"Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования" (Алексеев В.А.) ("Волтерс Клувер", 2007)

правах арендатора.
Существует и определенное противоречие между нормой п. 1 ст. 41 ЗК РФ и п. 1 ст. 222 ГК РФ, которая в качестве условия законности строительства называет отведение участка "для этих целей", т.е. для целей строительства объекта недвижимости. Такая формулировка, как представляется, требует при отводе (предоставлении) земельного участка на основании аренды указывать цель строительства в договоре. Данная коллизия должна быть разрешена либо путем дополнения п. 1 ст. 41 ЗК РФ указанием о необходимости обязательного включения в договор аренды права на возведение объектов недвижимости на земельном участке, либо путем изменения формулировки ст. 222 ГК РФ, где могло бы быть указано не на отвод участка "для этих целей", а на его предоставление для целей, допускающих возведение на нем объектов недвижимости.
В связи с этим следует остановиться на вопросе, который весьма часто возникает при обращении юридических лиц за регистрацией права собственности на возведенные ими объекты, расположенные на территории соответствующих предприятий, находящейся у них в аренде в связи с принадлежностью им уже находящихся на этой территории объектов недвижимости. Такая же ситуация возникает при новом строительстве на территории домов и баз отдыха, санаториев и т.п. Формулировки договоров аренды земли в этом случае в качестве целевого использования земли содержат указание на цели существования организации (производственные, складские, база отдыха и пр.). Можно ли при таких условиях считать, что договор допускает новое строительство на данной территории? Представляется, что такой вывод с учетом п. 1 ст. 222 ГК РФ был бы неверным даже в случае выдачи компетентными органами разрешения на строительство. Строительство на арендованной территории следует считать незаконным во всех случаях, когда арендодатель однозначно не разрешил такое строительство. В таких случаях по исследованным материалам принимались решения об отказе в регистрации со ссылкой на нецелевое использование земельного участка. В то же время в аналогичных ситуациях принимались и положительные решения.
Нечеткость правоприменительной практики служит еще одним подтверждением необходимости устранения разночтений в гражданском и земельном законодательстве. По нашему мнению, ст. 41 ЗК РФ можно было бы дополнить пунктом следующего содержания:
"Лица, использующие земельные участки на основании договора с собственником земельного участка, осуществляют права, установленные пп. 2 п. 1 ст. 40 настоящего Кодекса, постольку, поскольку это предусмотрено договором".
Не имеет значения для решения вопроса о законности строительства и срок аренды, установленный договором. Заключение договора на длительный срок без права возведения объектов недвижимости делает любой объект, возведенный на данной территории, самовольной постройкой, точно так же, как краткосрочность договора - еще не является основанием для признания строительства незаконным, если оно разрешено договором.
Рассматривая такой признак законного создания нового объекта, как владение земельным участком, следует отметить, что данный критерий применим лишь к вновь возводимым объектам. Когда речь идет о реконструкции уже существующих объектов, вопрос о правах застройщика на землю зачастую бывает не решен, что не может быть на практике основанием для признания объекта реконструкции самовольным строительством. В этом случае основным является вопрос о праве на сам объект реконструкции - здание или сооружение. Так, собственнику здания не требуется доказывание, что соответствующий участок отведен ему для целей реконструкции, поскольку, являясь собственником реконструируемого объекта, в силу ст. 209 ГК РФ он уже обладает правом на распоряжение этим объектом путем его реконструкции. Кроме того, в соответствии с ЗК РФ при переходе права собственности на строение или сооружение вместе с этими объектами переходит и право пользования земельным участком (п. 1 ст. 35), а в соответствии со ст. 552 ГК РФ при продаже здания покупатель, если иное не предусмотрено договором, приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством любой собственник здания и сооружения является законным владельцем земельного участка, на котором расположен объект, даже в том случае, если у него отсутствуют документы, прямо устанавливающие это право, а в ЕГРП нет данных о его регистрации.
Однако на практике реконструкция объектов производится не только их собственниками. Весьма распространенным является передача собственником (как правило, государством) зданий и сооружений юридическим и физическим лицам на условиях их реконструкции. В таких случаях вопрос о правах на землю должен решаться в зависимости от формы передачи объекта. Если объект передается в собственность на основании сделки отчуждения с условием его реконструкции, то с момента регистрации права собственности на него по этому договору вопрос о правах на земельный участок может специально не ставиться. Но отношения между собственником объекта и застройщиком по реконструкции могут быть организованы иначе. Если право собственности застройщика на реконструированный объект возникает только с момента окончания его реконструкции, то вопрос о праве застройщика на соответствующий земельный участок должен быть решен до начала реконструкции, поскольку только в этом случае право собственности может быть зарегистрировано за застройщиком как создателем нового объекта.
Следующим признаком законно созданного нового объекта является в соответствии со ст. 222 ГК РФ получение на это необходимых разрешений. Такие разрешения, представляющие собой разновидность административных актов, необходимы как собственникам земельных участков и реконструируемых объектов, так и лицам, которым участки или объекты переданы собственниками для строительства (реконструкции) на иных правах. В соответствии со ст. 209 ГК РФ, использование принадлежащих собственнику объектов недвижимости для создания новых объектов возможно, если это не противоречит закону или иным правовым актам, не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. В целях установления всех этих обстоятельств действующим законодательством утверждена форма предварительного контроля, представляющая собой процесс выдачи разрешения на строительство. В соответствии со ст. 51 ГрК РФ "разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом".
Общим правилом является то, что разрешение требуется на строительство и реконструкцию любого объекта, относящегося к недвижимости. В соответствии с п. 17 ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство не требуется в случае:
1) строительства гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу, или строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства;
2) строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков, навесов и др.);
3) строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования;
4) изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности, не нарушают права третьих лиц и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом;
5) иных случаях, если в соответствии с ГрК РФ, законодательством субъектов РФ о градостроительной деятельности получение разрешения на строительство не требуется.
Следует отметить, что в случаях, указанных в п. п. 2 и 3, вопрос о регистрации права на объект вообще решаться не будет, так как речь здесь идет о сооружениях, не относящихся к объектам недвижимости. В то же время вызывает серьезные вопросы формулировка п. 1, который говорит о строительстве на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства и дачного хозяйства. Не совсем понятно было, распространяется ли предусмотренное исключение и на дома, возводимые садоводами и дачниками, или речь идет только о других сооружениях на земельном участке.
Любые сомнения по этому поводу снял Закон о дачной амнистии <1>. Статья 25.3, введенная в Закон о регистрации вышеуказанным Законом, определила:
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ.
"Основаниями для государственной регистрации права собственности на создаваемый или созданный объект недвижимого имущества, если для строительства, реконструкции такого объекта недвижимого имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации не требуется выдачи разрешения на строительство, а также для государственной регистрации права собственности гражданина на объект индивидуального жилищного строительства, создаваемый или созданный на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства, либо создаваемый или созданный на земельном участке, расположенном в черте поселения и предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства (на приусадебном земельном участке), являются:
- документы, подтверждающие факт создания такого объекта недвижимого имущества и содержащие его описание;
- правоустанавливающий документ на земельный участок, на котором расположен такой объект недвижимого имущества".
При этом "документом, подтверждающим факт создания объекта недвижимого имущества... и содержащим описание такого объекта недвижимого имущества, является декларация о таком объекте недвижимого имущества" либо технический паспорт такого объекта индивидуального жилищного строительства, который до 1 января 2010 г. "является единственным документом, подтверждающим факт создания такого объекта индивидуального жилищного строительства на указанном земельном участке и содержащим его описание".
Такое своеобразное решение вопроса вызвано тем, что Закон о дачной амнистии одновременно внес изменения в Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", дополнив ч. 4 ст. 8 следующим содержанием: "До 1 января 2010 года не требуется получение разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию, а также представление данного разрешения для осуществления технического учета (инвентаризации) такого объекта, в том числе для оформления и выдачи технического паспорта такого объекта" <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ (с изм. и доп. от 30 июня 2006 г.).
Приведенные изменения Закона приводят к выводу о том, что во всех случаях, когда разрешение на строительство не требуется, не требуется и разрешение на ввод в эксплуатацию. Для регистрации достаточно документов, подтверждающих существование объекта и прав заявителя на земельный участок.
В то же время не может не вызывать удивления исключение необходимости до 2010 г. получать разрешение на строительство индивидуальных жилых домов. В п. 9 ст. 51 ГрК РФ содержится однозначное требование получения разрешения на индивидуальное жилищное строительство. Получение такого разрешения требовалось и по ранее действовавшему Градостроительному кодексу. В связи с этим дачная амнистия представляет собой весьма своеобразный вид амнистии. Обычно под амнистией понимается освобождение от ответственности за ранее совершенные правонарушения. В данном случае таким нарушением выступает возведение самовольных построек по признаку отсутствия разрешения на строительство. Но законодатель идет дальше. Он говорит, что от ответственности за это правонарушение будут освобождаться все индивидуальные застройщики, которые совершат его в будущем, но до 1 января 2010 г. Таким образом, государство полагает возможным не вмешиваться в вопросы индивидуального жилищного строительства в течение трех лет, хотя в п. 9 ст. 51 ГрК РФ признает необходимость такого вмешательства. Однако возникает закономерный вопрос - а не будет ли поздно вмешиваться в эти процессы, если само государство санкционировало трехлетнюю вакханалию в индивидуальном жилищном строительстве?
Кроме того, всем известно, что в настоящее время дома, возводимые на дачных и садоводческих участках, по своим характеристикам могут ничем не отличаться от домов, построенных на участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства. По нашему мнению, нет совершенно никаких оснований устанавливать различный порядок строительства качественно одинаковых объектов в зависимости от назначения земельного участка. В градостроительном законодательстве следовало бы провести общий принцип, согласно которому разрешение на строительство необходимо для создания любого объекта, если он относится к недвижимому имуществу.
Поскольку ст. 222 ГК РФ говорит о получении необходимых разрешений, а Градостроительным кодексом установлены случаи, когда в получении таких разрешений необходимости нет, признак наличия разрешения на строительство по действующему закону не является во всяком случае обязательным для установления законности строительства или реконструкции. Обращаясь за регистрацией права на вновь созданный объект, заявитель должен доказать, что разрешение на строительство не требуется. Таким документом в случае строительства гаража на земельном участке предоставленном физическому лицу, или строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства, будет документ, подтверждающий назначение земельного участка. Сложнее обстоит дело с пп. 4 п. 17 ст. 51 ГрК РФ. Очевидно, что регистрирующий орган не может сам установить, что изменения объектов капитального строительства и (или) их частей не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности, не нарушают права третьих лиц и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом. Для решения таких вопросов необходимы специальные познания в области архитектуры и строительства. Так как подготовка документов для выдачи разрешений на строительство возложена ГрК РФ на органы исполнительной власти и местного самоуправления, логично предположить, что именно эти органы должны быть уполномочены на выдачу документов, подтверждающих отсутствие необходимости получения разрешения на строительство. В то же время трудно представить ситуацию, когда строительство или реконструкция объекта недвижимости не будет влиять на надежность и безопасность построенного объекта.
До введения в действие нового ГрК РФ разрешение на строительство не всегда было представлено в виде отдельного