Постановление Правительства Сахалинской области от 23.03.2010 № 119

содержания  дороги.  Оценка потребительских свойств дороги выполняется
применительно  к  работе  дорог   и   их   состоянию.   Согласно   ОДН
218.0.006-2002   результатом  оценки  является  обобщенный  показатель
качества и состояния дороги, включающий в себя комплексный  показатель
транспортно-эксплуатационного состояния дороги, показатель инженерного
оборудования и  обустройства  и  показатель  уровня  эксплуатационного
содержания.
      По обобщенным оценкам более 70 % протяжения  сети  автомобильных
дорог  общего  пользования  (без  улично-дорожной  сети  поселений) на
территории области  не  соответствует  нормативам  по  потребительским
свойствам   или   транспортно-эксплуатационным  показателям  (ровности
покрытия, геометрическим  параметрам  в  плане  и  профиле,  прочности
дорожной одежды).
      Протяженность автомобильных дорог Сахалинской области  и  других
субъектов   Дальнего  Востока  изменяется  незначительно.  Большинство
территориальных   субъектов   Дальневосточного   федерального   округа
по-прежнему  значительно  отстают  от   средне  российского  уровня по
показателю плотности сети автомобильных дорог общего пользования.
      Средняя  по  области  плотность   автомобильных   дорог   общего
пользования  с  твёрдым  покрытием составляет 11,4 км на 1000 км 2. По
этому показателю область занимает четвертое  место  в  Дальневосточном
федеральном округе.

      Плотность сети автомобильных дорог общего пользования с  твёрдым
покрытием,  км на 1000 км 2
      Таблица 1.16
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Субъект                                      |Плотность автомобильных дорог|
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Российская Федерация                         |            35,0             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Дальневосточный федеральный округ            |             5,9             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Республика Саха (Якутия)                     |             3,0             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Приморский край                              |            43,0             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Хабаровский край                             |             6,1             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Амурская область                             |             22              |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Камчатская область                           |             3,6             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Магаданская область                          |             4,8             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Сахалинская область                          |            11,4             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Еврейская автономная область                 |            42,0             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Чукотский автономный округ                   |             0,8             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|


      Коэффициент плотности автомобильных дорог (коэффициент Энгеля)
      Таблица  1.17

|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Субъект                                      |    Коэффициент плотности    |
|                                             |     автомобильных дорог     |
|                                             |    (коэффициент Энгеля)     |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Российская Федерация                         |            11,1             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Дальневосточный федеральный округ            |             5,1             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Республика Саха (Якутия)                     |             5,1             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Приморский край                              |            78,7             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Хабаровский край                             |             4,5             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Амурская область                             |            13,2             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Камчатская область                           |             3,6             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Магаданская область                          |             7,6             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Сахалинская область                          |             4,2             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Еврейская автономная область                 |            19,4             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Чукотский автономный округ                   |             2,6             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|

      В структуре автомобильных дорог общего пользования,  Сахалинская
область  имеет один из самых низкий удельный вес автомобильных дорог с
твёрдым покрытием (49 % от общего протяжения автомобильных дорог  –  в
Сахалинской  области  при 65,2 % от протяжения автомобильных дорог – в
ДФО), отставая по этому показателю также и средние российские значения
(85,2 %).


      Удельный вес автомобильных дорог с  твёрдым  покрытием  в  общей
протяжённости автомобильных дорог общего пользования, %

      Таблица 1.18
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Субъект                                      |Удельный  вес   автомобильных|
|                                             |дорог с твёрдым покрытием    |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Российская Федерация                         |            85,2             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Дальневосточный федеральный округ            |            65,2             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Республика Саха (Якутия)                     |            38,4             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Приморский край                              |            98,4             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Хабаровский край                             |            94,7             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Амурская область                             |            92,4             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Камчатская область                           |            88,6             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Магаданская область                          |            93,1             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Сахалинская область                          |            49,0             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Еврейская автономная область                 |            96,6             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|
|Чукотский автономный округ                   |            30,9             |
|—————————————————————————————————————————————|—————————————————————————————|

      Всего на дорогах общего пользования России эксплуатируется  41,8
тыс.  мостов,  в том числе капитальных – 33,5 тыс. шт., протяженностью
около 1500км. В основном это железобетонные мосты (мосты полностью или
частично  с  железобетонными  пролетными строениями). На Сахалине доля
капитальных мостов в общем количестве составляет 86%, что выше  средне
российского    показателя.     Всего    на   дорогах   находящихся   в
государственной  областной  собственности  эксплуатируется   241   шт.
мостовых сооружений общим протяжением 11803. п.м, из них капитальных –
227 шт. (11493 п.м).
      На территории Сахалинской  области  по  состоянию  на  1.01.2009
более  42  %  населения  (в  том  числе около 70 % сельского населения
области),  проживающего  в  190  населенных  пунктах,  не   обеспечено
сообщением  по  автомобильным  дорогам с твердым покрытием с областным
центром и с центрами муниципальных образований. То  есть  значительная
часть  населения  области существенно  зависит  в поездках от погодных
условий и не имеет постоянного  доступа  к  региональным  общественным
транспортным системам.
      Таким  образом,    существующая   дорожная   сеть   области   не
удовлетворяет  в  полном  объеме  предъявляемым  к ней потребительским
требованиям  и характеризуется следующими недостатками:
     -     Низкий технический уровень дорожной сети. Более 61 процента
     от    протяженности    сети    общего    пользования   составляют
     бескатегорийные  автомобильные  дороги,  то   есть   дороги,   не
     строившиеся   по   стандартам,  установленным  для  дорог  общего
     пользования,  с  транспортно-эксплуатационными  параметрами  ниже
     минимальных  регламентных требований. Около 60 процентов от общей
     протяженности  сети  составляют  грунтовые  дороги.  При  этом  в
     протяжении   автомобильных   дорог  общего  пользования  местного
     значения,  находящихся   в   муниципальной   собственности   (без
     улично-дорожной  сети),  доля грунтовых дорог составляет более 75
     процентов, а  бескатегорийных  -   более  80  процентов.  Уровень
     капитальности  автодорог общего пользования, то есть доля дорог с
     капитальными типами покрытий (асфальтобетонные, цементобетонные и
     т.п.)  в общем протяжении (включая федеральные и местные дороги),
     на  1  января  2009  года  составлял  24,7  процентов.  По  этому
     показателю  область  находится  на 79 месте среди субъектов РФ, в
     Дальневосточном  регионе  на  5  месте  после  Приморского   края
     (47,9%),   Еврейской   АО  (38,3%),  Хабаровского  края  (36,3%),
     Амурской области (29%).), Более 70 процентов от общего протяжения
     автомобильных  дорог  общего  пользования,  составляющих  опорную
     сеть, не соответствуют  по  своим  категориям  даже  существующим
     размерам   движения,   требуя   повышения   технического   уровня
     (категории).   Современный    уровень    обеспечения    легковыми
     автомобилями  в  Сахалинской  области  уже достиг 252 единиц на 1
     тыс.  жителей,  тогда  как  дорожно-транспортная   инфраструктура
     формировалась  в  свое  время,  исходя  из  уровня обеспеченности
     автотранспортом не более 60 - 100 единиц на 1 тыс. жителей.
     -     Низкие показатели  транспортно-эксплуатационного  состояния
     автомобильных   дорог.  По  оценкам  более  70%  протяжения  сети
     автомобильных дорог общего пользования (без улично-дорожной  сети
     поселений)  на  территории области не соответствует нормативам по
     потребительским   свойствам   или    транспортно-эксплуатационным
     показателям (ровности покрытия, геометрическим параметрам в плане
     и профиле, прочности дорожной одежды)
     -      Низкий  уровень  обеспечиваемой  автомобильными   дорогами
     транспортной  доступности поселений. Более 42 процентов населения
     области (в том  числе  около  70  процентов  сельского  населения
     области),  проживающего  в  190 населенных пунктах, не обеспечено
     сообщением  по  автомобильным  дорогам  с  твердым  покрытием   с
     областным центром и с центрами муниципальных образований. То есть
     значительная  часть  населения  области  существенно  зависит   в
     поездках  от  погодных  условий  и не имеет постоянного доступа к
     региональным общественным транспортным системам;
     -      Низкий  уровень  пространственного  развития  и  связности
     дорожной   сети   общего   пользования.  Средняя  плотность  сети
     автомобильных дорог общего пользования области в 1,5  раза  ниже,
     чем   в   Еврейской  автономной  области,  близкой  по  плотности
     населения к Сахалинской области, но имеющей более низкий  уровень
     социально-экономического  развития.  В  сравнении  с территориями
     России,   близкими   к   Сахалинской    области    по    рейтингу
     социально-экономического  развития,  плотность сети автомобильных
     дорог общего пользования на территории области ниже в 10-15  раз.
     Дорожная  сеть  о.Сахалин - самого большого и наиболее освоенного
     из  всех  островов  области,   имеет   незамкнутую,   древовидную
     конфигурацию,  сильно  вытянутую  в меридиональном направлении, с
     большим количеством грунтовых разрывов и со  слабыми  поперечными
     связями.  Низкая  плотность и неоптимальная конфигурация дорожной
     сети существенно ограничивают возможности пользователей по выбору
     маршрута   поездки   (перевозки),  что  приводит  к  вынужденному
     значительному   перепробегу   транспорта,   а   также    повышают
     экономические и социальные риски на территории области;
     -     Низкий  транспортно-эксплуатационный  уровень  автодорожных
     мостов.  На  автомобильных  дорогах общего пользования до сих пор
     эксплуатируются мосты, построенные ещё японцами до 1945  года,  а
     также   деревянные,   временные   и   технологические  мосты,  не
     обеспечивающие   пропуск   современных   нормативных    нагрузок.
     Количество  таких  мостов  составляет 14,7 % от общего количества
     мостов на территории области. По оценке состояния, в аварийном  и
     неудовлетворительном  состоянии  находятся  более  43%  от общего
     количества мостов. На автомобильных  дорогах  общего  пользования
     регионального   и   межмуниципального   значения,  находящихся  в
     государственной  собственности  Сахалинской  области,  из  общего
     количества  мостов  более  38%  по данным обследований отнесены к
     проблемным по  техническому  состоянию  и  условиям  безопасности
     движения. В виду слабого пространственного развития дорожной сети
     и отсутствия дублирующих проездов на многих  маршрутах  вывод  из
     эксплуатации   одного   или  нескольких  мостов  (как  вследствие
     разрушения, так и из соображений безопасности) может  привести  к
     временной  транспортной изоляции отдельных территорий и поселений
     области.
     -      Низкая  транспортная  эффективность   автодорожной   сети.
     Средняя скорость движения на отдельных участках сети не превышает
     30 км/час, что увеличивает  транспортно-эксплуатационные  расходы
     пользователей  дорог на 20-25 процентов. Кроме того, преобладание
     в структуре сети участков со щебеночным покрытием и без  покрытия
     (грунтовых),   не   соответствующих  нормативным  требованиям  по
     геометрическим  параметрам  в  плане   и   профиле,   увеличивает
     транспортно-эксплуатационные  расходы  пользователей еще примерно
     на  60-120  процентов,  в  сравнении  с   нормальными   условиями
     (асфальтобетонное   покрытие,   нормативные   параметры  плана  и
     профиля). В целом, с  учетом  расходов,  связанных  с  повышенным
     износом,  дефектами  и  неровностями проезжей части автомобильных
     дорог,   транспортно-эксплуатационные   издержки    пользователей
     автомобильными  дорогами области увеличиваются более чем в 3 раза
     по сравнению с нормальными дорожными условиями.
     С учетом имеющихся объемов работы автотранспорта прямые ежегодные
     потери  пользователей  (перерасход)  на  сети автомобильных дорог
     области,  при   данном   транспортно-эксплуатационном   состоянии
     составляют:

|————————————————————————————————————————————|—————|————————————————————————|
|    -     по расходу топлива                |  -  |  2018,9 тыс.л.         |
|————————————————————————————————————————————|—————|————————————————————————|
|    -     по расходу моторных масел         |  -  |  4,91 тыс. л.          |
|————————————————————————————————————————————|—————|————————————————————————|
|    -     по затратам  рабочего  времени  на|  -  |  83,69 тыс. чел-час    |
|    ремонтное обслуживание автомобилей      |     |                        |
|————————————————————————————————————————————|—————|————————————————————————|
|    -      по  затратам   рабочего   времени|  -  |  266,03 тыс.чел-час.   |
|    водителей (экипажа)                     |     |                        |
|————————————————————————————————————————————|—————|————————————————————————|
|    -      по затратам времени пассажиров   |  -  |  737,01 тыс.чел.-час   |
|————————————————————————————————————————————|—————|————————————————————————|
|    -     по затратам времени  на  перевозку|  -  |  1802,58 тыс.авт-час.  |
|    грузов                                  |     |                        |
|————————————————————————————————————————————|—————|————————————————————————|

     С учетом имеющегося  технического  уровня  и  физического  износа
     автомобильных  дорог  области суммарная мощность дорожной сети по
     пропуску транспортных средств ниже  требуемой  более  чем  в  5,6
     раза.  То  есть  значительная  часть  потребительского  спроса на
     автомобильные перевозки не  может  быть  удовлетворена  в  полном
     объеме и с надлежащим качеством.
     -        Несоответствие    конструктивных    параметров     дорог
     эксплуатационным  требованиям используемого на них автомобильного
     парка.  Автомобильные  дороги  общего   пользования   (из   числа
     категорийных),  значительная  часть  которых  была  построена  на
     территории области  еще  японцами  (в  период  до  1945  года)  и
     реконструирована в советский период (30-40 лет назад), рассчитаны
     на пропуск нагрузок 6-10 тонн на ось.  В  виду  более  чем  50-ти
     процентного  износа  дорожной  сети,  низкой  прочности грунтовых
     оснований, дорожных одежд и покрытий (при  их  наличии)  на  фоне
     недостаточных объемов восстановления транспортно-эксплуатационных
     параметров автомобильных дорог,  фактически  приемлемые  нагрузки
     на   сеть   –   не   более  6  тонн  на  ось.  При  этом  средняя
     грузоподъемность  эксплуатируемого  парка  грузовых   автомобилей
     составляет порядка 9 тонн, в том числе дизельных – более 14 тонн.
     Кроме  того,  при  перевозках  угля  и   отдельных   строительных
     материалов  используются  автомобили  грузоподъемностью  более 30
     тонн, с  нагрузкой  на  ось  более  13,5  тонн.  Общая  тенденция
     изменения  эксплуатационных  параметров  грузового автомобильного
     парка  –  увеличение  средней  грузоподъемности   автомобилей   и
     нагрузки  на  ось  более  10-11 тонн. Поскольку большинство дорог
     области  не  отвечает  данным   требованиям,   здесь   отмечается
     ускоренное  разрушение  дорожных покрытий и одежд, при сокращении
     межремонтных сроков их службы от 2-х до 4-х раз  по  отношению  к
     нормативу.
     -      Слабое  развитие  придорожного   сервиса   и   инженерного
     обустройства  автомобильных  дорог,  низкий  уровень обеспеченной
     безопасности  дорожного  движения.   В   частности,   только   по
     автомобильным  дорогам,  находящимся  в областной государственной
     собственности,  обеспеченность  дорожной   разметкой   составляет
     порядка  96%  от  потребности, дорожными знаками – 99%, дорожными
     ограждениями  –  65%,  автопавильонами  –  85%.  Такая   ситуация
     непосредственным    образом    отражается   на   комфортности   и
     безопасности  движения  по  автомобильным   дорогам..   Основными
     сопутствующими дорожными условиями являются: отсутствие тротуаров
     и освещения вдоль автодорог в населенных пунктах,  несоответствие
     геометрических   параметров   категории  дороги,  низкие  сцепные
     качества покрытия.
     -      Избыточная  экологическая  и  транспортная  обремененность
     дорожной   сети.   Трассы   автомобильных   дорог   федерального,
     регионального или межмуниципального и местного значения  в  общей
     сложности  на протяжении более 200 км. проложены по застроенным и
     жилым территориям населенных пунктов области. На данных  участках
     возникает  конфликт  интересов:  (а)  пользователей автомобильных
     дорог, несущих дополнительные издержки, связанные с  ограничением
     скорости  в  пределах  населенных пунктов; (б) жителей населенных
     пунктов, несущих дополнительные  издержки,  связанные  с  шумовой
     нагрузкой   и   выбросами   вредных   веществ   в   атмосферу,  с
     дополнительными затратами  времени  по  перемещениям  в  пределах
     населенного  пункта;  (в)  дорожных служб, несущих дополнительные
     издержки, связанные с обеспечением безопасности движения, а также
     с  мероприятиями по благоустройству территории населенных пунктов
     и повышенным уровнем затрат  на  содержание  и  ремонты  участков
     дорог в пределах населенных пунктов.
      Ситуация  осложняется  также  тем,  что  на  территории  области
сложилось  уникальное в своем роде сочетание неблагоприятных природных
факторов,  ухудшающих  условия  и  повышающих  издержки   создания   и
эксплуатации автомобильных дорог и сооружений на них:
     -       активная    циклоническая    деятельность    в    течение
     продолжительного  зимнего  периода,  с  длительными  и  обильными
     снежными осадками, буранами предопределяет повышенные затраты  на
     зимнее  содержание  автомобильных  дорог,  увеличивает  стоимость
     инженерного  обустройства  дорожных  объектов  в  части  усиления
     снегозащитных  сооружений.   Горные  районы  области, перевальные
     участки автомобильных дорог, помимо более высокого уровня снежных
     заносов  в  зимний  период, характеризуются повышенной опасностью
     схода лавин, что также существенно осложняет условия эксплуатации
     автомобильных дорог;
     -      относительно  короткое  и  влажное   лето   с   тайфунами,
     сопровождаемыми  ливневыми дождями, ураганными ветрами и сильными
     штормами, повышает опасность  разрушений  участков  автомобильных
     дорог  в  результате  наводнений  и  размывов морского побережья,
     обусловливает необходимость дополнительных расходов  на  усиление
     дренажа,   на  мероприятия  по  водоотводу,  на  строительство  и
     содержание защитных сооружений (дамбы, берегоукрепление);
     -     повышенная влажность воздуха и насыщенность морскими солями
     выпадающих  осадков  сокращают  срок  службы дорожных сооружений,
     машин и оборудования, что предопределяет повышенные затраты,  как
     на их восстановление, так и на защитные мероприятия;
     -     густая сеть водотоков (рек, ручьев) на территории  островов
     определяет  необходимость  строительства  и эксплуатации большого
     количества мостов и водопропускных труб на автомобильных дорогах,
     что   в   целом   увеличивает   строительные  и  эксплуатационные
     издержки;
     -      повышенная  сейсмичность  на  всей   территории   области,
     опасность  цунами  на  Курильских островах и в прибрежных районах
     о.Сахалин  (кроме  того,  на  Курильских  островах   –    наличие
     активной  вулканической деятельности) обусловливают необходимость
     использования усиленных конструкций и  дополнительных  инженерных
     мероприятий  при  строительстве  дорог  и  дорожных сооружений, а
     также  необходимость  постоянного  страхового  запаса   ресурсов,
     мобилизационной    готовности    для    ликвидации    последствий
     землетрясений, вулканической деятельности и цунами;
      На  протяжении  почти  75  км.  автодороги  общего   пользования
проходят   по   горным   перевалам  (Камышовый,  Ловецкий,  Чеховский,
Озадачливый и др.), более 250 км. дорог расположено в узкой  береговой
полосе,  около  50  км. из них подвержено разрушению морем. На дорогах
области имеется 23 км. участков подверженных лавинной опасности и 9 км
–  с  оползневыми  явлениями.  На  каждые 6 км. дорог приходится мост;
менее 1 км – между водопропускными трубами. Насыщенность дорог мостами
в  2,2  раза,  а  водопропускными  трубами  -  в  1,6 раза выше, чем в
среднем по России.
      Только за счет названных выше природных  особенностей  стоимости
строительства  и эксплуатации сахалинских дорог выше материковых более
чем в  2-3  раза  (не  считая  более  высокий  общий  уровень  цен  на
дорожно-строительные  материалы,  конструкции  и  на  услуги подрядных
строительных организаций области).
      В виду  того,  что  объемы  выполняемых  до  последнего  времени
дорожных  работ  не  в  состоянии  восполнить нарастающий физический и
моральный износ автомобильных дорог области в условиях  экономического
роста   и  повышения  потребностей  в  автомобилизации  и  мобильности
населения,   возникает   проблема   увеличивающегося    несоответствия
транспортно-эксплуатационного   потенциала  дорожной  системы  области
потребностям и вызовам социально-экономического развития области.
      Основными  факторами,  ограничивающими  возможности   реализации
стратегических   целей  пространственного  и  социально-экономического
развития  области, со стороны дорожной системы области являются:
        -       слабое   пространственное   развитие   опорной    сети
        автомобильных дорог, не обеспечивающее ее связность и единство
        в пределах каждого из заселенных островов;
        -     в северных районах о. Сахалин и на Курилах преобладают в
        составе дорожной сети грунтовые дороги;
        -     низкая  обеспеченность  дорогами  с  усовершенствованным
        покрытием;
        -     низкий технический уровень дорожной сети;
        -     наличие  деревянных  мостов  и  мостов  с  недостаточным
        габаритом и грузоподъемностью;
        -     нарастание физического износа дорог при  высоком  уровне
        автомобилизации населения и экономики;
        -       отсутствие   развитого   автомобильного   сервиса    и
        необходимого обустройства
      Названные выше ограничения,  связанные  с  состоянием  областной
дорожной  сети,  не позволяют сформировать более конкурентоспособную в
сравнении с  другими  субъектами,  экономическую  систему  в  границах
области.  То  есть  систему  с более низкими внутренними операционными
издержками и с более высокой пространственной связностью территории, а
также  с  более  низкой  энергоемкостью  транспортного  сектора, чем в
других субъектах России, также претендующих на лидерство  в  темпах  и
уровне  экономического  развития.  Названные выше факторы ограничивают
также   возможности    для    активного    и    свободного    развития
предпринимательства   и   рынков   на  территории  области,  повышения
инвестиционной   привлекательности   области,    что    не    позволит
задействовать  дополнительные ресурсы для устойчивого роста и развития
всей экономической системы.
      При данном состоянии дорожной системы не могут  быть  обеспечены
также   низкая   стоимость   эксплуатации   автомобилей,   возможность
гарантированного и комфортного проезда на них из одной  части  области
(в  пределах каждого из заселенных островов) в любую другую его часть.
Все это, даже в условиях повышения уровня благосостояния  населения  в
результате   общего   экономического   роста,   не  сможет  обеспечить
формирование здесь качественно новой среды,  базирующейся  на  высоком
уровне  мобильности  населения и системы товародвижения, использовании
новейших транспортных  технологий  во  всех  сферах  жизнедеятельности
населения  и  экономики. В результате будут действовать ограничения на
расширение   потребностей   и   возможностей   личностного   развития,
самореализации  каждого  жителя  области,  общего повышения качества и
уровня жизни населения,  на  повышение  привлекательности  внешнего  и
внутреннего  имиджа области и её властей, на закрепление существующего
и  привлечения  нового  населения,   на   устойчивое   воспроизводство
качественного человеческого потенциала на её территории.

        1.2.  Прогноз развития проблемной ситуации без использования  
                       программно-целевого метода                     

      В случае  отказа  от  использования  программно-целевого  метода
развития  дорожного комплекса области функционирование данного сектора
экономики может быть обеспечено:
        -     методами индикативного регулирования, предусматривающими
        краткосрочное  (не  более  года) планирование объемов дорожных
        работ по  видам  и  выделение  соответствующих  им  финансовых
        ресурсов;
        -           методами       управления       по        ситуации
        (проблемно-ориентированный     подход),     предусматривающими
        разработку  мероприятий  (проектов)  по  устранению  отдельных
        проблемных ситуаций по мере их возникновения;
  В данной ситуации могут разрабатываться  и  реализовываться  проекты
развития  участков автомобильных дорог и комплексов дорожных объектов,
как в рамках  функционирования  дорожной  отрасли,  так  и  в  составе
проектов   или   программ   развития  других  секторов  экономики  или
социальной сферы области.
      В этих условиях, предусматривающих преимущественно краткосрочные
и   не   всегда   согласованные   между  собой  мероприятия,  а  также
непродолжительные  по  времени   проекты,   формирование   современной
дорожной   сети,   адекватной   имеющимся  вызовам  и  удовлетворяющей
потребностям социально-экономического развития области не сможет  быть
обеспечено своевременно.
      Здесь можно  прогнозировать  затруднения  в  реализации  крупных
проектов  развития  автомобильных  дорог,  рассчитанных  на  средне- и
долгосрочный (более  года)  период,  в  виду  отсутствия  долгосрочных
гарантий  финансирования  этих  проектов  из  бюджета  области. В этой
ситуации будет  крайне  затруднено  решение  вопросов  по  привлечению
федеральных   бюджетных   ресурсов  в  проекты  развития  региональной
дорожной  сети  на  условиях  софинансирования   из   федерального   и
областного   бюджетов.   Федеральное  софинансирование,  как  правило,
увязывается  с   наличием   программных   документов,   подтверждающих
финансовое  участие  субъекта  в  соответствующих  федеральных целевых
программах. Учитывая то, что  долгосрочные  и  капиталоемкие  проекты,
требующие   привлечения   дополнительных   источников  финансирования,
характерны преимущественно для сферы строительства  или  реконструкции
автомобильных  дорог  и  мостов,  очевидно,  что  большая  часть  этих
проектов  на   территории   области   может   быть   «заморожена»   на
неопределенный   срок  из-за  недостаточного  финансирования.  В  этих
условиях будут  реализовываться  лишь  проекты  по  развитию  участков
дорожной  сети,  обеспечивающие  максимально  быстрый политический или
экономический эффект, а также проекты, связанные с интересами  крупных
инвесторов – федерального бюджета или корпораций.
      Политика реализации отдельных проектов по развитию дорожной сети
общего  пользования,  возможных  в  рамках  инвестиционных инициатив в
других  секторах  экономики  области,   не   обеспечит   существенного
улучшения ситуации в этой сфере, в виду того, что все эти проекты:
        -      будут  ограничены  сугубо  частными   целями   развития
        инициирующих их субъектов в рамках данного сектора экономики;
        -      могут  быть  реализованы  только  при  условии   прямой
        коммерческой  выгоды  в  рамках инвестиционных возможностей их
        инициатора, не являясь при этом основным объектом инвестиций в
        рамках отраслевых проектов;
      В этой ситуации системный эффект для экономики  области  для  её
населения  от  развития  дорожной сети не будет получен в долгосрочной
перспективе, а  возможность  влияния  областных  властей  на  политику
развития  значительной части транспортной инфраструктуры на территории
области будет утрачена.
       В условиях  отсутствия  существенных  изменений  в  техническом
уровне  дорожной  сети  при  низком уровне инвестиционной активности в
этой сфере, решение задач по  поддержанию  работоспособности  дорожной
сети  в  условиях увеличивающихся транспортных нагрузок и транспортных
потребностей населения будет  сосредоточено  преимущественно  в  сфере
текущего   эксплуатационного   обслуживания.   Отсутствие   при   этом
законодательно закрепленных долгосрочных обязательств областной власти
по    финансированию,    а    также    согласованного    между   всеми
заинтересованными сторонами видения стратегии  и  перспектив  развития
дорожной   сети,   в   этой   ситуации   увеличивает   риски  принятия
неэффективных решений по приоритетам  текущего  обслуживания  дорожной
сети.
      Дело в том, что  одним  из  специфических  аспектов  конструкции
автомобильной   дороги  является  её  естественная  неоднородность  (в
частности, многослойность конструкции дорожной одежды, использование в
конструкции  материалов  и  элементов  различной прочности и т.п.).  В
виду  этого,  внезапного  её  отказа  под  воздействием   движения   и
погодно-климатических  факторов  в  принципе  не происходит в процессе
эксплуатации. Изменения в состоянии конструкций и  прочности  дорожной
одежды  происходят  постепенно  во  времени,  по  мере  развития в них
различных дефектов и повреждений.
      На начальной стадии эксплуатации усталостные  явления,  коррозия
материалов   дорожных  конструкций,  остаточные  деформации  и  другие
дефекты накапливаются постепенно, внешне не всегда  заметно,  особенно
для  не  специалиста.  Более  того, даже заметные деформации и дефекты
хоть и существенно ухудшают потребительские  свойства,  но  далеко  не
сразу приводят к перерывам движения: трудно, но проехать можно.
      Поэтому зачастую формируется ошибочное мнение, что дорога  может
долго  функционировать  и  без  систематического  выполнения  работ по
содержанию  и  ремонту.  Это  мнение  преобразуется   в   существенное
экономическое ограничение, которое выражается в том, что не выделяется
достаточно средств на  своевременное  выполнение  работ,  необходимых,
чтобы  обеспечить  действительную надежность и долговечность дороги. В
результате  могут  быть   упущены   возможности,   благоприятные   для
предотвращения   критической   ситуации,  когда  медленное  накопление
деформаций и дефектов сменится их бурным развитием, которое  потребует
значительных  затрат  на их ликвидацию в виду необходимости сохранения
целостности всей системы.
      В долгосрочном аспекте  отсутствие  государственной  комплексной
политики  по  выходу  из  данной  проблемной  ситуации  в  целом может
привести  к  деградации  внутренней  дорожной   системы   области.   В
результате  может быть еще более снижена связность и устойчивость сети
автомобильных  дорог  общего  пользования  области,   снижен   уровень
надежности    автомобильного    сообщения,   увеличатся   затраты   на
жизнеобеспечение и дифференциация территории области по доступности  и
качеству  транспортных  услуг  для  населения  и  производств. В итоге
возрастут ограничения  в  использовании  геоэкономического  потенциала
территории   области,   следствием  которых  могут  быть  снижение  её
привлекательности для бизнеса и невозможность сколь  либо  существенно
повысить  качество и уровень жизни населения в районах, не связанных с
масштабным  освоением  топливно-энергетических  ресурсов.  В  конечном
итоге  все  это  приведет  к  нарушению  стабильности функционирования
социально-экономической    системы     области,     к     безусловному
инфраструктурному  ограничению возможностей дальнейшего экономического
роста. В этой предельной ситуации  имеющиеся  преимущества  и  ресурсы
экономического  развития  не  будут  реализованы,  включая и потенциал
дорожного хозяйства, который будет в основном утрачен. Очевидно, что в
этих  условиях  не  смогут  быть решены задачи долгосрочного развития,
модернизации и существенного повышения эффективности дорожной системы,
а   ежегодная   потребность   в  ресурсах,  необходимых  для  простого
восстановления её работоспособности и поддержания  безопасности  будет
все более и более увеличиваться.

             1.3.  Обоснование целесообразности решения проблемы      
                       программно-целевым методом                     

               Программно-целевой    метод    позволяет    реализовать
настоятельную  потребность  в осуществлении интеграционных процессов в
экономике, обусловленную, с  одной  стороны,  возрастанием  сложности,
комплексности  проблем  экономического  развития, требующих для своего
решения эффективных межотраслевых,  межведомственных,  межрегиональных
взаимодействий,   и,   с   другой  —  высокой  степенью  отраслевой  и
территориальной   дифференциации   развития   производительных    сил,
дополняемой  в  условиях  перехода  к рыночной экономике многообразием
форм собственности.
      Данный    метод    дает    возможность     достижения     целей,
предусматривающих  коренные  сдвиги  в развитии экономики и социальной
сферы, переход к новым состояниям  экономических  систем,  которые  не
могут  быть  достигнуты  в  процессе реализации частных целей развития
каких-либо  отдельных  производственных,  инфраструктурных  или   иных
элементов  региональных  хозяйственных  систем.  Для  этого необходимо
обеспечить интеграцию деятельности  либо  объединение  материальных  и
финансовых ресурсов независимых субъектов-участников программ.
      Для   программно-целевого   метода   характерно   то,   что   он
обеспечивает    реализацию    одновременно   двух   типов   интеграции
социально-экономических      и      научно-технических      процессов:
пространственной,   когда   требуется   объединить  усилия  субъектов,
принадлежащих к различным отраслям, регионам или формам собственности,
и  временной,  когда  требуется  добиться  четкой последовательности и
единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной
цели, предусмотренной программой.
      Условиями использования программно-целевого подхода являются:
            -          необходимость      кардинального      изменения
            неблагоприятных  пропорций,  структуры, тенденций развития
            экономики и социальной сферы;
            -      комплексность  возникшей   социально-экономической,
            научно-технической   и   природно-экологической  проблемы,
            требующей  межотраслевой  и  межрегиональной   координации
            программных мероприятий;
            -     отсутствие возможностей достижения необходимых целей
            развития,    исходя   только   из   существующего   уровня
            взаимосвязей  между  уровнями  управления,  хозяйствующими
            субъектами и т.д.;
            -       необходимость   скоординированного   использования
            финансовых     и     материальных    ресурсов    различной
            ведомственной,    отраслевой,    региональной    и    иной
            принадлежности    для   достижения   особо   важной   цели
            (федеральной, региональной или муниципальной значимости).
      Решение  проблемы  ограничений  экономического   и   социального
развития    области   из-за   продолжающегося   снижения   транспортно
эксплуатационного  потенциала  системы  автомобильных   дорог   общего
пользования,  возможно  в рамках компетенции субъектов государственной
областной исполнительной власти – Департамента транспорта  Сахалинской
области  и  находящегося  в  его ведении ОГУ «Управление автомобильных
дорог Сахалинской области».
      В виду этого выделяются:
            -        объект     непосредственного     управления     -
            государственный  дорожный  комплекс  Сахалинской  области,
            включающий   автомобильные   дороги   общего   пользования
            регионального    или    межмуниципального    значения    и
            обслуживающие  их  дорожно-эксплуатационные   предприятия,
            находящиеся в областной государственной собственности;
            -        объекты   опосредованного   воздействия   –    не
            относящиеся    к    прямой   компетенции   государственной
            исполнительной власти области, но зависящие  от  областной
            государственной      транспортной     политики     системы
            автомобильных дорог общего пользования местного  значения,
            находящиеся   в   муниципальной   собственности,  а  также
            негосударственные  подрядные  организации,  связанные   со
            строительством  и  эксплуатацией  автомобильных  дорог  на
            территории области;
            -     объекты  внешнего  управления  –  не  относящиеся  к
            компетенции  государственной исполнительной власти области
            системы    автомобильных    дорог    общего    пользования
            федерального    значения,    находящиеся   в   федеральной
            собственности   и   управляемые    федеральным    дорожным
            агентством.
      Таким  образом,  решение  рассматриваемой  проблемы  возможно  и
необходимо  с  использованием именно программно-целевого метода в виду
следующих аспектов:
        -       предметной   областью   данной    проблемы    является
        автомобильно-дорожная  система,  представляющая собой комплекс
        разнообразных  по  своей  природе  элементов,  пространственно
        распределенных,      функционально      взаимосвязанных      и
        взаимодействующих в определенных институциональных рамках и  в
        определенной  природной,  социальной  и  экономической  среде.
        Действия, предпринимаемые для решения данной  проблемы,  равно
        как  и  их  результаты,  в  силу  специфики системы, неизбежно
        связаны с одновременным воздействием сразу на группу элементов
        системы  или её окружения, затрагивают интересы широкого круга
        участников  этого  процесса.  Это  позволяет   характеризовать
        решаемую проблему как комплексную;
        -     решение  проблемы  в  виду  её  комплексного  характера,
        масштаба  и  структуры  предметной области невозможно усилиями
        только одной из заинтересованных сторон, в рамках  действующих
        рыночных  отношений.  Среди множества потенциальных участников
        этого  процесса,  в  виду  экономических  и  институциональных
        особенностей  дорожного  хозяйства, не ожидается располагающих
        одновременно  как  всеми   необходимыми   ресурсами,   так   и
        коммерческой   заинтересованностью   в  их  использовании  для
        полного решения данной проблемы в интересах общества.  В  этих
        условиях    необходимы    целенаправленные    координация    и
        стимулирование усилий  всех  участников  в  рамках  отдельных,
        представляющих   для   каждого   из   них  конкретный  интерес
        мероприятий, в общем направлении решения данной проблемы.
        -      автомобильные  дороги  общего  пользования,  являющиеся
        основным    объектом    воздействия    в    процессе   решения
        рассматриваемой   проблемы,   находятся   в    государственной
        собственности,   обеспечивают   реализацию   широкого  спектра
        частных   и   общественных   интересов,    финансируются    из
        государственного   бюджета   и   не   предполагают   получения
        собственником коммерческого дохода от реализации их продукции,
        являющейся   одним   из   видов  общественных  благ.  То  есть
        непосредственное  и  преимущественное  участие  государства  в
        решении   рассматриваемой   проблемы,  его  регулирующая  роль
        являются   безусловной   необходимостью,    поскольку    здесь
        реализуются  как государственные интересы, так и обязательства
        государства  как  собственника  и  как   гаранта   обеспечения
        общественных интересов.
        -     решение проблемы должно быть обеспечено на  относительно
        небольшом   временном   промежутке   –  с  опережением  сроков
        накопления в автомобильно-дорожной системе  критической  массы
        износа  основных  средств. При этом, одним из основных условий
        решения данной  проблемы  является  необходимость  преодоления
        инерционных  тенденций  и  подходов к развитию системы, как не
        соответствующих новым, меняющимся условиям внешнего  окружения
        и  внутреннему  состоянию  системы. То есть решение проблемы в
        рамках    текущей    деятельности,    при     преимущественном
        использовании  традиционных  методов  и процедур в принципе не
        может быть обеспечено в необходимые сроки;
        -      комплексный  характер  проблемной  ситуации,   развитие
        которой  осуществлялось в течение длительного периода, а также
        масштабы  рассматриваемой  системы,  не  позволяют  обеспечить
        решение  проблемы  в  течение  одного  финансового года. Здесь
        необходимо   выполнение   комплекса   целенаправленных   работ
        (мероприятий)  на  протяжении  нескольких  лет  и концентрация
        определенных ресурсов для  выполнения  мероприятий  в  течение
        всего этого периода;
        -     данная проблема, требующая системного подхода, не  может
        быть  решена  полностью  в  рамках  отдельных  программ других
        уровней, ведомств и секторов экономики;
        -     предметная область решаемой проблемы находится  в  сфере
        ответственности государства, финансируется из государственного
        бюджета, регулируется Бюджетным кодексом Российской  Федерации
        и  региональным  бюджетным законодательством. В соответствии с
        Концепцией реформирования  бюджетного  процесса  в  Российской
        Федерации  в  2004  -  2006  годах,  одобренной Постановлением
        Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249  "О
        мерах  по  повышению  результативности  бюджетных расходов", в
        настоящее  время  идет  работа  по  реформированию  управления
        бюджетными     расходами     с     использованием    принципов
        бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). При  этом
        основным   направлением   реформирования  бюджетного  процесса
        является переход преимущественно к программно-целевым  методам
        бюджетного  планирования,  обеспечивающим  прямую  взаимосвязь
        между распределением бюджетных  ресурсов  и  фактическими  или
        планируемыми  результатами  их  использования в соответствии с
        установленными    приоритетами    государственной    политики.
        Поскольку  решение  рассматриваемой  проблемы  непосредственно
        связано    с    обеспечением    приоритетов    государственной
        экономической   политики  на  федеральном  и  на  региональном
        уровне,   использование   здесь   программно-целевого   метода
        необходимо  в  целях  упорядочения  и  повышения эффективности
        бюджетных     расходов     по     направлению     деятельности
        государственного  заказчика  программы  –  одного  из основных
        субъектов бюджетного планирования области.
      Кроме этого, необходимость  принятия  данной  программы  вызвана
следующими причинами:
        -     завершение срока и  внутриобластных  условий  выполнения
        Программы  развития  и  совершенствования  сети  автомобильных
        дорог общего пользования Сахалинской области на период 2002  –
        2005  годы с прогнозом до 2010 года (Закон Сахалинской области
        от 13.10.2003 №429);
        -     Утверждена новая редакция федеральной целевой  программы
        «Экономическое   и  социальное  развитие  Дальнего  Востока  и