"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 21 июля 1998 г., 30 апреля, 17 июля, 20 ноября 1999 г., 7 августа 2000 г., 29 декабря 2001 г., 25 июля 2002 г., 10 января 2003 г.). Данная статья устанавливает, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления по предложению и при участии органов службы занятости организуют в целях обеспечения временной занятости населения проведение оплачиваемых общественных работ в организациях, находящихся в их собственности, и по договорам - в других организациях. Общественные работы также имеют социальную значимость и направленность, привлечение граждан для участия в них возможно лишь на добровольной основе. Однако между общественными работами и социально значимыми работами в смысле ч. 2 ст. 17 комментируемого Закона имеются и серьезные различия. Участие в общественных работах осуществляется на относительно долговременной основе, само участие в общественных работах является оплачиваемым, с участниками общественных работ заключается трудовой договор, соответственно на них распространяется законодательство о труде и социальном страховании. Все это для организуемых органами местного самоуправления социально значимых работ не предусмотрено. Соответственно на социально значимые работы и их участников не распространяются Положение об организации общественных работ (утв. Постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. N 875 (с изм. от 12 ноября 1999 г.)) и другие нормативные акты об общественных работах.
Рассматривая вопрос о распространении на участников общественно значимых работ трудового законодательства, необходимо обратиться к ТК РФ. В соответствии со ст. 15 ТК РФ трудовые отношения - это отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по определенной специальности, квалификации или должности), подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями, трудовым договором.
Совершенно очевидно, что выполнение социально значимых работ не приводит к возникновению трудовых отношений: не требуется заключения трудового договора, труд носит принципиально безвозмездный характер и т.п.
Таким образом, можно констатировать, что на правоотношения, возникающие при добровольном выполнении гражданами социально значимых работ, трудовое право в полной мере не распространяется. В то же время представляется очевидным, что некоторые нормы ТК РФ в данных правоотношениях должны учитываться. Это касается, в частности, норм, регулирующих труд женщин (вполне очевидно, например, что недопустимо применение труда женщин на работах, связанных с подъемом и перемещением вручную тяжестей, превышающих предельно допустимые для них нормы даже с их согласия), зафиксированных в ТК РФ правил охраны труда и т.п. Положение осложняется еще и тем, что трудовое законодательство (в отличии, скажем, от гражданского) не предусматривает возможности применения норм трудового права по аналогии.
Во избежание споров по этим вопросам представляется необходимым внести указания о применении норм ТК РФ об охране труда к правоотношениям, возникающим при добровольном выполнении гражданами социально значимых работ, в комментируемый пункт.
На граждан, выполняющих социально значимые работы в соответствии с комментируемым пунктом, также не будут распространяться нормы о социальном страховании от несчастных случаев, так как при выполнении данных работ уплата страховых взносов не предусмотрена. Таким образом, например, полученная гражданином, добровольно участвующим в социально значимых работах на благо муниципального образования, травма не будет считаться производственной и он соответственно не будет иметь прав на страховое обеспечение. Такая ситуация представляется явно ненормальной и требует урегулирования в законодательстве.
Решение данной проблемы осложняется тем, что право на возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью при выполнении трудовых обязанностей, возникает при условии уплаты страховых взносов за работника работодателем. Как известно, страховые взносы по обязательному социальному страхованию уплачиваются работодателем за работника и исчисляются в процентном отношении к его заработной плате (в зависимости от класса профессионального риска). Учитывая, что социально значимые работы выполняются на безвозмездной основе, представляется целесообразным внести изменения в законодательство об обязательном социальном страховании от несчастных случаев и профессиональных заболеваний на производстве и предусмотреть обязанность органов местного самоуправления вносить страховые платежи за лиц, выполняющих такие работы, в виде фиксированной суммы.
3. Комментируемая часть развивает конституционное положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132). Полномочия по решению различных вопросов местного значения должны быть четко разграничены между муниципальными образованиями различных видов, каждое из которых должно реализовывать их самостоятельно. Факт нахождения поселений на территории муниципального района не ставит их в подчиненное, зависимое от него положение.
Указанное, однако, не исключает возможности координации усилий муниципальных образований в каких-либо сферах, совместного решения ими некоторых вопросов на основе принципа равенства.
Статья 18. Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления
Комментарий к статье 18
1. Комментируемый пункт устанавливает единственный способ изменения вопросов местного значения - внесение изменений в комментируемый Закон, т.е. перечень вопросов местного значения не может быть расширен путем принятия отраслевых законодательных актов, возлагающих на органы местного самоуправления дополнительные полномочия в какой-либо сфере.
Любые полномочия, закрепляемые за муниципальными образованиями, не могут выходить за круг, очерченный вопросами местного значения. В противном случае они будут признаны отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 19).
2. Все полномочия, вытекающие из круга вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов, определенных в ст. 55 комментируемого Закона.
В соответствии со ст. 87 БК РФ исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:
- содержание органов местного самоуправления;
- формирование муниципальной собственности и управление ею;
- организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
- содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
- организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
- благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований; организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);
- содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
- организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
- обеспечение противопожарной безопасности;
- охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;
- реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
- обслуживание и погашение муниципального долга;
- целевое дотирование населения;
- содержание муниципальных архивов;
- проведение муниципальных выборов и местных референдумов;
- финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
В субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов, определяются законами указанных субъектов РФ.
В то же время комментируемый Закон предусматривает, что некоторые обязательства, возникающие из решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ.
В частности, в соответствии со ст. 85 БК РФ совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ и средств местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:
- государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;
- обеспечение правоохранительной деятельности;
- обеспечение противопожарной безопасности;
- научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;
- обеспечение социальной защиты населения;
- обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;
- обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;
- развитие рыночной инфраструктуры;
- обеспечение развития федеративных и национальных отношений;
- обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- обеспечение деятельности средств массовой информации;
- обеспечение получения общего образования;
- прочие расходы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.
Распределение и закрепление между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации расходов, указанных в настоящей статье, производятся по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ и утверждаются соответствующими законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта РФ.
Порядок согласования распределения и закрепления расходов, совместно финансируемых из бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований, определяется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
3. Комментируемая часть развивает конституционное положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (ч. 1 ст. 132). Никакое вмешательство органов государственной власти в этот процесс не допускается (за исключением оказания финансовой помощи муниципальным образованиям и контроля за использованием денежных средств, предоставленных для исполнения отдельных государственных полномочий). Положения, конкретно устанавливающие объем расходов местных бюджетов, не могут содержаться и в законодательных актах любого уровня.
Указанному положению противоречит абз. 3 ст. 45 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, который устанавливает, что размеры ежегодных ассигнований на культуру в местных бюджетах не могут быть менее 6% средств соответствующих бюджетов. Таким образом, федеральный законодатель вмешивается в бюджетную деятельность местного самоуправления, требуя от муниципальных образований выделять на культуру не менее определенной суммы расходов.
Представляется, что, исходя из ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона, данная коллизия должна быть разрешена в пользу Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Глава 4. НАДЕЛЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ
Статья 19. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Комментарий к статье 19
1. В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ в компетенцию органов местного самоуправления, помимо вопросов местного значения, могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством. До сих пор на федеральном уровне вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался, данная глава является новой.
На практике при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствующих нормативных актах обычно не указывается, что эти полномочия являются государственными, а следовательно, возникают споры по поводу их финансирования <*>. На решение этой проблемы и направлена данная норма. Теперь при определении, относится конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственному или нет, необходимо руководствоваться ст. ст. 14 - 16 комментируемого Закона. Если указанное полномочие относится к одному из вопросов местного значения для данного типа муниципального образования, то оно является муниципальным, а в противном случае - государственным и требует отдельного финансирования.
--------------------------------

<*> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М., 1997. С. 240.
Следует отметить, что в настоящее время в законодательстве большинства субъектов РФ использован обратный подход. В соответствии с ним государственными полномочиями признаются те полномочия, в отношении которых имеется прямое указание на их государственный характер. Так, например, ст. 2 Закона Самарской области от 6 мая 2000 г. N 17-ГД "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями" устанавливает, что государственные полномочия - это полномочия, определенные в качестве государственных Уставом Самарской области, законами Самарской области в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности не только населения муниципального образования, но и населения всей Самарской области.
В теории муниципального права долгое время разрабатывалась идея о существовании двух форм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными