"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий путем:
- координации деятельности органов государственной власти Волгоградской области и органов местного самоуправления по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;
- изучения, обобщения, распространения опыта работы органов местного самоуправления;
- методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления и осуществления мер по подготовке кадров и повышению их квалификации;
- учета предложений органов местного самоуправления и их должностных лиц по вопросам реализации ими отдельных государственных полномочий;
- направления проектов своих решений, связанных с наделением отдельными государственными полномочиями и их исполнением, органам местного самоуправления;
- оказания целевой организационной, материальной помощи органам местного самоуправления;
- представления органам местного самоуправления по их запросам необходимых материалов и документов.
2. Данная норма определяет последствия принятия закона о наделении органов местного самоуправления полномочиями, не соответствующего требованиям ст. 19 комментируемого Закона (например, в нарушение п. 3 ч. 6 ст. 19 Закон не содержит способа (методики) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления соответствующих полномочий).
В первоначальной редакции законопроекта в данной части содержалась следующая норма: "Несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий требованиям, предусмотренным ст. 19 настоящего Федерального закона, может быть обжаловано в судебном порядке, но не может служить основанием для их неисполнения". Таким образом, на органы местного самоуправления возлагалась обязанность исполнять незаконные правовые акты. Неудачность этих положений была очевидна, и в окончательной редакции Закона они были сняты. Однако решение, которое приняли в данном случае депутаты, можно в лучшем случае назвать половинчатым. В настоящее время, исходя из ч. 2 ст. 20, остается абсолютно неясным: кто должен исполнять отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления с нарушением требований ст. 19 (например, что чаще всего бывает на практике, без надлежащего финансирования) в период между вступлением в действие соответствующего закона и решением суда о его неправомерности? Фактически ясно, что это будут делать те же органы местного самоуправления, за счет средств местного бюджета, т.е. в ущерб решению вопросов местного значения. При этом Закон ничего не говорит о компенсации денежных средств, потраченных органами местного самоуправления на реализацию отдельных государственных полномочий, если впоследствии эта передача будет признана незаконной.
3. Комментируемая часть содержит отсылочную норму об ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
В качестве такой меры ответственности можно рассматривать п. 3 ч. 1 ст. 75, который предусматривает возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в случае, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом (см. об этом комментарий к ст. 75).
Иные меры ответственности могут устанавливаться законодательством субъектов Федерации. Закон Иркутской области "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Иркутской области" от 9 сентября 1998 г. N 42-ОЗ в качестве санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, которые могут быть применены к органам местного самоуправления органами государственной власти, называет возмещение ущерба органами местного самоуправления, причиненного в результате нецелевого использования объектов областной собственности и переданных финансовых средств (ст. 17).
Несоответствие этих положений Конституции РФ очевидно. Как известно, дисциплинарные санкции налагаются только в порядке служебного подчинения. Между тем местное самоуправление в соответствии со ст. 12 Конституции РФ независимо от государства, и органы местного самоуправления не входят в единую систему органов государственной власти. Поэтому возможность применения государственными органами или должностными лицами мер дисциплинарной ответственности к должностным лицам местного самоуправления является явно неконституционной.
Законодательство некоторых субъектов предусматривает в качестве санкции изъятие из компетенции органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Такое положение содержится, например, в ст. 15 Закона Пермской области "О порядке наделения органов местного самоуправления Пермской области отдельными государственными полномочиями" от 14 сентября 1998 г. N 219-22. Действенность этой санкции представляется сомнительной, учитывая, что отдельные государственные полномочия передаются органам местного самоуправления без их согласия.
Комментируемая норма предусматривает ограничение степени ответственности означенных органов и лиц за осуществление переданных им государственных полномочий: органы и должностные лица местного самоуправления ответственны за осуществление только тех полномочий, возможность реализации которых полностью обеспечена органами государственной власти материальными ресурсами и финансовыми средствами.
Органы местного самоуправления в любом случае не могут нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, переданных им с нарушением требованием ст. 19 комментируемого Закона.
Статья 21. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Комментарий к статье 21
1. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как освобождение соответствующих государственных органов от ответственности за их осуществление. Государственные органы должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать на нарушения действующего законодательства и прав граждан. Конкретные формы контроля в соответствии с п. 6 ч. 6 ст. 19 должны устанавливаться законами о передаче полномочий.
На основе анализа действующих в настоящее время законов субъектов РФ о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно выделить наиболее часто указываемые формы и способы данного контроля:
1) дача указаний органам местного самоуправления по вопросам реализации переданных полномочий;
2) согласование решений по вопросам осуществления соответствующих полномочий;
3) произведение проверок и правовых экспертиз актов органов местного самоуправления, принимаемых в связи с исполнением переданных им отдельных государственных полномочий;
4) направление органами государственной власти запросов и получение документов и иной информации по вопросам реализации переданных полномочий;
5) заслушивание отчетов органов местного самоуправления;
6) проведение проверок и ревизий деятельности органов местного самоуправления.
Закон Самарской области от 6 мая 2000 г. N 17-ГД "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями" предусматривает возможность назначения уполномоченных должностных лиц для постоянного наблюдения за осуществлением переданных государственных полномочий.
2. Комментируемая часть особо подчеркивает такую форму контроля, как обязательное предоставление органами и должностными лицами местного самоуправления уполномоченным государственным органам документов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий. В законах о передаче полномочий должно содержаться указание о формах и порядке направления запросов государственных органов, сроках предоставления таких документов и т.п. В качестве примера можно привести Закон Пензенской области от 23 декабря 2002 г. N 427-ЗПО "О порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области", который предусматривает право органов государственной власти Пензенской области запрашивать и получать в срок до двух недель, а при чрезвычайных обстоятельствах (стихийные бедствия, катастрофы и т.д.) - в срок до 3 дней необходимые документы и другую информацию, касающуюся исполнения переданных полномочий (ч. 2 ст. 15).
3. Комментируемая часть допускает возможность выдачи органами государственной власти обязательных предписаний по устранению нарушений, допущенных органами местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий. Таким образом, органы государственной власти, по сути, получают возможность осуществлять отдельные исполнительно-распорядительные полномочия в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления.
Следует иметь в виду, что нарушение органами или должностными лицами местного самоуправления требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий может повлечь последствия, предусмотренные ст. 75 комментируемого Закона.
Обжалование указанных предписаний осуществляется в порядке, предусмотренным гл. 25 ГПК РФ.
Глава 5. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ
НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ
В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья 22. Местный референдум
Комментарий к статье 22
1. В комментируемой статье речь идет о такой форме непосредственной демократии, как местный референдум, который представляет собой одну из форм непосредственного выражения народовластия. Посредством реализации этого института населению муниципального образования предоставляется возможность самостоятельно принимать решения по значимым вопросам. Однако нельзя утверждать, что это наиболее часто используемый и эффективный способ решения проблем местного уровня <*>. Скорее его можно назвать факультативным инструментом осуществления местного самоуправления.
--------------------------------
<*> См. об этом: Авакьян С.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 236.
Вопросы проведения местного референдума регулируются: Федеральным конституционным законом "О референдуме в Российской Федерации" от 28 июня 2004 г., Федеральными законами "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 16 сентября 2003 г., конституциями, уставами, а также нормами законов субъектов Российской Федерации об организации местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятым Государственной Думой от 16 сентября 2003 г., местный референдум проводится в целях решения населением вопросов местного значения. Суть местного референдума - это голосование избирателей, посредством которого принимается решение по вопросам местного значения. Поэтому предметом местного референдума являются вопросы местного значения, которые прямо и непосредственно связаны с интересами жизни и быта населения, проживающего на соответствующей территории.
Согласно Закону это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
При этом Федеральный закон определяет перечень вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа.
Этот перечень не является исчерпывающим. Органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ). Надо сказать, что согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 16 сентября 2003 г. в отличие от Федерального закона 1995 г., некоторые вопросы уже не могут быть предметом местного референдума (например, устав муниципального образования).
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" называет перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум:
а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
б) о персональном составе органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления;
в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
По сути, федеральное законодательство не запрещает принимать на местном референдуме правовые решения, противоречащие уставу муниципального образования, правовым актам органов и должностных лиц местного самоуправления. Отсюда вытекает следующее: население может прибегать к инициированию референдума именно тогда, когда представительный орган местного самоуправления не вносит по его требованиям (заявленным в виде петиций или в иной форме) в устав муниципального образования необходимые изменения. Поэтому требование соответствия вопроса референдума уставу муниципального образования лишило