена и органы исполнительной власти Чувашской Республики будут располагать информацией об объемах приватизации не только республиканского имущества, но и муниципального в разрезе городов и районов, причем в динамике.

В соответствии с Указом Президента Чувашской Республики от 11 сентября 1997 г. N 74 "О передаче в доверительное управление акций, находящихся в собственности Чувашской Республики", в целях привлечения к управлению пакетами акций профессиональных менеджеров в республике разработан пакет нормативных правовых документов, устанавливающих порядок передачи пакетов акций в доверительное управление, создана Комиссия по рассмотрению документов на право заключения договоров доверительного управления, утвержден регламент ее работы, разработаны основные требования к доверительным управляющим, форма информационного сообщения о проведении конкурса на право заключения договоров доверительного управления и т.д. Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 21 июня 2000 г. N 120 определен перечень 18 открытых акционерных обществ, пакеты акций которых подлежат передаче в доверительное управление. В текущем году передано в доверительное управление на конкурсной основе одно республиканское предприятие.

Минимуществом Чувашии доведены до представителей органов по управлению муниципальным имуществом нормативные акты и пакеты документов для передачи государственного и муниципального имущества в доверительное управление. Однако органами местного самоуправления до настоящего времени не использовался механизм передачи в доверительное управление муниципальных долей участий в приватизированных предприятиях. При этом в г. Чебоксары используется механизм передачи муниципальных унитарных предприятий (далее - МУП) в доверительное управление в форме сдачи в аренду предприятия (имущественного комплекса) в целом на основании Положения о порядке аренды муниципальных предприятий и иного имущества города Чебоксары (утверждено постановлением Главы администрации г.Чебоксары от 13 июня 1997 г. N 1008). Данная форма аренды хотя и является трудоемкой, однако позволяет привлечь арендаторов-инвесторов, не допуская банкротства муниципального предприятия и сохраняя трудовой коллектив. В результате передачи в долгосрочную аренду за период с 1997 года по настоящее время 23 муниципальных предприятий при сохранении муниципального имущества и недвижимости получен значимый эффект:

- расширилась арендная база, так как часть недвижимости, ранее закрепленная в хозяйственное ведение, сдается в аренду;

- вложена арендаторами на капитальный ремонт и неотделимые улучшения муниципального имущества в счет приобретения права аренды сумма в размере 2,3 млн. рублей и дополнительно к этому за счет своих средств 12,5 млн. рублей на 18 объектах;

- погашена кредиторская задолженность арендованных муниципальных предприятий на 8 млн. рублей;

- арендаторами приняты убытки муниципальных предприятий в размере 4,5 млн. рублей.

В соответствии с требованиями Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" при осуществлении сделок с республиканским имуществом используется практика проведения рыночной оценки государственного имущества. При этом к проведению оценочных работ привлекаются оценочные организации, отобранные в соответствии с распоряжением Мингосимущества Чувашии от 21 мая 1999 г. N 543-р "О порядке аккредитации при Министерстве государственного имущества Чувашской Республики организаций, осуществляющих аудиторскую, оценочную деятельность". Кроме того, указанным Министерством в соответствии с достигнутой договоренностью о взаимной аккредитации оценщиков признаны аккредитованными на территории Чувашской Республики оценочные организации Нижегородской области. По состоянию на 1 октября 2000 г. при Минимуществе Чувашии отобрана 21 организация. Но проведение независимой оценки сдерживает отсутствие ряда федеральных нормативных правовых актов. До настоящего времени не исполнено постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 1999 г. N 932 в части установления порядка лицензирования оценщиков, определения органа исполнительной власти, осуществляющего лицензирование оценочной деятельности.

В рамках проведения рыночной оценки долей участия Чувашской Республики в хозяйственных обществах Минимуществом Чувашии в 2000 году осуществлена подготовка 2 экспертов-оценщиков по теме "Оценка стоимости предприятия (бизнеса)" по 108-часовой программе. Определено оптимальное количество хозяйственных обществ с участием Чувашской Республики, внесены изменения в Республиканскую программу приватизации и принято постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 июня 2000 г. N 125 "О дополнительных мерах по реализации Концепции управления государственным имуществом", устанавливающее возможность реализации неликвидного имущества (в том числе пакетов акций).

В хозяйственных обществах с долями участия Чувашской Республики управление осуществляется через институт представителей государства. Из них большинство являются работниками отраслевых министерств и Минимущества, часть - представители органов местного самоуправления. Анализ доходной базы за 1999 год показывает, что из общего числа акционерных обществ с участием республики лишь 24% обществ перечислили дивиденды в республиканский бюджет. В текущем году это положение несколько улучшилось, уже 38% от общего числа акционерных обществ перечислили дивиденды. Но в целом это показатель невысокого качества работы представителей государства в акционерных обществах. Необходимо отметить, что существующий порядок назначения государственных служащих не предусматривает действенных механизмов оценки их профессиональных качеств и мер ответственности за результаты деятельности.

Состояние в области управления долями участия муниципальных образований в приватизированных предприятиях по г.Чебоксары характеризуется следующим образом.

На основе федерального законодательства о местном самоуправлении, Устава г.Чебоксары, положений о структурных подразделениях городской администрации начиная с 1996 года был разработан пакет нормативных правовых актов, определяющих порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью самоуправления г.Чебоксары. Приватизация осуществляется на основе и в соответствии с Программой приватизации муниципального имущества г.Чебоксары, принятой решением городского Собрания депутатов 26 ноября 1998 г. Особое развитие при приватизации муниципальной собственности получили способы применения аренды с выкупом: выкуп арендованного имущественного комплекса предприятий, выкуп долгосрочно арендуемых нежилых помещений их арендаторами, выкуп муниципального имущества, сданного в аренду с правом выкупа, выкуп арендуемых помещений субъектами малого предпринимательства на льготных условиях уже после одного года аренды. Такой подход позволил активизировать процесс приватизации муниципального имущества и пополнить доходы городского бюджета. Если в 1998 году был приватизирован только 1 объект недвижимости за 1103,0 тыс. рублей, то в течение 1999-2000 годов было реализовано 19 объектов недвижимости на сумму 12429,0 тыс. рублей. Из-за отсутствия денежных средств у трудовых коллективов муниципальных предприятий за этот же период на приватизацию была подана только 1 заявка: от трудового коллектива муниципальной торговой фирмы "Питание", которая была реорганизована в открытое акционерное общество "Торговый дом "ЭНКО". В настоящее время в муниципальной собственности города имеются акции 7 акционерных общества, из которых только 2 превышают 25%. Основными видами деятельности этих ОАО являются сфера торговли, питания, туризма и бытовых услуг.

Управление акциями осуществляется через представителей города из числа руководителей отраслевых управлений и отделов администраций. Представители администрации города 2 раза в год представляют отчет установленной формы о своих действиях в органах управления ОАО и квартальную бухгалтерскую отчетность общества. На основании представленной отчетности Горкомимущество проводит анализ финансового состояния общества, определяет его финансовую устойчивость, результаты передаются в управление экономики и отраслевые управления администрации города и используются для принятия мер по оздоровлению этих обществ или решения о продаже пакетов. Незначительное число акционерных обществ и их неустойчивое, а у некоторых - и кризисное финансовое состояние привели к необходимости использования основной части прибыли общества на свое развитие либо покрытие убытков предыдущих лет. В итоге основной доход в бюджет города приносят ни дивиденды от муниципальных пакетов акций, а их реализация на аукционах. Именно по этой причине, с учетом итогов 1999 года и проанализировав ситуацию, городское Собрание депутатов приняло решение реализовать в 2000 году пакеты 4 акционерных обществ, стоимость продажи которых составила 4452,0 тыс. рублей. Проведение финансового анализа эффективности работы акционерных обществ с участием г.Чебоксары осуществляется начиная с 1996 года.

Цели реформирования и их обоснование

Необходимость совершенствования управления связана во многом с тем утверждением, что рыночные механизмы обладают значительным потенциалом "саморегулирования", а участие государства в управлении только снизит эффективность деятельности хозяйствующих субъектов. Став официальной, такая точка зрения привела к тому, что основные усилия были сосредоточены на ускорении продажи государственного имущества, в то время как деятельность государства должна быть направлена на обеспечение оптимального соотношения между государственным и негосударственным секторами экономики. За период существования и до конца 2000 года источником финансирования Минимущества Чувашии были не доходы от управления, а средства от приватизации государственного имущества.

Целями программы реформирования в данной области являются изменение приоритетов в управлении собственностью, создание механизмов управления, которые, не выходя за рамки рыночных отношений, тем не менее обеспечат "настройку" государственных предприятий на решение задач повышения эффективности деятельности, прежде всего в сферах, где мотивация деятельности частного сектора экономики является недостаточной. При реализации механизма эффективного государственного управления предполагается использовать подход к управлению собственностью в зависимости от форм и объектов собственности. Основными объектами государственной собственности являются унитарные предприятия и учреждения, пакеты акций и республиканская недвижимость.

Приоритетным направлением деятельности органов государственного управления на республиканском уровне ставится создание системы эффективного управления государственными предприятиями и учреждениями, пакетами акций (паями, долями) государства в хозяйственных обществах и товариществах, иных коммерческих и некоммерческих организациях, а также создание системы эффективного управления государственным имуществом, переданным указанным организациям. Такая система будет включать следующие основные элементы:

- инвентаризация имущества, находящегося в собственности республики;

- мониторинг текущего состояния указанного имущества;

- стратегическое и тактическое целеполагание;

- планирование;

- отбор и формирование системы мотивации управляющих государственными предприятиями;

- регулярный контроль в отношении каждого конкретного государственного предприятия, учреждения, организации.

В концепции поставлена цель усиления государственного контроля за использованием государственного имущества и расширения возможностей его использования в качестве инструмента региональной экономической политики. Реализация концепции позволит решить следующие задачи:

- переход к пообъектному управлению имуществом;

- повышение эффективности управления путем оптимизации управленческих решений и затрат средств республиканского бюджета, расходов организаций, участником или собственником имущества которых является Чувашская Республика, по достижении определенных качественных результатов их деятельности;

- оптимизация количества объектов управления;

- использование государственных ликвидных активов в качестве залогового инструмента при привлечении заимствований;

- обеспечение прав Чувашской Республики как участника в коммерческих и некоммерческих организациях;

- обеспечение надлежащего учета и контроля сохранности и использования имущества Чувашской Республики;

- получение дополнительных доходов, создание новых возобновляемых источников поступлений в республиканский бюджет.

Механизм реализации

В рамках существующей Концепции управления государственным имуществом предполагается осуществить следующие мероприятия, направленные на совершенствование системы управления в целом:

1. Создание и поддержание информационной базы учета объектов государственного имущества.

2. Разработка и утверждение методики проведения финансового анализа эффективности работы финансовых обществ с долями участия Чувашской Республики. Ведение реестра экономических показателей, предусмотренных постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 14 апреля 2000 г. N 68. Доведение утвержденной методики по проведению финансового анализа до муниципальных образований, планирование изменений количественных и качественных параметров структуры республиканской собственности исходя из аналитических данных.

3. Проведение рыночной оценки долей участия республики с привлечением независимых оценщиков.

4. Совершенствование работы по планированию и учету доходов бюджета от использования государственного имущества.

5. Организация работы по оптимизации использования государственного имущества в рамках реализации мероприятий экономической политики. Утверждение соответствующих изменений в программы приватизации, проведение продаж республиканского и муниципального имущества. Создание мониторинга исполнения соответствующих программ приватизации.

6. Формирование системы регулярной отчетности государственных предприятий, а также иных коммерческих организаций, использующих в своей хозяйственной деятельности государственное имущество.

Разработка системы требований к получателям бюджетных гарантий (R3)

Существующее положение

В Чувашской Республике принят Закон Чувашской Республики "Об инвестиционной деятельности в Чувашской Республике", способствующий привлечению инвестиций в экономику республики и устанавливающий льготный налоговый режим предприятиям и организациям в зависимости от объема привлеченных инвестиций, а также государственные гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности и защиту инвестиций.

Кабинет Министров Чувашской Республики оказывает необходимое содействие предприятиям республики путем предоставления государственной гарантии коммерческим банкам под выделяемые ими кредитные ресурсы для реализации инвестиционных проектов.

Законом Чувашской Республики о республиканском бюджете на очередной финансовый год устанавливается лимит предоставления гарантий коммерческим банкам под выделяемые ими кредитные ресурсы при реализации бизнес-проектов предприятий.

Отбор инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет средств республиканского бюджета, осуществляет специальный постоянно действующий орган - Совет по инвестиционной политике, которым разработан и принят пакет документов, предусматривающий предоставление залога и всей финансово-экономической информации о деятельности предприятия или организации, претендующей на получение бюджетной гарантии, определение объема заимствований, под который предоставляется гарантия.

Основные положения о залоге определены Гражданским кодексом Российской Федерации и Законом Российской Федерации от 29 мая 1992 г. N 2872-1 "О залоге".

Протоколом Совета по инвестиционной политике от 13 марта 2000 г. N 3 утвержден перечень документов по обеспечению залога при получении предприятиями и организациями республики бюджетных кредитов и бюджетных гарантий.

В форме залога могут выступать товарно-материальные ценности, недвижимость и производственное оборудование. В зависимости от предоставляемого вида залога при получении бюджетной гарантии претенденты оформляют в Министерстве финансов Чувашской Республики договор залога при условии представления необходимых документов, утвержденных Советом по инвестиционной политике.

Финансово-экономическая информация о деятельности предприятия или организации, претендующей на получение гарантии, представляется в соответствии с требованиями, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 1997 г. N 1470.

Законом Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2000 год" установлен размер государственных гарантий банкам под выделяемые ими кредиты на реализацию бизнес-проектов в рамках верхнего предела государственного долга Чувашской Республики.

Цели реформирования и их обоснование

законодательно утвердить пакет документов, предусматривающих предоставление получателем гарантии залога и финансово-экономической информации;

разработать четкий формальный алгоритм определения размера залога, платы за гарантию, а также объемы заимствований, по которым Чувашской Республикой могут быть предоставлены гарантии;

разработать методику расчета платы за гарантию, предусматривающую как распределение рисков, так и потоки будущих налоговых поступлений от получателя гарантии;

перейти на систему платных гарантий на основе конкурса, при этом гарантировать не всю сумму займа.

Механизм реализации

План реализации мероприятий по данному направлению реформирования намечается выполнить поэтапно.

1 этап - (сентябрь 2001 г.) - законодательное утверждение пакета документов, предусматривающих предоставление претендентом залога и финансово-экономической информации на получение бюджетной гарантии, а также четкий формальный алгоритм определения размера залога, платы за гарантию и доли заимствований, которые могут быть прогарантированы.

В рамках реализации данного этапа предполагается внесение изменений и дополнений в Закон Чувашской Республики "Об инвестиционной деятельности в Чувашской Республике" по вышеназванным направлениям.

2 этап - (январь 2002 г.) - предоставление гарантий на платной основе и на часть заемных средств (не 100% гарантия).

Предусмотреть при подготовке проекта закона Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2002 год" включение в него статьи о предоставлении гарантий на платной основе и на часть заемных средств.

Возможный альтернативный вариант реализации намеченных мероприятий:

Разработка проекта нового закона Чувашской Республики "О залоге", предусматривающий виды залога, определение размера залога, форму договора о залоге, пакет документов для представления залога.

Данный путь будет являться менее рациональным, поскольку основные положения о залоге определены Законом Российской Федерации "О залоге", который является нормативным документом прямого действия на всей территории Российской Федерации.

По сравнению с описанным выше альтернативным выбранный вариант является наименее трудоемким, обеспечивает сокращение затрат времени на достижение конечного результата.

При подготовке нового проекта закона Чувашской Республики потребуется более длительный период времени на его разработку и согласование в заинтересованных министерствах с возникновением реального риска его принятия. В Чувашской Республики разработан пакет документов, предусматривающий предоставление залога и всей финансово-экономической информации о получателе гарантии.

Проведение мероприятий по выявлению скрытых льгот, субсидий, дотаций, разработка мероприятий по их сокращению либо замене на прямую адресную помощь (L2, T6)

Существующее положение

В настоящее время в Чувашской Республике получателями различных социальных пособий, субсидий и льгот, предоставляемых за счет бюджетных средств, являются более 70 процентов населения республики.

Социальная поддержка населения в основном осуществляется на основании федеральных нормативных правовых актов (федеральные мандаты) и нормативных правовых актов Чувашской Республики путем предоставления различного рода льгот и субсидий, а также дотирования жизнеобеспечивающих отраслей народного хозяйства. В настоящее время в республике реализуется около 40 федеральных мандатов и потребность на их полную реализацию составляет около 3,5 млрд. рублей, что превышает объем расходов консолидированного бюджета Чувашской Республики (в 1,1 раза) и на реализацию дополнительных мер социальной защиты, установленных на республиканском уровне (14,6 млн. рублей).

В основном все мандаты, установленные на региональном уровне, финансируются из республиканского бюджета Чувашской Республики.

В Чувашской Республике в целях социальной защиты населения в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. N 239, кроме установленных федеральных и республиканских мандатов, осуществляется государственное регулирование цен и тарифов на некоторые виды продукции и услуг.

Выделение субсидий из регионального бюджета осуществляется газоснабжающим и топливоснабжающим предприятиям, предприятиям автомобильного, водного транспорта, организациям, занимающимся издательской деятельностью, и организациям кинофикации.

Кабинетом Министров Чувашской Республики осуществляется регулирование цен и тарифов на твердые виды топлива, сжиженный газ, реализуемые населению, на перевозки пассажиров автомобильным и водным транспортом.

В настоящее время Чувашской Республикой разработана Концепция реформирования системы финансирования расходов на социальное обеспечение и социальную защиту в Чувашской Республике на 2001-2003 годы, включающая возможность перехода на единое социальное пособие при условии принятия необходимых законодательных решений на федеральном уровне. Данная Концепция реформирования утверждается в составе Программы реформирования системы управления общественными финансами в Чувашской Республике. Чувашская Республика, являясь высокодотационным регионом, не принимала нормативных документов, значительно расширяющих перечень льгот и социальных субсидий, установленных федеральным законодательством. В связи с этим значительный эффект (экономия бюджетных средств) в Чувашской Республике возможен только при переводе на единое социальное пособие всех льгот и субсидий, предусмотренных федеральным законодательством.

Цели реформирования и их обоснование

В целом сложившееся в настоящее время положение в сфере социальной защиты и поддержки населения характеризуется тем, что социальная политика не достигает поставленных целей. Значительную часть общей суммы льгот получают те, кто может обойтись без поддержки общества, и только незначительная часть поступает малоимущему населению.

Механизмы и инструменты социальной политики не соответствуют поставленным задачам. Данное несоответствие определяется тем, что большинство социальных пособий, выплат и льгот предоставляются безадресно, на основе категориального принципа, без всесторонней оценки доходов и имущественного положения получателя социальной помощи.

Существующая система безадресного предоставления льгот, выплат ведет к неэффективному использованию государственных средств. Она не способна обеспечить преодоление массовой бедности и действенной поддержки уязвимых социальных групп в условиях, когда обострение кризиса привело одновременно и к росту бедности, и к снижению реальных ассигнований на социальные цели. Реформирование управления расходами на социальную защиту отдельных категорий граждан в Чувашской Республике осуществляется в два этапа с целью плавного перехода к выплате единого социального пособия по нуждаемости.

На первом этапе возможно упорядочение социальных выплат и льгот, определенных нормативными правовыми актами Чувашской Республики с развитием адресности. На втором этапе возможно осуществление мероприятий по переводу на единое социальное пособие с учетом создания системы регистрации и проверки нуждаемости малоимущих при условии обязательного реформирования федерального законодательства.

Механизм реализации

Первый этап:

- отмена отдельных видов льгот, установленных на республиканском уровне;

- замена действующих льгот на денежные пособия;

- переход к предоставлению действующих льгот гражданам (семьям) с учетом их материального положения, т.е. с учетом адресности;

- ведение субсидирования населения вместо дотирования топливогазоснабжающих предприятий;

- сохранение льгот и выплат отдельным категориям граждан без учета материального положения граждан и семей.

Реализация второго этапа Программы реформирования системы финансирования расходов на социальное обеспечение и социальную защиту в Чувашской Республике на 2001-2003 годы невозможно без принятия соответствующих решений на федеральном уровне.

Подготовка и реализация концепции отказа от неденежного исполнения бюджетов (N5)

Существующее положение

В кризисных условиях неплатежей Минфином Чувашской Республики применялись различные инструменты расшивки неплатежей с использованием ценных бумаг и различных схем взаимозачетов для мобилизации доходов и финансирования своих бюджетных расходов. Ранее выпущенные векселя Минфина Чувашской Республики, складские свидетельства и векселя предприятий принимались в качестве налоговых платежей в течение срока их обращения. Однако применение неденежных форм расчетов было лишь вынужденной и временной мерой для выхода из положения нехватки "живых денег". Но уже в 1998 году был введен запрет на выпуск векселей Минфина Чувашской Республики и на авалирование векселей предприятий. В соглашении "О мерах по оздоровлению государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджету Чувашской Республики", заключенному между Правительством Российской Федерации и Кабинетом Министров Чувашской Республики на 2000 год, Чувашской Республикой приняты обязательства прекратить любые формы зачетов по обязательствам юридических лиц по уплате налогов в бюджет Чувашской Республики с сохранением, при необходимости, согласованного в 1999 году порядка расчетов при погашении ранее выпущенных ценных бумаг.

Кроме того, постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 28 декабря 1999 г. N 279 "О мерах по реализации Закона Чувашской Республики "О Республиканском бюджете Чувашской Республики на 2000 год" в целях увеличения денежных поступлений в бюджет установлено прекратить любые формы зачетов обязательств юридических лиц по уплате налогов и сборов.

Исполнение доходов республиканского бюджета Чувашской Республики осуществляется в основном денежными средствами, при этом доля неденежных форм расчетов в структуре собственных доходов неуклонно сокращается (1998 г. - 88,7%, 1999 г. - 44,0%, первое полугодие 2000 г. - 13,6%). Неденежная часть в доходах образуется за счет погашения ранее выпущенных векселей Минфина Чувашской Республики.

Цели реформирования и их обоснование

Отказ от неденежного исполнения бюджета путем законодательного запрета приема долговых обязательств в качестве налогов. Погашение долговых обязательств деньгами позволит прекратить практику неэффективного финансирования расходов.

Механизм реализации

Включение в Закон Чувашской Республики "О республиканских (Чувашской Республики) и местных налогах" запрета на формирование доходной базы бюджета неденежными инструментами.

Проведение мероприятий, направленных на сокращение недоимок по налогам в региональный бюджет (N2)

Существующее положение

Недоимка текущего года в региональный бюджет по состоянию на 1 июля 2000 г. составляет 11,8% к прогнозу налоговых доходов республиканского бюджета в годовом исчислении (N2), недоимка текущего года по отношению к начисленным налоговым платежам в республиканский бюджет составляет 18,6% (N6), что является неплохим показателем в сравнении с недоимкой многих субъектов Российской Федерации. Концепция по развитию налоговой базы, направленная в том числе на сокращение недоимки, формально не утверждена, но элементы такой концепции содержатся во многих нормативных документах.

Структура недоимки в региональный бюджет неоднородна и подразделяется на группы (безнадежная, текущая, проблемная, отсроченная, зависимая). Каждый из перечисленных видов недоимки требует различных подходов в администрировании.

Безнадежной недоимкой является задолженность по ликвидированным предприятиям, в том числе в связи с применением процедур банкротства (оценочно 2% от недоимки в республиканский бюджет Чувашской Республики). Согласно ст.59 Налогового кодекса Российской Федерации порядок списания такой задолженности по региональным и местным налогам и сборам устанавливается исполнительным органом субъекта Российской Федерации. В рамках проекта предполагается провести дополнительный анализ по видам безнадежных долгов, проанализировать причины их возникновения, возможные последствия от их списания. Будет проведена работа по разработке порядка списания безнадежных долгов.

Проблемной недоимкой является задолженность по предприятиям, не представляющим в налоговые органы отчетность или представляющим отчетность с указанием, что деятельность не осуществляется, а также задолженность, не перечисленная в бюджет по вине кредитных учреждений. Для решения задачи считаем необходимым разработать механизм реализации процедур снижения проблемной недоимки.

Отсроченная недоимка (оценочно 21% от недоимки в республиканский бюджет) образуется в связи с предоставлением отсрочек и налоговых кредитов в соответствии со статьями 64-66 Налогового кодекса Российской Федерации. При этом тщательно контролируется соблюдение сроков исполнения обязательств по налоговым кредитам и рассрочкам по реструктуризированной задолженности.

Зависимая недоимка (оценочно 6% от недоимки в республиканский бюджет Чувашской Республики) - задолженность, связанная с наличием требований налогоплательщика к бюджету одного уровня и финансовыми затруднениями, в связи с этим, в оплате задолженности по налогам бюджету того же или другого уровня либо с наличием требований к бюджетному учреждению того же или другого уровня. В основном встречные требования существуют по предприятиям - поставщикам теплоэнергоресурсов. Усилия Кабинета Министров Чувашской Республики направлены на пресечение генерации неплатежей со стороны республиканского бюджета. Кабинетом Министров Чувашской Республики принимаются меры по снижению зависимой недоимки, и в 2001 году предусмотрено погашение кредиторской задолженности республиканскими бюджетными учреждениями. С введением казначейского исполнения бюджета будет реализована процедура текущего и предварительного контроля целевого использования бюджетных средств, способствующая погашению указанной недоимки. Для сокращения зависимой задолженности возможно проведение централизованных связанных расчетов с использованием "клирингового центра" в составе вновь создаваемого в Минфине Чувашии отдела - отдела прогнозирования и налоговой политики.

Наличие текущей задолженности (оценочно составляет 71% от недоимки в республиканский бюджет Чувашской Республики) связано с временным отсутствием средств на счетах либо затруднительным финансовым положением налогоплательщиков.

В УМНС России по Чувашской Республике создан и ведется реестр налогоплательщиков, включающий в себя всех юридических лиц, зарегистрированных в Чувашской Республике, и около 70% физических лиц, проживающих на территории Республики.

Кабинетом Министров Чувашской Республики во взаимодействии с УМНС России по Чувашской Республике предпринимаются меры по снижению недоимки, которые включают в себя как меры налогового администрирования, так и работу по финансовому оздоровлению недоимщика.

Цели реформирования и их обоснование

- разработка и реализация комплексной концепции совершенствования налоговой базы региона, предусматривающей стимулирование развития экономики региона;

- проведение мониторинга рисков неисполнения обязательств в период действия налогового кредита;

- снижение объемов недоимки;

- увеличение доли физических лиц, учитываемых в реестре налогоплательщиков Чувашской Республики.

Механизм реализации

Создать в рамках Минфина Чувашии отдел прогнозирования и налоговой политики, в функции которого будет входить реализация налоговой политики Чувашской Республики.

Совершенствование системы региональных и местных налогов с целью создания долговременных "правил игры" для предприятий региона, бюджетов разных уровней, снижения налогов с оборота. Развитие законодательной базы, формулирующей и регулирующей налоговую политику Чувашской Республики (N1)

Существующее положение

Налоговая система Чувашской Республики включает в себя систему региональных, местных налогов и сборов, обязательных к уплате на территории республики в соответствии с Законом Чувашской Республики от 28 мая 1993 г. "О налоговой системе в Чувашской Республике" (статьи 19-21). Перечень взимаемых в республике налогов соответствует перечню налогов и сборов, установленных статьями 19-21 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (с учетом изменений и дополнений), действующему Налоговому кодексу Российской Федерации и федеральному налоговому законодательству о налогах и сборах.

Перечень региональных налогов и их ставки в последние три года претерпевали изменения только при изменении федерального законодательства.

Доля налогов с оборота (налог на содержание жилфонда и объектов социально-культурной сферы) в общем объеме налоговых поступлений остается стабильной на протяжении последних трех лет, несмотря на тенденции роста именно объемных показателей в отличие от показателей добавленной стоимости (прибыль, зарплата). При этом ставка по налогу с оборота (налог на содержание жилфонда и объектов социально-культурной сферы) снижается на протяжении последних двух лет в ряде муниципалитетов (при рекомендуемой ставке 1,5% установлены ставки от 0,5 до 1%) пропорционально росту объемных показателей. С 2001 года указанный налог отменен, введение других налогов с оборота не предполагается.

В Чувашской Республике реализуется политика строгого разграничения доходных и расходных полномочий по уровням власти. В целях справедливого выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов и основываясь на принципе равенства бюджетных прав и ответственности муниципальных образований начиная с 1998 года в республике снижается отношение регулирующих доходов бюджетов муниципалитетов к финансовой помощи из республиканского бюджета Чувашской Республики (с 1,93 в 1998 году до 1,54 в 2000 году). Та же тенденция наблюдается и в бюджете на 2001 год (отношение - 0,99).

Цели реформирования и их обоснование

Отказаться от республиканских и местных налогов, взимаемых с оборота, с целью стимулирования развития и роста реального сектора экономики республики. Продолжить снижение отношения регулирующих доходов местных бюджетов к финансовой помощи из бюджета республики. В целях обеспечения гарантий стабильности налоговой системы для стимулирования инвестиций, поддержания потенциала экономического роста разработать и принять закон Чувашской Республики о региональных и местных налогах в Чувашской Республике, в котором необходимо закрепить перечень, ставки налогов, прописать процедуру предоставления налоговых кредитов и налоговых льгот, предусмотреть механизм обеспечения выполнения этого Закона.

Принятие Закона, как единого, взаимосвязанного и комплексного документа, учитывающего всю систему налоговых отношений в Чувашской Республике, позволит закрепить ясные и понятные условия и механизмы взаимоотношений всех субъектов налоговых правоотношений внутри республики, обеспечит сочетание и сбалансированность общегосударственных и частных интересов, будет стимулировать предпринимательскую деятельность и инвестиционную активность.