"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

полномочиями: передачи полномочий и делегирования полномочий. Под передачей понимался способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти на неопределенный срок исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. Под делегированием предлагалось понимать предоставление органом государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно <*>.
--------------------------------
<*> Лукашов Л.А., Подсумкова А.А. Словарь основных понятий и терминов по местному самоуправлению. Саратов, 1999. С. 10, 47 - 48.
На практике, однако, такого разделения не существовало, и термины "наделение", "передача" и "делегирование" обычно использовались в законодательстве бессистемно. Комментируемый Закон также не различает формы наделения полномочиями; исходя из смысла комментируемой статьи и связанных с ней, понятия "наделение" и "передача" понимаются как синонимы.
2. Комментируемая часть ст. 19 основывается на конституционной норме о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом. Несмотря на то что соответствующее положение имеется и в действующем Законе о местном самоуправлении, на практике оно регулярно нарушается, особенно на федеральном уровне. Многие полномочия были переданы органам местного самоуправления скрыто, без указания на то, что они являются государственными, путем принятия указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Комментируемая часть статьи прямо запрещает такой способ наделения полномочиями.
В соответствии с принципами, закрепленными в ст. ст. 72 и 76 Конституции РФ, законы субъектов РФ о передаче полномочий, относимых Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов, не могут вступать в противоречие с федеральными.
Кроме того, необходимо отметить, что органам местного самоуправления не могут передаваться полномочия, отнесенные к исключительному ведению конкретных органов государственной власти и государственных должностных лиц.
Комментируемый Закон не предусматривает необходимости получения согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий. Между тем существует вполне обоснованное мнение, что передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без их согласия не будет способствовать повышению эффективности их осуществления <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Мачульская И. Государственные полномочия местного самоуправления // Федерализм. 1998. N 3. С. 177.
Представляется, что нормам нового Закона не противоречит установление требования о передаче отдельных государственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ органам местного самоуправления только с согласия последних в законодательстве субъектов РФ. Так, например, это сделано в ст. 6 Закона Самарской области от 6 мая 2000 г. N 17-ГД "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями": "Наделение государственными полномочиями производится только с согласия органов местного самоуправления в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования". В этой же статье подчеркивается, что переданные государственные полномочия не должны препятствовать решению органами местного самоуправления вопросов местного значения.
3. Учитывая, что в соответствии с новым Законом о местном самоуправлении в Российской Федерации будут созданы различные виды муниципальных образований, причем некоторые из них территориально будут входить в состав других, ч. 3 комментируемой статьи закрепляет, что передаваемые отдельные государственные полномочия "по умолчанию" возлагаются на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. При этом необходимо учитывать, что в соответствии с п. 1 ч. 6 этой же статьи федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями.
4. Комментируемая часть устанавливает различные варианты определения срока действия переданных полномочий. Если в Законе о наделении полномочиями о сроке наделения ничего не сказано и иное не вытекает из действующего законодательства, следует понимать, что полномочия передаются бессрочно.
5. Комментируемая часть также развивает конституционную норму об обязательном государственном финансировании отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Если полномочие передается федеральным законом, то его финансирование осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, если законом субъекта РФ, - то за счет субвенций из бюджета субъекта. Порядок предоставления таких субвенций установлен ст. 63 комментируемого Закона, а также БК РФ.
Органы местного самоуправления имеют право (но не обязаны!) привлекать дополнительные ресурсы для реализации отдельных государственных полномочий, но только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
6. Комментируемая часть содержит обязательные требования Закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Отсутствие хотя бы одного из этих требований влечет в соответствии с ч. 2 ст. 20 признание Закона недействительным. Среди требований можно выделить следующие:
- из п. 1 ч. 6 следует, что полномочия могут передаваться как всем муниципальным образованиям определенного вида, так и каким-то конкретным. Такая дифференциация, безусловно, является положительным моментом Закона, так как даже в рамках одного субъекта Федерации муниципальные образования могут существенно различаться по демографическому, экономическому, социальному и другим потенциалам;
- п. 3 ч. 6 предусматривает разработку федеральных или региональных государственных минимальных социальных стандартов. В соответствии с БК РФ минимальные государственные социальные стандарты - это государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. Минимальные государственные социальные стандарты служат для определения минимальной бюджетной обеспеченности, под которой понимается минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов;
- п. 7 ч. 6 предусматривает закрепление в Законе о наделении государственными полномочиями условий и порядка прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Основания прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий содержатся в большинстве соответствующих законов субъектов РФ. Чаще всего указывают следующие основания:
1) истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;
2) признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;
4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;
5) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;
6) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий. Вопрос о допустимости последнего основания является достаточно спорным, так как большинство законов субъектов РФ, так же, как и комментируемый Закон, не требуют согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий, следовательно, признак добровольности в данном случае отсутствует.
Можно отметить, что в своей первоначальной редакции проект Федерального закона о местном самоуправлении допускал возможность отказа от обязательного финансирования переданных государственных полномочий, если "отдельные государственные полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий, осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из местного бюджета гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности муниципальных служащих и работников муниципальных бюджетных учреждений". Данная норма была из законопроекта исключена, так как, во-первых, потенциально была способна породить многочисленные споры о том, влекут ли переданные полномочия увеличение расходов местного самоуправления, во-вторых, явно противоречила ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.
Действующие законы субъектов о порядке наделения отдельными государственными полномочиями содержат и другие требования к законам о передаче полномочий. Так, например, законы Калининградской и Калужской областей требуют указания не только вида и наименования муниципального образования, которому передается конкретное полномочие, но и указания на государственный орган (органы), которому (которым) принадлежит передаваемое полномочие (группа полномочий), и орган (органы) местного самоуправления, которому (которым) передаются государственные полномочия. Закон Волгоградской области от 16 ноября 1998 г. N 223-ОД "О порядке наделения органов местного самоуправления Волгоградской области отдельными государственными полномочиями" требует определить в проекте Закона о передаче полномочий перечень и сроки проведения подготовительных мероприятий и мероприятий методического обеспечения, необходимого для организации и обеспечения эффективного и качественного осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, а также необходимое для этого финансовое и материальное обеспечение.
Кроме того, законы многих субъектов Федерации требуют также указывать формы содействия со стороны государственных органов при осуществлении государственных полномочий органами местного самоуправления.
Закон Пензенской области от 23 декабря 2002 г. N 427-ЗПО "О порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области" требует также указывать дату начала исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; срок действия полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления; перечень подлежащих отмене или изменению нормативных правовых актов органов государственной власти Пензенской области, а также перечень нормативных правовых актов, которые должны быть приняты в связи с передачей отдельных государственных полномочий; порядок исполнения отдельных государственных полномочий в случае наделения ими органов местного самоуправления на ограниченный срок; другие положения, необходимые для регулирования порядка передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий Пензенской области и исполнения органами местного самоуправления указанных полномочий.
Можно отметить, что в настоящее время большинство законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями всех требуемых комментируемым Законом сведений не содержат. Чаще всего передача полномочий заключается в простой констатации факта, что данное полномочие возлагается на органы местного самоуправления. Так, это, например, сделано в п. 2 ст. 8 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (с изм. и доп. от 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г., 12 февраля, 19 июля 2001 г., 13 февраля, 21 мая, 28 июня, 25 июля, 30 декабря 2002 г., 22 февраля, 30 июня, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 22 февраля, 22, 26 апреля, 19, 29 июня, 22 августа, 1 декабря 2004 г., 7 марта 2005 г.): в населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, первичный воинский учет осуществляется органами местного самоуправления.
Статья 20. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Комментарий к статье 20
1. Органы государственной власти и после передачи отдельных государственных полномочий, относящихся к их компетенции, сохраняют возможность влиять на их исполнение. С этой целью они наделяются правом издавать по указанным вопросам обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
Органы государственной власти не только издают обязательные для исполнения нормативные акты по вопросам реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, но и осуществляют информационную, методическую и консультационную поддержку последних. Так, ст. 4 Закона Воронежской области от 2 октября 2003 г. N 50-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Воронежской области по утверждению границ охранных зон газораспределительных сетей и установлению ограничений прав на входящие в них земельные участки" устанавливает, что администрация Воронежской области содействует осуществлению органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий путем:
- методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
- изучения, обобщения, распространения опыта работы органов местного самоуправления при осуществлении ими государственных полномочий, переданных настоящим Законом;
- учета предложений органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам осуществления переданных им государственных полномочий;
- оказания целевой организационной и консультационной помощи органам местного самоуправления;
- представления органам местного самоуправления по их запросам необходимых материалов и документов;
- иной помощи органам местного самоуправления в осуществлении переданных им государственных полномочий.
Закон Волгоградской области от 16 ноября 1998 г. N 223-ОД "О порядке наделения органов местного самоуправления Волгоградской области отдельными государственными полномочиями" устанавливает, что органы государственной власти Волгоградской области и их должностные лица содействуют осуществлению