"комментарий к закону российской федерации от 10 июля 1992 г. n 3266-1 "об образовании" (постатейный) (сытинская м.в., шкатулла в.и.) (отв. ред. в.и. шкатулла) ("юстицинформ", 2009)

актов).
Ядром законодательства об образовании является образовательное законодательство - самостоятельная отрасль законодательства, регулирующая отношения по обучению и воспитанию. Основными видами этих отношений являются отношения, возникающие между образовательным учреждением и обучающимся; педагогом и обучающимся; родителями (осуществляющими семейное образование) и детьми.
Кроме образовательного, в законодательство об образовании входят нормы и институты других отраслей права: конституционного, административного, гражданского, трудового, финансового, земельного и др.
Законодательство об образовании (система нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования) построено как пятиуровневая система: международное законодательство, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, законодательство местного самоуправления, правовые акты, принимаемые образовательными учреждениями.
2. Субъекты РФ в соответствии с ч. 2 ст. 5, ч. ч. 2, 4 ст. 76 Конституции РФ могут принимать свое законодательство:
Закон Орловской области от 22 августа 2005 г. N 533-ОЗ "Об образовании в Орловской области";
Закон Республики Карелия от 29 апреля 2005 г. N 874-ЗРК "Об образовании";
Закон Саратовской области от 28 апреля 2005 г. N 33-ЗСО "Об образовании";
Закон Воронежской области от 14 февраля 2005 г. N 03-ОЗ "Об образовании";
Закон Мурманской области от 19 декабря 2005 г. N 707-01-ЗМО "Об образовании в Мурманской области";
Закон Оренбургской области от 10 ноября 2006 г. N 717/144-IV-ОЗ "Об образовании в Оренбургской области";
Закон Владимирской области от 10 ноября 2006 г. N 161-ОЗ "Об образовании";
Закон Томской области от 10 ноября 2006 г. N 263-ОЗ "О внесении изменений в Закон Томской области "Об образовании в Томской области" и др.
3. Органы управления образованием готовят нормативные правовые акты. От качества подготовки этих актов во многом зависит правопорядок в образовательных учреждениях и системе образования.
Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Разъяснения о применении настоящих Правил утверждены Приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88.
4. Минобразования России в письме от 30 апреля 1997 г. N 10-52-43/31 разработало Методические рекомендации о подготовке закона субъекта Российской Федерации об образовании.
При подготовке нормативных правовых актов следует также руководствоваться следующими правилами, которые можно найти, например, в СПС "Гарант":
Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (направлены письмом Аппарата ГД РФ от 18 ноября 2003 г. N вн2-18/490);
Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576 "Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов" и т.д.
5. Административная ответственность за невыполнение обязанностей, установленных в Законе РФ "Об образовании", устанавливается в ст. 5.35, ст. 5.36 КоАП РФ. Административная ответственность за нарушение законодательства о труде установлена в ст. ст. 5.27 - 5.34.
В УК РФ (ст. 125) устанавливается ответственность за оставление в опасности малолетнего, который по возрасту не в состоянии принять меры к самосохранению.
Статья 156 УК РФ устанавливает ответственность родителей или иных лиц, на которых возложены эти обязанности, педагогов, работников образовательного учреждения за неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего.
Ответственность наступает за неисполнение обязанностей по воспитанию, а также за ненадлежащее исполнение обязанностей.
6. Отношения в сфере образования регулируются также нормативными правовыми актами, принимаемыми местными органами самоуправления. Например:
решение муниципалитета г. Ярославля от 19 ноября 2008 г. N 9 "Об условиях (системе) оплаты труда работников муниципальных учреждений социальной защиты населения города Ярославля";
решение Улан-Удэнского городского Совета депутатов Республики Бурятия от 6 ноября 2008 г. N 940-93 "Об установлении тарифов на платные услуги муниципального образовательного учреждения "Средняя общеобразовательная школа N 7";
решение городской Думы города Благовещенска Амурской области (четвертый созыв) от 15 июля 2008 г. N 45/94 "Об утверждении муниципальной целевой программы "Развитие дошкольного образования города Благовещенска на 2009 - 2011 годы";
решение Думы города Иркутска от 27 ноября 2008 г. N 004-20-550938/8 "О мерах социальной поддержки по обеспечению бесплатным питанием учащихся, посещающих муниципальные общеобразовательные учреждения г. Иркутска, на 2009 год" и др.
7. Нормативные акты создают и образовательные учреждения. Это правила внутреннего трудового распорядка, положение об оценке труда, правила поведения обучающегося, расписание занятий, программа учебной дисциплины, правила по охране труда, положение о педагогическом комитете, положение о родительском комитете, положение об управлении трудовыми отношениями, положение о предпринимательской деятельности, положение об оказании платных услуг и т.д.
8. Временные правила нормативно-правового регулирования и законопроектной деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации и Методические правила по разработке и оформлению законопроектов и сопутствующих документов в Министерстве образования и науки Российской Федерации утверждены Приказом Минобрнауки России от 9 августа 2005 г. N 225.
Статья 4. Задачи законодательства Российской Федерации в области образования
Комментарий к статье 4
1. Изложение задач законодательства необходимо для понимания смысла и содержания Закона и использования норм в целях, поставленных законодателем, а также для установления эффективности и действенности законодательства, которое может определить каждое образовательное учреждение, орган управления образованием, работник с помощью сравнения поставленных целей с достигнутыми результатами и затраченными усилиями.
2. Компетенция - совокупность прав, обязанностей, ответственности органов государственной власти и управления, местного самоуправления, образовательного учреждения, его органов управления.
Защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование - это деятельность государственных органов власти и управления, органов местного самоуправления, суда, прокуратуры, направленная на восстановление нарушенных или оспариваемых прав в сфере образования.
Охрана права на образование - предупреждение возможного нарушения права и устранение препятствий, мешающих их реализации.
Правовые гарантии для свободного функционирования и развития системы образования - это деятельность органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления по обеспечению функционирования и развития системы образования.
3. Статья 4 устанавливает юридические цели Закона: разграничение компетенции; обеспечение и защиту прав; создание правовых гарантий; определение прав, обязанностей, полномочий, ответственности; правовое регулирование отношений.
Социальные цели установлены в ст. 14, в которой даны требования к содержанию образования (см. комментарий к этой статье).
Профессиональное образование любого уровня должно обеспечивать получение обучающимся профессии и соответствующей квалификации.
В п. 2 ст. 9 перечислены задачи общеобразовательных программ:
формирование общей культуры личности;
адаптация личности к жизни в обществе;
создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ.
В п. 1 ст. 18 Закона перечислены задачи родителей в воспитании ребенка. Они должны заложить основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка в раннем возрасте.
Задачи дошкольных общеобразовательных учреждений состоят в:
1) воспитании детей дошкольного возраста;
2) охране и укреплении их физического и психического здоровья;
3) развитии индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушения развития.
Цель профессиональной подготовки состоит в ускоренном приобретении учащимися навыков, необходимых для выполнения определенной работы, группы работ (ст. 21 Закона).
Цель начального профессионального образования состоит в подготовке работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) по всем основным направлениям общественно полезной деятельности (ст. 22 Закона).
Цель среднего профессионального образования состоит в:
подготовке специалистов среднего звена;
удовлетворении потребностей личности в углублении и расширении образования (ст. 23 Закона).
Цель высшего профессионального образования заключается в подготовке и переподготовке специалистов соответствующего уровня, удовлетворении потребностей личности в углублении и расширении образования (ст. 24 Закона).
Цель послевузовского профессионального образования состоит в предоставлении гражданам возможности повышать уровень образования, научную, педагогическую квалификацию.
Цель дополнительных образовательных программ состоит во всестороннем удовлетворении образовательных потребностей граждан, общества, государства, в непрерывном повышении квалификации рабочего, служащего, специалиста в связи с постоянным совершенствованием образовательных стандартов.
Цели образования изложены и в международных документах.
Часть 2 ст. 26 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. устанавливает следующие цели. Образование должно быть направлено:
1) на полное развитие человеческой личности;
2) на увеличение уважения к правам человека и основным свободам;
3) образование должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами;
4) образование должно содействовать деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира.
В ст. 29 Конвенции о правах ребенка (1989) установлено, что образование ребенка должно быть направлено на:
а) развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме;
б) воспитание уважения к правам человека и основным свободам, а также принципам, провозглашенным в Уставе Организации Объединенных Наций;
в) воспитание уважения к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям, к национальным ценностям страны, в которой ребенок проживает, страны его происхождения и к цивилизациям, отличным от его собственной;
г) подготовку ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия мужчин и женщин и дружбы между всеми народами, этническими, национальными и религиозными группами, а также лицами из числа коренного населения;
д) воспитание уважения к окружающей природе.
Эти цели можно рассматривать как цели любого дошкольного, общеобразовательного учреждения любой страны мира, так как это и есть часть общечеловеческих ценностей.
Их целесообразно включить в устав каждого образовательного учреждения как основу, к которой можно добавить специальные цели образовательного учреждения.
Цели образования установлены в Рекомендациях о положении учителей (приняты специальной межправительственной конференцией о статусе учителей. Париж, 5 октября 1966 г.). Это:
всестороннее развитие человеческой личности и духовный, моральный, культурный и экономический прогресс общества;
внедрение глубокого уважения к правам и основным свободам человека.
Как уже отмечалось, цель статьи выводится из ее содержания, например, ст. 53 Закона "Об образовании" направлена на то, чтобы к педагогической деятельности не допускались лица, которые могут нанести вред здоровью и жизни детей.
Статья 54 Закона имеет цель установить такой уровень оплаты труда педагога (учитывая, что уровень оплаты труда определяет уважение к профессии, положение в обществе), который должен соответствовать значению педагогической деятельности, а следовательно, и самих учителей для общества; предоставлять учителям средства, обеспечивающие им самим и их семьям удовлетворительный жизненный уровень и дающие возможность повышать свою квалификацию путем продолжения образования и повышения культурного уровня (п. 115 Рекомендаций о положении учителей). Необходимо также учитывать, что педагогическую деятельность следует считать высококвалифицированной профессией, имеющей значение для всего общества (п. 6 Рекомендаций о положении учителей).
4. Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта.
Статья 5. Государственные гарантии прав граждан Российской Федерации в области образования
Комментарий к статье 5
1. Право каждого человека на образование установлено в ст. 43 Конституции РФ.
Конституция гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.
Часть 4 ст. 43 Конституции РФ устанавливает, что основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования.
Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.
2. Комментируемая статья изменялась три раза:
Федеральным законом от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ в п. 7 ст. 5 настоящего Закона внесены изменения, вступившие в силу с 1 января 2009 г.;
Федеральным законом от 30 июня 2007 г. N 120-ФЗ в п. 6 ст. 5 настоящего Закона внесены изменения;
Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 309-ФЗ в п. 3 ст. 5 настоящего Закона внесены изменения, вступающие в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона.
3. Под возможностью получения гражданами образования понимается отсутствие для этого юридических ограничений.
В настоящее время не существует федеральных законов, которые ограничивали бы право граждан на получение образования.
4. Пунктом 3 рассматриваемой статьи определены уровни образования, обучение по образовательным программам которых гарантируется гражданам государством, а также принципиальные условия обучения: бесплатность, общедоступность или конкурсность, объем содержания образования, предоставляемого бесплатно (в пределах государственных образовательных стандартов).
Для правильного понимания норм, которые содержит п. 3 ст. 5 Закона, их необходимо сравнить