"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

и сельских поселений включает в себя:
- проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений;
- проекты межевания территорий;
- проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений (далее - проект застройки).
Градостроительная документация любого вида разрабатывается на основании задания, выданного соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления или по согласованию с ними заказчиками.
Решение органов государственной власти и органов местного самоуправления о разработке градостроительной документации любого вида или о внесении в нее изменений, а также основные положения градостроительной документации любого вида подлежат опубликованию;
16) о муниципальных архивах см. комментарий к п. 17 ч. 1 ст. 14 Закона. В соответствии с разграничением полномочий, установленным данным Законом, органы местного самоуправления поселения только формируют архив поселения; органы местного самоуправления муниципального района хранят муниципальный архив поселений, а также формируют и хранят муниципальный архив муниципального района;
17) о содержании органами местного самоуправления мест захоронения и организации ритуальных услуг см. комментарий к п. 22 ч. 1 ст. 14 Закона. Органы местного самоуправления муниципального района реализуют данные полномочия только на межселенной территории;
18) о полномочиях органов местного самоуправления в этой сфере см. комментарий к п. 10 ч. 1 ст. 14 Закона. Органы местного самоуправления муниципального района непосредственно не обеспечивают жителей поселений услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а создают условия для их обеспечения органами местного самоуправления поселений;
19) органы местного самоуправления муниципального района осуществляют полномочия библиотечного коллектора, т.е. распределяют библиотечные фонды между поселениями;
20) о реализации данного полномочия см. комментарий к ст. 60 Закона.
2. Комментируемая часть устанавливает, что на межселенных территориях и в населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями, органы местного самоуправления муниципального района обладают, помимо полномочий, предусмотренных комментируемой статьей, всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения. Таким образом, в границах поселений, являющихся муниципальными образованиями, органы местного самоуправления муниципального района решают только вопросы, предусмотренные ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона, на всех остальных территориях муниципального района - вопросы, предусмотренные ч. 1 ст. 14 и ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона. При этом вне границ поселений, являющихся муниципальными образованиями, они вправе вводить все местные налоги и сборы.
3. Комментируемая часть в целом аналогична ч. 2 ст. 14 Закона.
4. Комментируемая часть предусматривает взаимную возможность передачи части своих полномочий органами местного самоуправления муниципального района и входящих в него поселений. При этом передача полномочий обязательно должна сопровождаться передачей необходимых для их осуществления финансовых ресурсов.
Для передачи части полномочий органы местного самоуправления муниципального района и поселения должны заключить соглашение, в котором указываются основания и порядок прекращения его действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также финансовые санкции за неисполнение соглашения.
Указанные соглашения могут заключаться теми органами местного самоуправления, в чью компетенцию входит передаваемое полномочие. В то же время, исходя из того, что передача полномочий обязательно сопровождается выделением денежных средств из бюджета муниципального образования, представляется, что они должны утверждаться представительными органами муниципальных образований.
Статья 16. Вопросы местного значения городского округа
Комментарий к статье 16
1. Комментируемая статья устанавливает перечень вопросов местного значения городского округа. С учетом того что городские округа являются городскими поселениями, но не входят в состав муниципальных районов, указанный перечень включает в себя все вопросы местного значения поселений и муниципальных районов. Подробнее об этих вопросах см. комментарий к ст. ст. 14 и 15 Закона.
2. Комментируемая часть аналогична соответствующим частям ст. ст. 14 и 15 Закона.
Статья 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
Комментарий к статье 17
1. Вопросы местного значения, указанные в ст. ст. 14 - 16 комментируемого Закона, устанавливают пределы юрисдикции муниципальных образований. Вместе с тем для решения этих вопросов за муниципальными образованиями должны быть закреплены конкретные полномочия в различных сферах. В основном данные полномочия устанавливаются в отраслевых нормативных актах различного уровня. Однако наиболее общие и наиболее важные из них прямо устанавливаются комментируемой статьей:
1) о данном полномочии см. комментарий к ст. ст. 44, 46 - 48 комментируемого Закона;
2) об установлении официальных символов муниципального образования см. комментарий к ст. 9;
3) о создании муниципальных предприятий и учреждений, их финансировании см. комментарий к ч. 4 ст. 51, о формировании и размещении муниципального заказа - к ст. 54;
4) об установлении тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, см. комментарий к п. 6 ч. 10 ст. 35;
5) о подготовке и проведении муниципальных выборов см. комментарий к ст. 23, местного референдума - к ст. 22, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления - к ст. 24, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования - к ст. 12, преобразования муниципального образования - к ст. 13;
6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (п. 4 ч. 10 ст. 35). Государственным органом, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере государственной статистики является Федеральная служба государственной статистики. Официальная статистическая методология, утверждаемая Федеральной службой государственной статистики, является обязательной для федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, юридических лиц, их филиалов и представительств, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, при проведении государственных статистических наблюдений;
7) органы местного самоуправления могут выступать учредителями средств массовой информации. Основная цель учреждения таких СМИ - публикация муниципальных правовых актов, иной официальной информации. Объем официальной информации, которую обязано публиковать данное СМИ, определяется в уставе редакции, ее договоре либо ином соглашении с учредителем (ст. 18 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (с изм. и доп. от 13 января, 6 июня, 19 июля, 27 декабря 1995 г., 2 марта 1998 г., 20 июня, 5 августа 2000 г., 4 августа 2001 г., 21 марта, 25 июля 2002 г., 4 июля, 8 декабря 2003 г., 29 июня, 22 августа, 2 ноября 2004 г.)). Учредитель не вправе вмешиваться в деятельность средства массовой информации, за исключением случаев, предусмотренных Законом о СМИ, уставом редакции, договором между учредителем и редакцией (главным редактором). В соответствии с Законом о СМИ орган местного самоуправления, являющийся учредителем СМИ, может одновременно выступать в качестве редакции, издателя, распространителя, собственника имущества редакции;
8) органы местного самоуправления в международных и внешнеэкономических отношениях обладают двойным статусом. С одной стороны, они являются органами управления, которые осуществляют регулирование субъектов предпринимательской деятельности, в том числе и иностранных, с другой - они сами могут выступать в качестве хозяйствующих субъектов;
9) иные полномочиями муниципальных образований по решению вопросов местного значения содержатся, например, в ст. ст. 35, 36, 51, 52 и других комментируемого Закона. В.И. Васильев в связи с этим справедливо указывает, что "содержание формулы о том, что иные полномочия могут быть определены "в соответствии с настоящим Федеральным законом" (ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г.), надо, по-видимому, понимать с учетом содержания других статей, в которых, во-первых, устанавливаются некоторые полномочия органов местного самоуправления (кроме закрепленных в ст. 17), во-вторых, говорится, что к полномочиям федеральных и региональных органов государственной власти относится определение прав и обязанностей органов местного самоуправления (ст. 5 и ст. 6). И, в-третьих, о том, что в федеральные законы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, надо внести изменения и дополнения (ст. 85)" <*>.
--------------------------------
<*> Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 21.
2. Новый Закон о местном самоуправлении впервые предусмотрел возможность привлечения граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для муниципального образования работ. Исходя из содержания комментируемой части, это могут быть работы по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; обеспечению первичных мер пожарной безопасности; созданию условий для массового отдыха жителей и организации обустройства мест массового отдыха населения; организации благоустройства и озеленения территории, использования и охраны городских лесов; организации охраны общественного порядка муниципальной милицией; организации мероприятий по охране окружающей среды.
Указанные работы не должны требовать специальной профессиональной подготовки. Однако практически следует иметь в виду, что любая работа требует для ее выполнения пусть простейших, но специальных знаний и навыков. Это обстоятельство необходимо всегда иметь в виду организаторам социально значимых работ, а также гражданам, в них участвующим. Поэтому при привлечении жителей муниципального образования к социально значимым работам обязательно нужно проводить с ними определенный инструктаж. В противном случае сами работы могут не дать ожидаемого эффекта, а жизнь и здоровье участвующих в них граждан могут быть подвергнуты опасности.
Правом привлекать жителей к таким работам обладают только органы местного самоуправления поселений и городских округов, органы местного самоуправления муниципальных районов таким правом не наделены.
Исходя из того что привлечение жителей муниципального образования к таким работам возможно только на добровольной основе, органы местного самоуправления имеют возможность лишь принимать решения о необходимости привлечения граждан к решению вопросов местного значения и определять порядок участия граждан в осуществлении социально значимых работ. Никакое принуждение граждан к участию в социально значимых работах невозможно.
Основываясь на ч. 3 ст. 35 комментируемого Закона, можно предположить, что решение о привлечении граждан к социально значимым работам может быть принято также сходом граждан. Однако и в таком случае для всех жителей муниципального образования участие должно быть добровольным, иное противоречит ч. 2 ст. 37 Конституции РФ и ст. 4 Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ (с изм. и доп. от 24, 25 июля 2002 г., 30 июня 2003 г., 27 апреля, 22 августа, 29 декабря 2004 г.) (далее - ТК РФ).
При этом, однако, следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 4 ТК РФ принудительным трудом не является работа, выполняемая в условиях чрезвычайных обстоятельств, т.е. в случаях объявления чрезвычайного или военного положения, бедствия или угрозы бедствия (при пожарах, наводнениях, голоде, землетрясениях, сильных эпидемиях или эпизоотиях), а также в иных случаях, ставящих под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения или его части.
Исходя из того что в комментируемом пункте провозглашена добровольность участия граждан в общественно значимых работах, несколько странным выглядит ограничение возможности участия в них 4 ч работы 1 раз в 3 месяца. Жители муниципального образования, действительно заинтересованные в результате значимых для них работ, могут иметь возможность и желание делать это гораздо чаще. Можно предположить, что данная норма направлена на защиту граждан от возможных злоупотреблений со стороны органов местного самоуправления. Безусловно, учитывая российские реалии, вполне возможно, что в отдельных муниципальных образованиях будет иметь место практика принудительного привлечения к "добровольным" работам. Однако такая ситуация в любом случае выходит за рамки правового поля, и ничто не мешает органам местного самоуправления просто не соблюдать и данное ограничение.
При применении комментируемой части на практике неизбежно встанет вопрос о правовом статусе как самих социально значимых работ, так и их участников. В частности, неясно, будет ли распространяться на добровольцев трудовое законодательство, законодательство о социальном обеспечении и т.д.
Добровольное участие граждан в охране общественного порядка, обеспечении пожарной безопасности и других видах работ частично регулируется законодательством. В частности, можно отметить Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. N 959 "О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации" (с изм. и доп. от 6 июля 1999 г.), а также Приказ МВД РФ от 2 апреля 2001 г. N 390 "О введении в действие Порядка создания подразделений добровольной пожарной охраны и регистрации добровольных пожарных". Однако при некотором внешнем сходстве работа по охране общественного порядка и обеспечению пожарной безопасности, регулируемая данными нормативными актами, все же отличается от предусматриваемой ч. 2 ст. 17 комментируемого Закона. В первом случае речь идет о постоянном, а не эпизодическом участии граждан; кроме того, добровольным дружинникам и пожарным предоставляются различные льготы, в некоторых случаях их работа частично оплачивается. Поэтому можно прийти к выводу, что указанные нормативные акты на социально значимые работы, предусматриваемые комментируемым пунктом, не распространяются.
Определенное сходство с работами, предусматриваемыми ч. 2 ст. 17, имеют общественные работы, организация которых предусматривается ст. 24 Федерального закона от 19