"Комментарий к Федеральному закону от 31.05.2002 n 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (постатейный) (Леонова Н.В., Пелишенко А.А.)

функций названы:
- обеспечение реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по решению вопросов гражданства РФ;
- подготовка, согласование и представление в установленном порядке Президенту РФ проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента РФ, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту РФ документов по вопросам гражданства;
- организационное и правовое обеспечение деятельности Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ;
- подготовка предложений Президенту РФ об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по вопросам гражданства, предоставления политического убежища и помилования <20>.
--------------------------------
<20> Указ Президента РФ от 22.05.2004 N 662 "Об утверждении Положения об Управлении Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан" // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2025.
Президентом Указом от 14.11.2002 N 1318 утверждено Положение о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ.
Согласно Положению, Комиссия является совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства РФ и предоставления политического убежища.
Комиссия готовит для Президента предложения по вопросам гражданства; контролирует исполнение решений по этим вопросам; рассматривает ходатайства о приобретении и прекращении гражданства и другие ходатайства по вопросам гражданства; рассматривает предложения о разработке законопроектов и иных нормативных актов в данной сфере (в частности, Комиссия была активным участником разработки проекта закона об основных документах, удостоверяющих личность гражданина РФ, который был внесен Президентом в Государственную Думу).
Комиссия также может запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, а также от учреждений, организаций и должностных лиц; пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти; приглашать на свои заседания должностных лиц для выяснения обстоятельств, касающихся реализации законодательства РФ о гражданстве и предоставлении политического убежища; направлять полномочным органам, ведающим делами о гражданстве РФ, рекомендации и разъяснения, касающиеся порядка принятия законодательства РФ о гражданстве и предоставлении политического убежища; привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе; взаимодействовать в установленном в порядке с аппаратами Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратурой РФ, а также с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах; взаимодействовать в установленном порядке с органами иностранных государств, зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами гражданства; проводить совещания, конференции и иные мероприятия по вопросам гражданства РФ и предоставления политического убежища.
Комментируемый Закон не называет в системе органов, ведающих вопросами гражданства, ни Администрацию Президента, ни Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан, ни Комиссию по вопросам гражданства при Президенте, отводя им второстепенную роль, поскольку самостоятельных решений они не принимают и создаются лишь для обеспечения полномочий Президента РФ.
4. В числе органов исполнительной власти, решающих вопросы гражданства, можно назвать Федеральную миграционную службу и ее территориальные органы, а также Министерство иностранных дел, дипломатические представительства и консульские учреждения.
В число полномочий этих органов входят прием заявлений и ходатайств по вопросам гражданства РФ; проверка фактов и представленных документов; направление ходатайства вместе с документами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ; определение принадлежности лиц к гражданству РФ; осуществление регистрации приобретения или прекращения гражданства РФ в предусмотренных Законом случаях и др.
Решение по вопросам гражданства РФ (прием в гражданство, прекращение и изменение гражданства) исполняется полномочным органом, принявшим заявление к рассмотрению. Решения принимаются по каждому заявлению отдельно, с указанием оснований принятия в гражданство РФ и восстановления в гражданстве РФ либо отклонения таких заявлений, разрешения выхода из гражданства РФ либо отказа в выходе из гражданства РФ.
5. Часть 2 ст. 28 комментируемого Закона устанавливает, что полномочия государственных органов по вопросам гражданства определяются данным Законом. Вместе с тем, кроме положений гл. VI комментируемого Закона, механизм реализации этих полномочий определен рядом подзаконных актов, принимаемых Президентом (например, Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 14.11.2002 N 1325), Правительством (например, Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 01.11.2002 N 794), ФМС (Административный регламент исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации, утвержденный Приказом от 19.03.2008 N 64) и МИД России (Приказ от 24.12.2002 N 18560 "Об утверждении форм решений, заключений и справок по вопросам гражданства РФ").
Статья 29. Полномочия Президента Российской Федерации
Комментарий к статье 29
1. Конституция РФ в ст. 89, регулирующей полномочия Президента РФ, не случайно первым пунктом называет полномочие Президента в сфере решения вопросов гражданства и предоставления политического убежища. Это прежде всего характеризует государство как берущее на себя обязательство по защите и охране прав и интересов гражданина РФ вне зависимости от его места нахождения.
В целях реализации своих полномочий по вопросам гражданства РФ и предварительного рассмотрения заявлений Указом Президента РФ от 14.11.2002 N 1318 утверждено Положение о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ (далее - Комиссия).
Комиссия является совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства РФ, а также предоставления политического убежища. Комиссия формируется в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и членов Комиссии. Председатель Комиссия и ее состав утверждаются Президентом РФ.
Основными задачами Комиссии являются:
- информационное и аналитическое обеспечение деятельности Президента РФ по реализации полномочий, по решению вопросов гражданства РФ и предоставления политического убежища;
- подготовка предложений по совершенствованию государственной политики в области гражданства, развитию института российского гражданства;
- подготовка предложений по совершенствованию законодательства РФ о гражданстве и предоставлении политического убежища.
Основными функциями Комиссии являются:
- предварительное рассмотрение заявлений о приеме в гражданство, восстановлении или прекращении гражданства РФ, предоставлении политического убежища в РФ, а также подготовка по ним предложений Президенту РФ;
- анализ и обобщение практики применения законодательства РФ о гражданстве и предоставлении политического убежища;
- взаимодействие с международными организациями по вопросам гражданства;
- подготовка ежегодных докладов о деятельности Комиссии и представление их Президенту РФ.
Решения Комиссии принимаются простым большинством голосов членов Комиссии, присутствующих на заседании. При равенстве голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий на заседании. Решение Комиссии оформляется протоколом, который должен быть подписан всеми членами Комиссии, присутствующими на заседании. В исключительных случаях по поручению председателя Комиссии также допускается принятие решения путем персонального опроса членов Комиссии. Решение оформляется протоколом в установленном порядке.
Комиссия в целях решения своих задач имеет ряд полномочий, в частности она имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, от учреждений, организаций и должностных лиц, а также право направлять полномочным органам, ведающим делами о гражданстве РФ, рекомендации и разъяснения, касающиеся порядка применения законодательства РФ о гражданстве и предоставлении политического убежища.
2. В соответствии с п. п. "а", "б" и "в" ч. 1 комментируемой статьи Президент РФ принимает решения по вопросам гражданства в общем порядке, такие как прием в гражданство, предусмотренные ст. 13 комментируемого Закона, восстановление в гражданстве (ст. 15), и выход из гражданства РФ (ст. 19 и ч. 1 ст. 26). Решения по вопросам гражданства в упрощенном порядке в соответствии с п. "е" ст. 30 и п. "е" ст. 31 комментируемого Закона принимаются соответственно: ФМС и ее территориальными органами; МИД России, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями РФ, находящимися за пределами России.
Для того чтобы Президент принял верное решение по вопросам гражданства РФ, заявлению заинтересованного лица необходимо пройти несколько инстанций. Заявление по вопросам гражданства РФ и документы, необходимые для приобретения или прекращения гражданства РФ, подаются по месту жительства заявителя:
- лицом, проживающим на территории РФ, - в территориальный орган Федеральной миграционной службы;
- лицом, проживающим за пределами РФ и не имеющим места жительства на территории РФ, - в дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ, находящееся за пределами РФ.
Порядок прохождения документов по вопросам гражданства определен Административным регламентом исполнения ФМС функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации, утвержденным Приказом федерального органа власти от 19.03.2008 N 64. В соответствии с п. 14.1 нормативного документа территориальные органы Службы принимают заявления о приеме в гражданство РФ в общем порядке (восстановлении в гражданстве РФ) и принимают заявления о выходе из гражданства РФ с последующим уведомлением (извещением) заявителя о принятом Президентом РФ решении. Кроме того, органы также исполняют процедуру приема в гражданство РФ или выхода из гражданства РФ в упрощенном порядке с последующим исполнением решения и уведомлением заявителя о принятом решении.
Административный регламент предполагает (п. 14.2), что процедура согласования заявлений об изменении гражданства, поданных в дипломатические представительства и консульские учреждения, находящиеся за пределами РФ, с последующим направлением соответствующей информации в российские заграничные учреждения осуществляется только ФМС России.
Далее территориальные органы ФМС проверяют ряд обстоятельств, свидетельствующих о наличии либо отсутствии гражданства РФ и на основании представленных заявителем документов и по результатам консультации принимают либо решение о готовности пакета документов для начала рассмотрения и проведения проверочных мероприятий, либо решение о необходимости дальнейшего сбора документов и (или) корректировки их заполнения, о чем сообщают заявителю. До принятия решения в обязательном порядке запрашивается заключение территориального органа ФСБ России, а также производятся соответствующие проверки.
В случае если заявитель проживает на территории субъекта РФ менее пяти лет непосредственно перед обращением, запросы направляются также в территориальный орган по предыдущему месту жительства (месту проживания) заявителя.
Вся полученная информация направляется в Государственную информационную систему миграционного учета ФМС России.
Поле изучения всех обстоятельства, с которыми законодательство связывает прием в гражданство РФ в общем порядке или восстановление в гражданстве РФ и представленные в подтверждение этих обстоятельств документы, оформляет заключение установленного образца. При надлежащем оформлении всех документов оформляется, подписывается и утверждается заместителем директора ФМС России соответствующее заключение и один экземпляр направляется на согласование в ФСБ России для дальнейшего рассмотрения и направления в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации.
При издании указа Президента РФ по вопросам гражданства территориальный орган ФМС извещает заявителя о принятом решении по установленной форме и также направляет, в случае необходимости, уведомление полномочному органу иностранного государства и в военный комиссариат по месту жительства заявителя, если он подлежит постановке на воинский учет.
3. Заявление об изменении гражданства в общем порядке, поданное лицом, проживающим за пределами РФ, а также представленные им документы после их проверки вместе с заключением дипломатического представительства или консульского учреждения РФ и иными имеющими отношение к делу материалами направляются в Министерство иностранных дел РФ.
Приказом МИД России от 24.12.2002 N 18560 "Об утверждении форм решений, заключений и справок по вопросам гражданства РФ" предусмотрена форма такого заключения дипломатического представительства или консульского учреждения РФ, направляемого в МИД России.
Срок рассмотрения заявлений в ФМС России, ее территориальных органах, МИД России, дипломатических представительствах и консульских учреждениях РФ, ФСБ России и ее территориальных органах не должен превышать двух месяцев в каждом из органов.
Гражданство РФ считается приобретенным или прекращенным в общем порядке со дня подписания и издания указа Президента РФ.
4. Пункт "г" ч. 1 комментируемой статьи наделяет Президента РФ правом отмены решений по вопросам гражданства РФ. В п. 54 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ указано, что Президентом издается указ об отмене решения по вопросам гражданства. Также Президент РФ вправе отменить решение, принятое другим полномочным органом.
Решение о приобретении или прекращении гражданства РФ подлежит отмене, если будет установлено, что данное решение принималось на основании подложных документов или заведомо ложных сведений, представленных лицом, ходатайствовавшим о данном решении, на основании ст. 22 комментируемого Закона.
Лицо, в отношении которого