"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

решениями всех жителей муниципального образования, дальнейшему повышению роли общих собраний (сходов) граждан по месту их жительства как института непосредственной демократии в системе местного самоуправления.
Статья 26. Правотворческая инициатива граждан
Комментарий к статье 26
1. Народная правотворческая инициатива граждан - это новый институт непосредственной демократии. Это форма непосредственного осуществления контроля определенной законом группой граждан местного самоуправления посредством внесения ими проекта правового акта по вопросам местного значения, отмене или изменении ранее принятых нормативно-правовых актов для последующего вынесения соответствующей инициативы на местный референдум или принятие представительным органом местного самоуправления.
Впервые народная правотворческая инициатива получила закрепление в ст. 25 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. В соответствии с данным Законом члены местного сообщества обладают этой весьма важной для них возможностью, только если она закреплена в уставе муниципального образования. Комментируемым Законом этот институт существенно конкретизирован. Регламентированы вопросы численности инициативной группы, предлагающей проект нормативного правового акта, определены условия его рассмотрения органами местного самоуправления.
Вместе с тем практика реализации института народной правотворческой инициативы на местном уровне отсутствует. Такое положение дел, по мнению ведущих специалистов, объясняется следующими обстоятельствами. Во-первых, органы местного самоуправления вправе отказать гражданам в принятии их инициатив без всяких оснований, сославшись на нецелесообразность. Во-вторых, использование механизма правотворческой инициативы граждан в целях внесения проекта правового акта на рассмотрение органа местного самоуправления будет неоправданно сложным.
Например, если правотворческая инициатива вносится в местную администрацию, то глава администрации вправе по своему усмотрению утвердить или отклонить ее, как любое другое обращение, направленное на его имя, сколько бы подписей граждан ни стояло под соответствующим проектом. Мотив может быть самым простым: принятие данного муниципального правового акта нецелесообразно.
Субъектом правотворческой инициативы является группа граждан Российской Федерации, зарегистрированных в установленном законом порядке, имеющих место жительства на территории соответствующего муниципального образования и обладающих активным избирательным правом на выборах местных органов самоуправления.
Реализация права народной правотворческой инициативы осуществляется путем формирования инициативных групп на основе волеизъявления граждан на собраниях по месту жительства, заседаниях органов местного самоуправления, на сходах граждан и во время проведения общественно-политических акций.
Инициативная группа в составе определенного законом количества человек регистрирует народную правотворческую инициативу в органе местного самоуправления. Для этого в орган местного самоуправления передаются: текст петиции, текст проекта нормативного правового акта, предлагаемого к принятию, и список членов инициативной группы с указанием фамилий, имен, отчеств, мест работы, адресов, телефонов.
Документы, представленные инициативной группой, регистрируются органом местного самоуправления, что является основанием для сбора подписей под петицией о нормотворческой инициативе. Актом регистрации является принятие органом местного самоуправления протокольного решения. Дата принятия органом местного самоуправления протокольного решения является датой регистрации правотворческой инициативы. В день регистрации правотворческой инициативы представителю инициативной группы передается официальный образец подписного листа за подписью руководителя органа местного самоуправления, заверенный печатью представительного органа местного самоуправления.
Для признания народной правотворческой инициативы, успешно осуществленной в ее поддержку, необходимо собрать определенное количество подписей.
Оригиналы подписных листов вместе с окончательным текстом петиции и проектом нормативного правового акта направляются на имя руководителя органа местного самоуправления. Право проверки правильности оформления подписных листов и представленных в них сведений может принадлежать специальной комиссии органа местного самоуправления либо территориальной избирательной комиссии соответствующего уровня. В случае обнаружения в подписных листах определенного законом процента фальсифицированных подписей соответствующая комиссия вправе отказать инициативной группе в регистрации всех ее подписных листов.
Решение об официальной регистрации петиции должно приниматься на заседании органа местного самоуправления в присутствии уполномоченных представителей инициативной группы.
Отказ в принятии решения об успешном осуществлении народной правотворческой инициативы возможен в случае предложения ее инициаторами проекта нормативного акта, не соответствующего Конституции России, федеральным законам, уставу (конституции) и законам субъекта РФ. Несоответствие указанного проекта нормативному правовому акту должно быть подтверждено заключением о результатах его научной экспертизы.
2. При условии успешного осуществления народной правотворческой инициативы орган местного самоуправления обязан принять соответствующий нормативный правовой акт. Рассмотрение проекта нормативного правового акта, внесенного в порядке реализации народной правотворческой инициативы, должно быть проведено органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления в течение 3 месяцев со дня официального его внесения.
На заседании органа местного самоуправления при рассмотрении проекта нормативного правового акта, предложенного в порядке осуществления народной правотворческой инициативы, вправе присутствовать и выступить с докладом один из представителей инициативной группы.
3. Гарантией осуществления народной правотворческой инициативы должна быть гласность. Она проявляется в том, что все решения органа местного самоуправления, касающиеся осуществления народной правотворческой инициативы, подлежат опубликованию в печати в течение установленного Законом срока. Традиционной гарантией является возможность обжалования решения органа местного самоуправления по вопросам осуществления народной правотворческой инициативы в суд.
Статья 27. Территориальное общественное самоуправление
Комментарий к статье 27
1. Территориальное общественное самоуправление является одной из форм народовластия, посредством которого осуществляется местное самоуправление.
Федеральный закон следующим образом определяет территориальное общественное самоуправление - это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Исходя из этого определения можно сделать вывод, что территориальное общественное самоуправление - это своего рода "местное самоуправление", которое осуществляется посредством институтов непосредственной демократии (собрания, конференции граждан). Об этом свидетельствует ч. 2 комментируемой статьи, где говорится о формах осуществления ТОС.
Организация и деятельность территориального общественного самоуправления регулируется такими нормативными актами, как Конституция РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
В ряде субъектов РФ вопросы организации территориального общественного самоуправления решаются специальными законами, а также законами о местном самоуправлении.
На местном уровне нормативно закрепляются также цели и задачи осуществления ТОС. Так, например, в Положении "О территориальном общественном самоуправлении в г. Новокуйбышевске", утвержденном решением Новокуйбышевской городской Думы от 18 июня 1998 г. N 1032, закреплено, что основной целью ТОС является обеспечение интересов населения, проживающего на соответствующей территории, по вопросам, отнесенным к ведению ТОС.
Исходя из основной цели, ТОС выполняет следующие задачи:
а) изучение социально-экономических потребностей населения, проживающего на соответствующей территории, подготовка и разработка предложений по их обеспечению;
б) осуществление общественного контроля за эксплуатацией и ремонтом жилищного фонда и благоустройством территорий, за торговым и бытовым обслуживанием населения, участие в организации и проведении работ по благоустройству территорий;
в) оказание помощи в создании жилищных товариществ (кондоминиумов) по эксплуатации жилищного фонда;
г) оказание содействия правоохранительным органам в охране правопорядка;
д) участие в оказании социальной помощи малоимущим гражданам;
е) участие в организации и проведении культурно-массовых и спортивных мероприятий, а также досуга проживающего населения;
ж) организация участия населения в решении вопросов местного значения на соответствующей территории;
з) участие в разработке предложений по развитию соответствующих территорий;
и) участие в организации работы с детьми, подростками, неблагополучными семьями.
Специфика деятельности ТОС состоит в том, что на этом уровне осуществления местного самоуправления не требуются механизмы публично-властного воздействия и наличие правотворческих полномочий. Для территориального общественного самоуправления достаточно механизмов самоорганизации населения.
Территории, на которых действуют органы ТОС, устанавливаются представительным органом с учетом предложений граждан в интересах управляемости территорий исходя из исторических, культурных, социально-экономических и иных признаков целостности территорий.
2. Часть 2 комментируемой статьи говорит о том, что территориальное общественное самоуправление осуществляется в различных формах. Анализ законодательства субъектов РФ позволяет выделить следующие из них: общие собрания, сходы, конференции жителей, опросы населения, иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправления (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, а также поселков, сельских населенных пунктов в тех случаях, когда в последних самостоятельные органы местного самоуправления не формируются), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т.п.).
3. Закон называет территориальные границы осуществления ТОС. Это подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
Территории, на которых действуют органы общественного самоуправления, устанавливаются по предложению жителей соответствующей администрацией и утверждаются представительным органом местного самоуправления.
4. Органы территориального общественного самоуправления создаются по инициативе жителей на основе их добровольного волеизъявления. Выборы в них могут проводиться на общих собраниях, сходах или конференциях жителей по месту их жительства либо на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Общее собрание, сход или конференция жителей устанавливают срок полномочий органов территориального общественного самоуправления самостоятельно.
Представительные органы по предложению инициативных групп населения согласовывают порядок, нормы представительства и сроки проведения выборов органов территориального общественного самоуправления, а при проведении прямых выборов по избирательным участкам - порядок образования избирательных комиссий и порядок выдвижения кандидатов.
Подготовка и проведение выборов органов территориального общественного самоуправления осуществляются открыто и гласно. Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, производятся за счет средств местного бюджета при согласии соответствующих органов местного самоуправления. Избранными в состав органов общественного самоуправления считаются граждане, получившие большинство голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании.
5. ТОС является некоммерческой организацией. В настоящее время для некоммерческих организаций отсутствует единый порядок регистрации и действуют разные законы о порядке регистрации в зависимости от формы, в которой эти организации созданы. Пунктом 3 ст. 50 ГК РФ предусмотрено, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. ТОС - особая форма некоммерческих организаций, предусмотренная Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Порядок регистрации ТОС как юридических лиц должен быть установлен законом. Так, Закон Воронежской области от 15 июня 2000 г. N 164-II-ОЗ "О территориальном общественном самоуправлении в Воронежской области" закрепляет, что устав органа территориального общественного самоуправления в двухмесячный срок после принятия собранием (сходом), конференцией граждан направляется для регистрации в орган, осуществляющий государственную регистрацию органов территориального общественного самоуправления в соответствии с действующим законодательством.
Вместе с уставом для регистрации представляются: заявление о регистрации органа территориального общественного самоуправления, протокол с решением собрания (схода), конференции граждан о создании органа территориального общественного самоуправления и утверждении его устава, карта (схема) с описанием границ соответствующей территории, решение представительного органа местного самоуправления об утверждении границ, документ о юридическом адресе, список участников собрания (схода), конференции, список избранных членов органа территориального общественного самоуправления, квитанция об оплате регистрационного сбора.
На орган, осуществляющий регистрацию, налагается обязанность в пятнадцатидневный срок со дня поступления устава на регистрацию принять решение о его регистрации и выдать свидетельство о государственной регистрации с указанием его организационно-правовой формы - орган территориального общественного самоуправления - либо отказать в его государственной регистрации и выдать письменный мотивированный отказ.
Отказ в регистрации органа территориального общественного самоуправления может быть обжалован в судебном порядке.
6. Собрания граждан по вопросам организации и осуществления ТОС являются правомочными при