"Механизм правового регулирования отношений несостоятельности" (Карелина С.А.) ("Волтерс Клувер", 2008)

в деле о несостоятельности (банкротстве), одновременно реализует свои как частноправовые, так и публично-правовые права и интересы. Подобная ситуация накладывает отпечаток на двойственность правового положения государства в деле о банкротстве и на характер осуществляемых им функций. Прежде всего государство выступает в процессе как кредитор третьей очереди (удовлетворяются требования по платежам в бюджет и во внебюджетные фонды).
Ранее в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 мая 1998 г. N 476 "О мерах по повышению эффективности применения процедур банкротства" <1> допускалась возможность консолидации требований государства к должникам по обязательным платежам в бюджет и во внебюджетные фонды. Единую позицию государства в этом вопросе представляли коллегии уполномоченных государственных представителей: они создавались Федеральной службой по финансовому оздоровлению и банкротству и состояли из работников Госналогслужбы, Пенсионного фонда, других государственных фондов и территориальных отделений. Однако данные образования в Законе о банкротстве 1998 г. нигде не упоминались в качестве лиц, участвующих в деле и арбитражном процессе.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 21. Ст. 2249.
Более того, в правовой литературе справедливо отмечалось, что при всем желании коллегию уполномоченных государственных представителей как представителя в смысле ГК РФ и Закона о банкротстве 1998 г. рассматривать нельзя, так как субъектами отношений представительства могут быть только субъекты гражданского права - физические, юридические лица либо публично-правовые образования. Очевидно, что эти коллегии не являлись правосубъектными объединениями, из чего следовало, что выданная на их имя доверенность была недействительной.
С принятием Закона о несостоятельности 2002 г. государство стало равноправным участником процесса банкротства. Следует заметить, что законодатель придерживается принципа сбалансированности прав уполномоченных органов и конкурсных кредиторов. Так, они обладают равным правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом. Помимо этого уполномоченные органы имеют право голоса на собрании кредиторов наравне с конкурсными кредиторами. Данные положения позволяют утверждать, что государство в лице уполномоченного органа представляет собой субъект частноправовых отношений.
Вместе с тем в процессе несостоятельности государство выступает и как субъект публично-правовых отношений. Прежде всего, это проявляется в том, что государство в лице соответствующих органов контролирует процесс банкротства. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 3 февраля 2005 г. N 52 <1> регулирующим органом, осуществляющим контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, является Федеральная регистрационная служба. Так, в рамках предоставленных полномочий регулирующий орган включает (может отказать во включении) соответствующую организацию в Единый государственный реестр СРО. На основании его заявления в случае нарушения требований, установленных п. 2 ст. 21 Закона о несостоятельности 2002 г., саморегулируемая организация может быть исключена из Единого государственного реестра.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 464.
Следует обратить внимание, что Постановлением Правительства РФ от 25 июня 2003 г. N 365 было утверждено Положение о проведении проверки деятельности саморегулируемой организации арбитражных управляющих регулирующим органом <1> (далее - Положение о проведении проверки). Регулирующий орган может проводить как плановые, так и внеплановые проверки деятельности СРО. Исходя из анализа отчетности и информации, поступающей из саморегулируемой организации, а также из рассмотрения жалоб, заявлений и обращений о нарушении ею федеральных законов и иных нормативных актов, регулирующий орган может провести плановую проверку (но не реже одного раза в два года).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 26. Ст. 2662.
Внеплановая проверка проводится по решению руководителя регулирующего органа в случае:
- получения информации о нарушении саморегулируемой организацией или ее членами федеральных законов и иных нормативных актов;
- наличия признаков банкротства саморегулируемой организации;
- принятия решения о ее реорганизации или ликвидации.
Объектами контроля в этом случае являются организационная структура СРО, ее количественный состав, наличие компенсационного фонда или имущества у общества взаимного страхования, учредительные документы саморегулируемой организации, ведение ею реестра арбитражных управляющих, рассмотрение саморегулируемой организацией жалоб на действия (бездействие) арбитражных управляющих и т.д. (п. 7 Положения о проведении проверки).
В процессе взаимодействия частноправовых и публично-правовых средств происходит их сближение, что выражается, в частности, в значительном повышении роли суда в разрешении споров в рамках дела о несостоятельности при применении публично-правовых средств, к примеру, обжалование действий руководителя должника, арбитражного управляющего и т.д.
Многообразие и сложность функций, осуществляемых арбитражным судом в деле о несостоятельности, вызвали в научной литературе и на практике различные дискуссии, в частности, о характере полномочий арбитражного суда.
По мнению некоторых авторов, особенностью дел о несостоятельности является исполнение арбитражным судом функций, не связанных с осуществлением правосудия, а именно функций административного характера, например контроль арбитражным судом за деятельностью арбитражного управляющего, рассмотрение жалоб на его действия, заслушивание его отчетов и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Большова А.К. Специализированные банкротные суды: быть или не быть? // ЭЖ-Юрист. 2000. N 9.
Другие авторы придерживаются точки зрения, что дела о несостоятельности разноплановы и поэтому имеют комплексный характер. С этим мнением нельзя не согласиться, поскольку арбитражный суд осуществляет правосудие постоянно, в том числе и в тех случаях, когда, например, рассматривает жалобы кредиторов на действия арбитражных управляющих, споры об установлении требований кредиторов и т.д., а его определения, разрешающие эти жалобы и споры, должны быть законными и обоснованными.
В целом все законодательство о несостоятельности представляет собой сплав частноправовых и публично-правовых норм, в котором тесно переплетаются материальные и процессуальные нормы (основная часть процессуальных норм, регламентирующих порядок разрешения дел о банкротстве, содержится в гл. III Закона о несостоятельности 2002 г.); кроме этого часть норм процессуального характера включена в главы, касающиеся особенностей применения процедур банкротства в отношении отдельных участников имущественного оборота.
Объяснить это можно общетеоретической взаимосвязью материальных и процессуальных норм: нормы процесса всегда определяют процедуры реализации материальных норм <1>, а процессуальные отношения, обладая государственно-властным характером, обеспечивают динамику лежащего в их основе материального правоотношения.
--------------------------------
<1> См.: Арбузкин А.М. Основы государства и права. М., 1998. С. 43.
О.Ю. Скворцов в этой связи отмечает: "Закон о банкротстве представляет собой интерес... по той причине, что он формулирует и сводит воедино нормы, регулирующие как отношения материально-правового характера, так и нормы, которыми регламентируются процессуальные отношения. С этой точки зрения Закон о банкротстве как никакой другой позволяет рельефно отобразить взаимосвязи между материальным и процессуальным правом, а в прагматическом плане дает возможность наиболее результативно обеспечить обслуживание нормами процессуального права материально-правовых отношений" <1>.
--------------------------------
<1> Скворцов О.Ю. Соотношение законодательства о несостоятельности (банкротстве) и арбитражного процессуального законодательства // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. N 8.
По мнению А.В. Солодилова, "процессуальная форма является универсальной формой осуществления материального конкурсного права... Закон о банкротстве является яркой иллюстрацией тесной взаимосвязи материальных норм и процессуальной формы их выражения" <1>.
--------------------------------
<1> Солодилов А.В. Указ. соч. С. 22 - 23.
Как отмечает А.Я. Курбатов, "поскольку процессуальные нормы складываются на основе материальных отношений и опосредствуют порядок охраны (защиты) прав и законных интересов, а также применения мер государственно-правового принуждения, постольку они выражают интересы всех тех, чьи права и законные интересы могут быть нарушены, т.е. общественные и государственные интересы в обеспечении исполнения своих обязанностей всеми лицами... Следовательно, эти нормы являются публичными вне зависимости от вида материальных норм, лежащих в их основе" <1>.
--------------------------------
<1> Курбатов А.Я. Указ. соч. С. 91.
Исследуя характер взаимодействия частноправовых и публично-правовых средств при правовом регулировании предпринимательской деятельности, Е.П. Губин приходит к обоснованному выводу о том, что "все законодательство о банкротстве пронизано публично-правовыми и частноправовыми нормами. Данное положение подтверждается анализом Федерального закона от 26 октября 2002 г. "О несостоятельности (банкротстве)", в котором содержится значительное число норм процессуальных, т.е. публично-правовых.
При реализации процедур банкротства тесно переплетаются частноправовые и публично-правовые средства. Можно сказать, что в целом вся процедура банкротства в широком понимании этого правового института - публично-правовое средство регулирования отношений в сфере экономики" <1>.
--------------------------------
<1> Губин Е.П. Указ. соч. С. 171 - 173.
В связи с необходимостью публичного регулирования отношений в сфере несостоятельности возникает вопрос о пределах вмешательства государства в частные отношения.
Данная проблема напрямую связана с положением о необходимости государственного вмешательства в процесс осуществления хозяйственной деятельности. Этот вопрос является предметом научной дискуссии на протяжении длительного времени. Большинство известных экономистов XX в. (Д.М. Кларк, К. Митчелл, Д. Робертсон, Й.А. Шумпетер и др.) обосновывали необходимость государственного регулирования социально-экономических отношений, однако оппоненты этой позиции (М. Фридмен, Ф.Ф. Хайек и др.) считали принципы незыблемости частной собственности и невмешательства государства в экономику абсолютными. В современной отечественной литературе практически никто не оспаривает необходимость государственного воздействия на экономическую жизнь <1>. Для правильного понимания этой проблемы, как представляется, надо прежде всего признать объективный характер необходимости государственного регулирования рыночных отношений. Так, Е.П. Губин выделяет несколько причин, обусловливающих объективную необходимость государственного регулирования: "ограниченные возможности рыночной экономики в производстве общественных благ (товаров), несовершенство, недостаточность рыночной информации, цикличность развития экономики и т.д." <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Быков А.Г. Предпринимательское право: проблемы формирования и развития // Вестник Московского университета. Сер. 11 "Право". 1993. N 6.
<2> Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М., 2005. С. 18 - 19.
В.Ф. Попондопуло полагает, что "в российских условиях некоторое время потребуется большее, чем в стабильной рыночной экономике, вмешательство государства в экономическую сферу" <1>.
--------------------------------
<1> Коммерческое право: Учебник / Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. Ч. 1. С. 361.
Особую значимость проблема государственного вмешательства приобретает применительно к институту несостоятельности. По мнению ряда отечественных ученых, "усиление государственного вмешательства в процесс применения процедур банкротства снижает эффективность конкурсного законодательства" <1>. В самом деле такого рода суждения справедливы и обоснованны, однако если не принимать во внимание тот факт, что в современных условиях основной целью института банкротства является не только и не столько справедливое удовлетворение требований кредиторов, сколько создание эффективного механизма обеспечения стабильности и устойчивости рыночных отношений, устойчивого роста национальной экономики. В этих условиях институт несостоятельности становится, по сути, институтом рыночной экономики.
--------------------------------
<1> Попондопуло В.Ф. Конкурсное право: правовое регулирование несостоятельности (банкротства): Учеб. пособие. М., 2001. С. 330; Папе Г. Институт несостоятельности: общие проблемы и особенности правового регулирования в Германии. Комментарий к действующему законодательству / Пер. с нем. М., 2002. С. 16.
Объективная необходимость государственного регулирования вытекает из специфики данного института, который должен противостоять частным устремлениям отдельных кредиторов, обеспечивать интересы всех кредиторов, должника и в то же время сочетать в себе баланс частных и публичных интересов.
Как было отмечено, задачу обеспечения баланса интересов в условиях несостоятельности законодатель решает с помощью различных правовых средств, в том числе путем публично-правового воздействия на конкурсные отношения. В связи с необходимостью публичного регулирования конкурсных отношений возникает вопрос и о пределах этого воздействия.
Данный вопрос уже стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Исходя из правовой позиции Конституционного Суда РФ по данному вопросу, можно сделать вывод, что установление комплекса правовых ограничений, связанных с особым порядком предъявления и удовлетворения требований кредиторов, не допускающим удовлетворения этих требований в индивидуальном порядке, составляет публично-правовое вмешательство в частные отношения, направленное на предоставление всем кредиторам равных правовых возможностей при реализации экономических интересов в условиях несостоятельности должника <1>. По мнению Конституционного Суда РФ, гражданско-правовое регулирование конкурсных отношений допускает изъятие из общих правил на основе специальных положений Закона о банкротстве. Указанные изъятия, в частности, связаны с установлением всевозможных мер контроля <2>, а также дополнительных ограничений должника. К примеру, как элемент вмешательства государства в гражданско-правовые отношения,