Закон Тульской области от 03.11.2006 № 751-ЗТО

     Программа согласовывается   с   органами   исполнительной  власти
области,  далее рассматривается депутатами Тульской областной  Думы  и
утверждается  в  разрезе  строек  и  объектов  в качестве приложения к
закону  области.  Как  таковой   формализованный   порядок   включения
объектов,   утвержденный   органом   исполнительной   власти  области,
отсутствует.
     В первоочередном порядке в перечень строек включаются объекты, не
завершенные  строительством  и  объекты,  на  финансирование   которых
выделяются   средства   в   рамках   реализации  федеральной  адресной
инвестиционной программы.
     Бюджетные ассигнования бюджетам муниципальных образований области
на  финансирование   капитальных   вложений   передаются   в   порядке
межбюджетных    отношений.    Ежегодно    принимаемым   постановлением
администрации области о мерах по реализации закона области  о  бюджете
области  на соответствующий год устанавливается,  что передача средств
бюджета области на финансирование капитальных вложений по  стройкам  и
объектам    муниципальной    собственности    и    местного   значения
осуществляется  по  договорам,  заключаемым  администрацией   Тульской
области с органами местного самоуправления.
     Основными направлениями  инвестирования  по  программе   являются
здравоохранение и спорт, образование, социальная политика, культура.
     За последние три отчетных года в порядке  межбюджетных  отношений
из  бюджета  области  передавались средства на финансирование объектов
незавершенного строительства по разделу "Здравоохранение".  В перечень
объектов  программы  включены  в  основном объекты специализированного
назначения,  это больница скорой медицинской помощи в г. Туле, а также
городская больница N 1 областного центра,  на базе которой планируется
создать кардионейрососудистый центр.

     Концепция изменений

     Одной из  важных задач,  решаемых органами государственной власти
области,  является  повышение   обеспеченности   населения   объектами
социальной   и   инженерной   инфраструктуры.  Решение  данной  задачи
достигается  на  основе  проведения  оценки   разрыва   обеспеченности
муниципальных  образований  области  объектами социальной и инженерной
инфраструктуры.
     Планируемые мероприятия и их результаты
     Планируемое состояние  по  результатам  второго  этапа  -   пятый
уровень (сокращение разрыва в обеспеченности муниципальных образований
объектами социальной и инженерной инфраструктуры).
     На втором этапе реформы будут осуществлены следующие виды работ:
     - публикация  в  СМИ  и  сети  "Интернет"  оценки  обеспеченности
объектами   социальной   и   инженерной  инфраструктуры  муниципальных
образований области;
     - оценка разрыва обеспеченности муниципальных образований области
объектами социальной и инженерной инфраструктуры.
     По результатам  реализации  второго  этапа  ожидается  сокращение
разрыва в обеспеченности муниципальных образований  области  объектами
социальной и инженерной инфраструктуры. (В  редакции  Закона  Тульской
области от 24.12.2007 г. N 948-ЗТО)

     Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  третий
уровень (утверждение    порядка    формирования,    распределения    и
расходования средств областного фонда муниципального развития).
     Планируемое состояние  по  результатам  второго  этапа  -   пятый
уровень (сокращение разрыва в обеспеченности муниципальных образований
объектами социальной и инженерной инфраструктуры).
     На первом этапе реформы планируется осуществить следующие работы:
     - установление порядка оценки инвестиционных  проектов  с  учетом
бюджетной  и  социальной  эффективности,  сроков  реализации проекта и
соответствующих приоритетов;
     - установление  порядка отбора инвестиционных программ (проектов)
развития общественной инфраструктуры муниципальных образований области
и распределения субсидий из областного фонда муниципального развития.
     При разработке  порядка  оценки  инвестиционных  проектов   будут
учтены следующие принципы:
     - соответствие целей  и  задач  областного  фонда  муниципального
развития  приоритетам среднесрочной программы социально-экономического
развития области;
     - заявительный   принцип  участия  муниципального  образования  в
получении  инвестиционной  финансовой  помощи  из   областного   фонда
муниципального развития;
     - осуществление  целевой   поддержки   капитальных   вложений   в
социальную и инженерную инфраструктуру на условиях софинансирования из
бюджетов муниципальных образований;
     - осуществление  мониторинга,  контроля  и  оценки  эффективности
расходования средств областного фонда муниципального развития.
     Указанный порядок    предполагается   использовать   для   оценки
инвестиционных программ и проектов и принятия решений о предоставлении
субсидий муниципальным образованиям области.
     На втором этапе реформы будут осуществлены следующие виды  работ:
     - образование в составе бюджета области областного фонда
муниципального развития;  - публикация в СМИ и сети "Интернет"  оценки
     обеспеченности
объектами социальной   и   инженерной   инфраструктуры   муниципальных
образований области;
     - оценка разрыва обеспеченности муниципальных образований области
объектами социальной и инженерной инфраструктуры.
     Объем областного фонда муниципального  развития  и  распределение
субсидий   из   него   между  муниципальными  образованиями  (группами
муниципальных образований) области будут утверждаться законом  области
об бюджете области на соответствующий финансовый год.
     Для объективного выбора объектов и муниципальных образований  для
софинансирования   инвестиций   планируется   осуществить  утверждение
порядка оценки инвестиционных проектов с учетом бюджетной и социальной
эффективности.
     По результатам  реализации  второго  этапа  ожидается  сокращение
разрыва  в  обеспеченности муниципальных образований области объектами
социальной и инженерной инфраструктуры.
 
     Альтернативы и риски

     Альтернативным вариантом   является    применение    существующих
механизмов    выделения    инвестиционных    ресурсов    муниципальным
образованиям области.  Основным риском в данном случае будет  являться
недостаточная эффективность использования средств бюджета области.
     
     Мероприятие Н3.  Формализация  процедур  предоставления бюджетных
кредитов местным бюджетам

     Описание исходного состояния

     Исходное состояние - второй уровень.
     Департаментом финансов  Тульской  области  на  регулярной  основе
проводится  анализ  причин   возникновения   кассовых   разрывов   при
исполнении бюджетов муниципальных образований.
     Проводимая оценка  причин  возникновения кассовых разрывов в ходе
исполнения местных бюджетов показывает,  что  основными  причинами  их
возникновения являются:
     - неравномерность поступления доходов  (обусловленная  спецификой
действующего   налогового   законодательства,   а   также  сезонностью
производства на отдельных видах бюджетообразующих отраслей);
     - сезонный характер расходов.  До августа 2005 года на территории
     области порядок предоставления
бюджетных ссуд  на  покрытие временных кассовых разрывов регулировался
Правилами  предоставления  из  бюджета   Тульской   области   бюджетам
муниципальных  образований Тульской области бюджетных ссуд на покрытие
временных    кассовых    разрывов,    утвержденными     постановлением
администрации  области  от  20.04.2004  N  233  "Об утверждении правил
предоставления из  бюджета  Тульской  области  бюджетам  муниципальных
образований  бюджетных  ссуд  на покрытие временных кассовых разрывов"
(далее - постановление N 233). Постановлением N 233 предусмотрено, что
предоставление   бюджетной   ссуды   оформляется   соглашением   между
департаментом   финансов   Тульской   области   и   органом   местного
самоуправления,   предусматривающим   следующие  обязательства  органа
местного самоуправления:
     - полностью  ликвидировать  задолженность  по  выплате заработной
платы работникам бюджетной сферы;
     - полностью  ликвидировать  задолженность  по оплате коммунальных
услуг, оказываемых учреждениям, финансируемым за счет средств бюджетов
муниципальных образований.
     Положениями постановления   N   233   закреплялся    запрет    на
предоставление  бюджетной ссуды муниципальному образованию при наличии
просроченной задолженности по ранее полученной бюджетной ссуде.
     Следует отметить,   что   применение  норм  постановления  N  233
позволило  по  состоянию   на   01.01.2006   полностью   ликвидировать
просроченную  задолженность  по  заработной  плате  перед  работниками
бюджетной сферы.
     В соответствии  с положениями Федерального закона от 20.08.2004 N
120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в
части  регулирования межбюджетных отношений" начиная с Закона Тульской
области от 31.12.2004 N 500-ЗТО "О бюджете Тульской  области  на  2005
год" установлена плата за пользование бюджетными кредитами на покрытие
временных  кассовых  разрывов,  возникающих  при  исполнении  бюджетов
муниципальных  образований  области,  в размере одной четвертой ставки
рефинансирования Центрального банка Российской Федерации,  действующей
на  день заключения соглашения о предоставлении бюджетного кредита,  а
при покрытии расходов,  связанных с ликвидацией последствий  стихийных
бедствий, по ставке 0 процентов.
     В целях реализации Федерального закона от 20.08.2004 N 120-ФЗ  "О
внесении  изменений  в  Бюджетный  кодекс Российской Федерации в части
регулирования межбюджетных отношений" принят Закон Тульской области от
15.05.2006 N 696-ЗТО "О бюджетных кредитах, предоставляемых из бюджета
Тульской области бюджетам муниципальных образований Тульской  области"
(далее - Закон N 696-ЗТО).
     Законом N  696-ЗТО  определено,  что   под   временным   кассовым
разрывом,    возникающим   при   исполнении   бюджета   муниципального
образования   области,   понимается   недостаточное   поступление    в
определенный   период   финансового  года  доходов  для  осуществления
расходов,  предусмотренных нормативным правовым актом законодательного
органа   муниципального   образования   области   на   соответствующий
финансовый год,  с учетом источников финансирования дефицита  местного
бюджета.  Бюджетный  кредит предоставляется на возвратной и возмездной
основах на срок до одного года в пределах текущего  финансового  года.
Плата  за  пользование  бюджетным  кредитом устанавливается в размере,
утверждаемом законом области о бюджете области на очередной финансовый
год.
     Законом N 696-ЗТО закреплен запрет на  предоставление  бюджетного
кредита   бюджету   муниципального  образования  области  при  наличии
просроченной  задолженности  органов  местного  самоуправления   перед
бюджетом области.
     Законом N 696-ЗТО определено,  что бюджетный кредит выделяется из
бюджета   области  только  при  условии  предоставления  муниципальным
образованием  необходимых  документов,   определенных   постановлением
администрации области.
     При предоставлении  бюджетных   кредитов   из   бюджета   области
муниципальному образованию администрацией области проводится:
     - анализ финансово-экономического  состояния  заемщика  областных
средств;
     - оценка фактического  разрыва,  возникшего  при  исполнении  его
бюджета.
     Для реализации положений Закона N 693-ЗТО администрацией  области
утверждено  постановление  от 17.08.2006 N 400 "Об утверждении порядка
рассмотрения  обращений  муниципальных  образований  о  предоставлении
бюджетного кредита из бюджета Тульской области".

     Концепция изменений

     Введение единой методики прогнозирования возникновения  временных
кассовых  разрывов  как  при  исполнении  бюджета  области,  так и при
исполнении местных  бюджетов  позволит  выработать  единую  финансовую
политику   в   рамках   управления   областным   долгом   и  применять
разработанные механизмы в рамках среднесрочного бюджетного процесса.
     Следует отметить,  что  при  разработке  методик  прогнозирования
временных кассовых  разрывов  будет  учитываться  величина  процентной
ставки  по  предоставляемым  бюджетным кредитам.  Так,  существующая в
настоящий  момент  ситуация  со  стоимостью   привлеченных   кредитных
ресурсов для области создает,  в определенной степени, предпосылки для
формирования   еще   одного   механизма   дотирования    муниципальных
образований области .
     Приближение величины   устанавливаемой   процентной   ставки   по
бюджетным кредитам к ставкам финансового рынка должно повысить степень
мотивированности органов местного самоуправления к повышению  качества
планирования бюджета и его исполнения.

     Планируемые мероприятия  и их результаты

     Планируемое состояние   на   первом   этапе   -   третий  уровень
(утверждение формализованной методики расчета распределения  бюджетных
кредитов на кассовый разрыв).
     Планируемое состояние на втором этапе - пятый уровень (отсутствие
просроченной задолженности по представленным бюджетным кредитам).
     На первом этапе планируется установление порядка расчета кассовых
разрывов по бюджетам муниципальных образований  области  и  возможного
объема бюджетных кредитов, предоставляемых на их покрытие.
     На втором этапе планируются: - публикация в СМИ и сети "Интернет"
     данных о наличии кассовых
разрывов и  объемах  предоставленных  бюджетных  кредитов  в   разрезе
муниципальных образований области помесячно;
     - полная  ликвидация  просроченной  задолженности   муниципальных
образований области по ранее предоставленным бюджетным кредитам.

     Альтернативы и  риски

     Отказ от практики предоставления бюджетных кредитов муниципальным
образованиям  области  на  покрытие  временных  кассовых  разрывов  из
бюджета   области   мог   бы   стать   альтернативой   запланированным
мероприятиям.  В  этом случае необходимо на местном уровне разработать
методику прогнозирования возникновения временных кассовых разрывов при
исполнении  бюджета  муниципального  образования  или  предусматривать
резервирование и источники  заимствования  соответствующих  финансовых
средств.  Однако  осуществление  данного  решения  маловероятно в силу
дефицитности абсолютного  числа  местных  бюджетов,  а  привлечение  в
качестве  заемных  средств  банковских  кредитов приводит к удорожанию
обслуживания временных кассовых разрывов и к еще большей  дефицитности
местных  бюджетов,  а  также  повышению  нагрузки  на  бюджет области,
связанной с увеличением объема финансовой помощи местным бюджетам.
     Основные риски  связаны не с разработкой методики прогнозирования
возникновения временных кассовых разрывов,  а  с  дефицитом  свободных
финансовых ресурсов у местных бюджетов, необходимых для их покрытия.
     
     Мероприятие Н4.   Организация   мониторинга  качества  управления
финансами области  и  платежеспособности   муниципальных   образований
области

     Описание исходного состояния

     Исходное состояние - первый уровень.
     Для проведения  оценки   перечня   показателей,   характеризующих
качество   управления  финансами  и  платежеспособности  муниципальных
образований,  и для осуществления контроля за  выполнением  требований
Бюджетного   кодекса   Российской   Федерации  департаментом  финансов
Тульской области проводятся следующие мероприятия.
     С 2001  года  администрация  области  заключает  с муниципальными
образованиями области соглашения о мерах по оздоровлению муниципальных
финансов и условиях оказания финансовой помощи за счет средств бюджета
области.  Выполнение условий соглашения учитываются  при  рассмотрении
вопросов  по  оказанию  финансовой  помощи  муниципальным образованиям
(предоставление бюджетных  кредитов  на  покрытие  временных  кассовых
разрывов).
     Основные критерии   соглашений   В   соответствии   с    приказом
     Министерства финансов Российской
Федерации от 11.05.2005 N  98  "О  мониторинге  соблюдения  субъектами
Российской   Федерации   требований   Бюджетного   кодекса  Российской
Федерации  и  качества  управления  бюджетами   субъектов   Российской
Федерации"  с  июля  2005 года департаментом финансов Тульской области
ежемесячно   проводился    мониторинг    работы    органов    местного
самоуправления  по  обеспечению  формирования местных бюджетов на 2006
год.  С 1 января 2006 года ежеквартально проводится мониторинг  работы
органов  местного  самоуправления  муниципальных  образований Тульской
области.  Результаты мониторинга по форме, разработанной Министерством
финансов    Российской   Федерации,   представляются   в   Департамент
межбюджетных отношений Минфина России.  Мониторинг ведется  в  разрезе
следующих показателей:
     - количество местных  бюджетов;
     - доходы  местных  бюджетов;
     - расходы местных бюджетов;
     - структура расходов местных бюджетов;
     - расходы  на  содержание  органов  местного  самоуправления;
     - расходы на оплату труда в муниципальных образованиях;
     - структура местных  бюджетов  по  степени  дотационности;
     - межбюджетные  трансферты,  предоставляемые  из бюджета Тульской
области местным  бюджетам;
     - межбюджетные     трансферты     из    местных    бюджетов;
     - сбалансированность местных бюджетов;
     - динамика   кредиторской   задолженности   местных  бюджетов;
     - организация    муниципального    финансового    контроля;
     - нормативно-правовое обеспечение бюджетного процесса в
муниципальных образованиях;
     - повышение   квалификации  и  переподготовка  кадров  финансовых
органов муниципальных образований.
     Данные мониторинга   позволяют   оперативно   оценивать    работу
муниципальных образований области по реализации Федерального закона от
06.10.2003  N  131-ФЗ  "Об  общих   принципах   организации   местного
самоуправления  в Российской Федерации",  принимать меры по устранению
нарушений, оказанию консультативной и методологической помощи.
     Губернатором области  принято постановление от 06.07.2006 N 55-пг
"О ходе  реализации  мероприятий  по  оздоровлению  государственных  и
муниципальных   финансов   Тульской  области".  Данным  постановлением
одобрен План  мероприятий  по  оздоровлению  государственных  финансов
Тульской  области  на  2006  - 2008 годы и рекомендовано разработать и
утвердить соответствующие мероприятия органам местного самоуправления.
     План включает  в  себя  следующие  мероприятия  и  показатели  их
выполнения:
     - увеличение доходной базы;
     - оптимизация расходов бюджетов.

     Концепция изменений

     Предоставление определенной    самостоятельности    муниципальным
образованиям  в  вопросах  финансового   планирования   и   управления
бюджетными   средствами  потребует  развития  системы  оперативного  и
ежегодного  мониторинга  качества  управления   и   платежеспособности
местных бюджетов.
     Практика применения    мониторинга    в    2005   году   показала
недостаточность  существующих  показателей.  Учитывая  это,  в  рамках
реализации  Программы  реформирования  будет разработана новая система
показателей мониторинга финансового положения  и  качества  управления
финансами   местных   бюджетов,  основные  индикаторы  которого  будут
охватывать следующие направления:
     - состояние и качество управления муниципальным долгом;
     - условия оплаты труда муниципальных служащих и применяемые
механизмы мотивации;
     -  исполнение  бюджета по доходам и расходам;
     - состояние  кредиторской  задолженности  (по  оплате  труда,  по
     оплате коммунальных расходов  и  пр.);
     - установленный    и    фактический    уровень    оплаты    услуг
жилищно-коммунального    хозяйства   населением,   уровень   погашения
начисленных субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг;
     - тарифная   политика   локальных   монополий.
     При разработке  индикаторов  финансового  состояния  и   качества
управления   муниципальными   финансами  администрация  области  будет
исходить из положений нормативных актов федерального уровня,  а  также
планирует   разработать   собственные  индикаторы,  позволяющие  более
качественно    анализировать    проблемы,    присущие    муниципальным
образованиям,  входящим  в  состав  области.  Планируется,  что данные
показатели будут охватывать поселенческий уровень и  использоваться  в
качестве  дополнительного  материала  при  осуществлении межбюджетного
регулирования.
     Следует отметить,  что  развитие  системы  мониторинга  потребует
также,  внедрения современных информационных  технологий,  позволяющих
обеспечить  получение  в  режиме удаленного доступа и автоматизировать
расчет требуемых показателей,  а также наглядно отображать  полученные
данные.
     Для поддержки мониторинга качества управления финансами области и
платежеспособности  муниципальных  образований  в  рамках  комплексной
автоматизации  бюджетного  процесса  в  целях  сбора  и   консолидации
информации  об  исполнении  нижестоящих  бюджетов  в  режиме реального
времени планируется обеспечить решение следующих задач:
     - сбор   информации   от   нижестоящих   финансовых   органов  по
оперативным  заданиям  (ответ  на  задание  формируется  автоматически
непосредственно  из  базы  данных  нижестоящего  финансового  органа в
режиме реального времени), мониторинг оперативной информации;
     - сбор  информации  от нижестоящих финансовых органов по плановым
заданиям к установленному сроку;
     - отслеживание    поступления   ответов   на   задания,   анализ,
преобразование и консолидация  по  заданным  алгоритмам  либо  возврат
уведомления об ошибках в предоставленной информации;
     - сбор произвольной информации по гибко настраиваемым  формам;
     - упрощение    этапа    заполнения   формы   за   счет   введения
автоматических подстановок согласно правилам подстановки,  заданным  в
форме;
     - проверка  корректности  введенных  данных   согласно   правилам
контроля, заданным в форме;
     - защита передаваемой информации средствами ЭЦП и  шифрования;
     - мониторинг  процесса  обмена данными с помощью административных
утилит;
     - обмен посредством электронной почты по любым каналам связи
(даже коммутируемым,  с  низкой  скоростью передачи данных);
     - анализ структуры доходов и расходов территориальных бюджетов;
     - учет и анализ исполнения бюджетов поселений, включающей в себя:
     - планирование доходной и расходной части бюджета поселения,
формирование сводной  бюджетной  росписи;
     - санкционирование расходов бюджета;
     - учет кассовых  поступлений  и  выбытий;
     - ведение  бюджетного  учета;
     - формирование сводной бюджетной отчетности.
     В  целях  повышения  качества управления муниципальными финансами
необходимо   обеспечить   вовлеченность  муниципальных  образований  в
проводимые  реформы.  Для  этого  необходимо предусмотреть субсидии на
реформирование  муниципальных  финансов  в  составе  бюджета  области,
разработать  положение  об  условиях  предоставления,  распределения и
расходования  субсидий  на  реформирование  муниципальных  финансов из
бюджета  области.  Для  поддержки  проведения  реформ на муниципальном
уровне  требуется обеспечить им необходимую информационно-методическую
поддержку по реализации бюджетной реформы на муниципальном уровне.  (В
редакции Закона Тульской области от 30.06.2008 г. N 1030-ЗТО)

     Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  второй
уровень (утверждение методик оперативной  и  годовой  оценки  качества
управления финансами и платежеспособности муниципальных образований).
     Планируемое состояние  по  результатам  второго  этапа  -   пятый
уровень (увеличение за последний отчетный год средней по муниципальным
образованиям оценки качества управления финансами и платежеспособности
муниципальных образований в сравнении с предыдущим финансовым годом).
     На первом  этапе  будут  осуществлены  следующие  виды  работ:
     - утверждение методики оперативной и годовой оценки качества
управления финансами и  платежеспособности  муниципальных  образований
области;
     -  разработка положения об условиях предоставления, распределения
и  расходования  субсидий  на реформирование муниципальных финансов из
бюджета области. (В      редакции      Закона     Тульской     области
от 30.06.2008 г. N 1030-ЗТО)
     На втором этапе реформы планируется выполнение следующих работ:
     -  включение  субсидий на реформирование муниципальных финансов в
состав  бюджета  области;   (В   редакции   Законов  Тульской  области
от 24.12.2007 г. N 948-ЗТО; от 30.06.2008 г. N 1030-ЗТО)
     - совершенствование  существующей системы мониторинга результатов
оценки   качества   управления    финансами    и    платежеспособности
муниципальных образований;
     - реализация мероприятий по привлечению муниципальных образований
области   к   проведению  бюджетной  реформы  за  счет  средств  фонда
реформирования муниципальных финансов;
     - публикация  в СМИ и сети "Интернет" результатов оценки качества
управления финансами и  платежеспособности  муниципальных  образований
области;
     - увеличение за последний отчетный год средней  по  муниципальным
образованиям оценки качества управления финансами и платежеспособности
муниципальных образований области в сравнении с предыдущим  финансовым
годом.
         
     Альтернативы и   риски

     Альтернативой использования  комплексной методики оценки качества
управления и  платежеспособности  муниципальных  образований  является
оценка  на основе мнения независимых экспертов.  Привлечение экспертов
позволит увеличить глубину оценки,  но при этом повысит субъективность
в связи с тем,  что критерии оценки будут устанавливаться не системно,
а произвольно и будут зависеть от  мнения  эксперта.  Однако  в  таком
случае  существует  риск неэффективности системы в целом,  так как это
снизит системность подхода к проводимой оценке.
     Риском выбранного  варианта  реформирования  является  объемность
методики,  трудоемкость проведения оценки,  систематизации и обобщения
полученных данных.  Минимизация данного риска может быть  получена  за
счет  внедрения  современных  информационных  технологий,  позволяющих
обеспечить получение в режиме удаленного  доступа  и  автоматизировать
расчет требуемых показателей.