"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

обязательны для исполнения всеми должностными лицами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами. В данном случае речь идет об императивности местного референдума.
8. Если для реализации решения, принятого местным референдумом, требуется издание дополнительного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт.
9. Федеральное законодательство предусматривает судебное обжалование результатов местного референдума в случае нарушения действующего законодательства, регулирующего порядок назначения и проведения референдума. Право на судебное обжалование предоставлено гражданам, органам местного самоуправления, прокурору, уполномоченным федеральным законом органам государственной власти.
Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям:
- нарушение установленного Федеральным законом, законом субъекта РФ, уставом муниципального образования порядка проведения местного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;
- несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;
- несоответствие решения, принятого на местном референдуме, Конституции РФ, федеральному закону, а также закону субъекта РФ.
Если результаты референдума признаны недействительными, комиссия, организующая голосование на референдуме, назначает повторное голосование.
10. В этой части статьи говорится о том, что гарантии прав граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом. Однако этот вопрос регулируется также в законах субъектов РФ о местном референдуме, в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления. Как правило, эти акты дублируют нормы федерального законодательства. Так, в Законе Пензенской области от 7 апреля 2003 г. "О местном референдуме в Пензенской области" этому вопросу посвящены 2 главы: глава VI "Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о проведении местного референдума" и глава VIII "Гарантии прав граждан при организации и осуществлении голосования, подсчете голосов участников местного референдума, установлении результатов местного референдума и их опубликовании".
В Законе Волгоградской области от 16 ноября 1998 г. "О местном референдуме в Волгоградской области" (с изменениями от 2 сентября 1999 г., 4 декабря 2001 г., 9 июля, 30 сентября 2003 г.) гарантиям прав граждан на участие в местном референдуме посвящена всего одна статья - 35. Законом г. Москвы от 25 июня 1997 г. N 22 "О местном референдуме в городе Москве" (с изменениями от 20 декабря 2000 г., 21 февраля 2001 г.) этот вопрос не регламентирован.
Также по смыслу этой части порядок подготовки и проведения местного референдума находится в ведении субъектов РФ, на территории эти вопросы решаются либо законами о местном самоуправлении субъекта Федерации, либо издается специальный закон о местных референдумах. Кроме того, в ряде субъектов РФ - Воронежской области, г. Москве - приняты Избирательные кодексы, регламентирующие процедуру проведения местных референдумов. В некоторых субъектах Федерации (Республике Карелия, Свердловской области) одним законом устанавливается порядок проведения как местных референдумов, так и референдумов субъектов Федерации.
В ряде муниципальных образований принимаются свои положения о местных референдумах, в которых детально расписывается, как проводить эти референдумы.
Статья 23. Муниципальные выборы
Комментарий к статье 23
1. Выборы - это наиболее распространенный институт в системе народовластия. Значение этого института состоит в том, что посредством выборов формируются представительные органы местного самоуправления и избираются выборные должностные лица местного самоуправления.
В комментируемой статье закрепляется цель местных выборов - избрание депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Специалисты отмечают следующие особенности муниципальных выборов:
- при проведении муниципальных выборов используется не пропорциональная, а мажоритарная избирательная система;
- по сравнению с выборами депутатов представительных органов власти субъектов Федерации на местном уровне чаще всего используются многомандатные избирательные округа;
- низкий барьер участия избирателей в голосовании <*>.
--------------------------------
<*> Подробно об этом: Авакьян С.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 244 - 246.
Правовую основу муниципальных выборов составляют Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г., конституции, уставы, а также законы субъектов РФ о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, уставы муниципальных образований.
Названные акты закрепляют принципы участия в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, создания избирательных комиссий, составления списков избирателей, образования избирательных округов и участков, выдвижения и регистрации кандидатов, финансирования выборов, предвыборной агитации, голосования и подведения итогов выборов, а также некоторые другие.
В процессе участия в муниципальных выборах граждане Российской Федерации реализуют свои избирательные права - это конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией РФ, Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ.
Избирательные права граждан обеспечиваются гарантиями, которые представляют правовое, организационное, информационное и иное обеспечение избирательных прав граждан Российской Федерации.
2. Порядок назначения муниципальных выборов определяется уставом муниципального образования. Этот вопрос может быть решен и на уровне законов субъектов Федерации.
Так, Закон Саратовской области "О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области" предусматривает, что решение о назначении выборов должно быть принято соответствующим представительным органом не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который был избран орган местного самоуправления. Постановление о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через 5 дней со дня его принятия.
В случаях, если соответствующий представительный орган не назначит выборов в установленные сроки либо не назначит выборов в соответствии с установленным порядком при досрочном прекращении представительным органом, депутатами или главой муниципального образования исполнения своих полномочий, а также при отсутствии соответствующего представительного органа, выборы проводятся территориальной избирательной комиссией.
В случаях, если соответствующий представительный орган или соответствующая избирательная комиссия не назначат в установленный срок выборов, а также если соответствующая территориальная избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном действующим законодательством, выборы по заявлению избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются соответствующим судом общей юрисдикции.
3. Гарантии избирательных прав - это установленные Конституцией РФ, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации.
Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов установлены Федеральными законами "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г., законами субъектов РФ. Нормы названных актов направлены на обеспечение реализации конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях их нарушения.
По смыслу данной статьи порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливается федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ. В большинстве субъектов РФ уже приняты такие законы, которые определяют порядок выборов муниципальных органов либо исчерпывающим образом, либо предусматривая возможность разных подходов к их проведению. И в этой связи органами муниципальных образований принимаются нормативные акты, учитывающие особенности выборов на своей территории в рамках законов соответствующих субъектов РФ.
4. Официальное опубликование (обнародование) полных данных о результатах выборов в органы местного самоуправления осуществляется в течение двух месяцев со дня голосования.
Статья 24. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования
Комментарий к статье 24
1. Отзыв влечет прекращение полномочий избранного лица как депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, но не нарушает установленного Конституцией РФ статуса этого лица как гражданина.
Институт отзыва впервые был закреплен еще в советский период - в 1917 г. Декретом ВЦИК от 24 ноября 1917 г. "О праве отзыва делегатов". Он предусматривался Конституцией СССР 1936 г. В последующем был принят Закон СССР (от 30 октября 1959 г.) "О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР" и Закон РСФСР (от 26 ноября 1959 г.) "О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР". В СССР и в союзных республиках были приняты также законы, предусматривавшие отзыв депутатов местных советов.
В 1970 - 1980 гг. институт отзыва в СССР в отличие от 1930-х гг. обрел декларативный характер и практически не использовался.
В Конституции РФ 1993 г. институт отзыва не предусмотрен. Отсутствует соответствующий закон на федеральном уровне. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ обладают свободным мандатом, т.е. не связаны с наказами избирателей, и граждане РФ не обладают возможностью отзыва депутата за невыполнение наказов избирателей.
Тем не менее этот институт на региональном и местном уровне уже был предусмотрен законами ряда субъектов РФ. Поскольку соответствующий федеральный закон до октября 1999 г. не был принят, субъекты Федерации осуществляли правовое регулирование в этой сфере самостоятельно. Институт отзыва был включен в уставы многих муниципальных образований. Правовой основой при этом явились положения, содержащиеся в пп. 9 п. 1 ст. 8 и в п. 5 ст. 18 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> Руденко В.Н. Институты "отзыва" и "роспуска" в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования // Журнал российского права. 2002. N 4.
Установление в законах субъектов РФ института отзыва выборных лиц до принятия такого федерального закона не нарушает предусмотренного Конституцией России разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина.
Правовой основой этих законов послужили нормы Конституции РФ. В частности, в ч. 1 ст. 77 закреплено право субъектов Федерации устанавливать систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Это значит, что субъект РФ в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии. Однако принятый в опережающем порядке акт субъекта Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним.
По смыслу этой части статьи депутаты представительных органов власти на местном уровне обладают императивным мандатом. У населения муниципального образования имеется возможность использовать институт отзыва.
Отзыв влечет прекращение полномочий избранного лица как депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Институт отзыва расширяет возможности населения муниципального образования по влиянию на деятельность выборных органов местного самоуправления, служит гарантией в форме установления позитивной юридической ответственности депутатов, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Инициатива отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления принадлежит населению муниципального образования в порядке, предусмотренном для проведения местного референдума. Депутат получает свои полномочия от избирателей, и отзыв народных избранников может осуществляться только избирателями.
Законы субъектов РФ предусматривают более широкий круг субъектов, имеющих право инициативы отзыва.
Инициаторами возбуждения вопроса об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов