"Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования" (Алексеев В.А.) ("Волтерс Клувер", 2007)

документы, представленные на государственную регистрацию прав, не соответствуют по форме требованиям законодательства и нормативных актов, распространяющихся на эти документы.
Включение в определение не только требований законодательства, но и других нормативных актов, обусловлено понятными причинами. Далеко не все требования, характеризующие действительность документов, определяются законами (хотя такое решение было бы оптимальным). Существует ряд ведомственных актов, которые определяют общие требования к документам, акты местных органов власти, устанавливающие форму издаваемых ими и подчиненными им организациями документов.
Указание на то, что требования закона и иных нормативных актов должны распространяться на рассматриваемые документы, при внешней очевидности также имеет большое значение, особенно в историческом аспекте. Как уже указывалось, в разное время к одним и тем же документам предъявлялись разные требования, в связи с чем каждый документ следует рассматривать с точки зрения его соответствия по форме нормативным актам, требования которых на него распространяются.
Отдельным основанием, близким к несоответствию документов по форме (по крайней мере, не относящимся к содержанию документов), является основание, сформулированное следующим образом: "не представлены документы, необходимые в соответствии с настоящим Федеральным законом для государственной регистрации прав". До 2003 г. такое основание в ст. 20 Закона о регистрации отсутствовало <1>. Его введение устранило весьма существенный пробел в Законе об основаниях отказа в регистрации.
--------------------------------
<1> Введено Федеральным законом от 9 июня 2003 г. N 69-ФЗ.
В зависимости от основания возникновения права перечень необходимых документов может изменяться. Например, при регистрации права на вновь созданный объект недвижимости вместо одного правоустанавливающего документа может потребоваться свыше десяти различных документов, подтверждающих участие в создании объекта заявителя. Очевидно одно: для нормального функционирования системы регистрации такой перечень должен быть утвержден для каждого случая, а отсутствие какого-либо из документов должно быть основанием для отказа в регистрации.
В связи с этим вызывает серьезные сомнения норма п. 2 ст. 17 Закона о регистрации о том, что "не допускается истребование у заявителя дополнительных документов, за исключением указанных в предыдущем пункте, если представленные им документы отвечают требованиям ст. 18 настоящего Федерального закона и если иное не установлено законодательством Российской Федерации". Эта норма, безусловно, имеющая цель оградить заявителей от произвола регистрирующего органа, на практике не действует, так как на самом деле ст. 17 не содержит (и не могла бы содержать) перечня необходимых документов на все случаи жизни. В результате такие перечни утверждаются сегодня самостоятельно регистрирующими органами, что не исключает элементов произвола при их определении. Вот почему такие перечни следовало бы утвердить либо постановлением Правительства РФ, либо приказом Минюста России.
Так же как и при нарушении формы документа отсутствие какого-либо из предусмотренных правилами регистрации документов не является обстоятельством, исключающим наличие права у лица, обратившегося за регистрацией. Ряд обстоятельств, которые должны были подтверждаться отсутствующими документами, могут быть подтверждены иным способом (другими документами и пр.). Однако это не относится к сфере деятельности регистрирующего органа, для которого отсутствие необходимых документов должно быть безусловным основанием для отказа, а для заявителя должно означать необходимость обращения за судебным признанием этого права.
Данное основание является безусловным, и только таким и должно быть. Его функция - обеспечение нормальной работы регистрирующего органа, который, с одной стороны, не имеет права рассматривать вопрос о регистрации без полного комплекта документов, а с другой стороны, не должен быть обязан принимать меры к получению недостающих документов. При таком положении обязанность формирования полного комплекта документов возлагается на заинтересованное в этом лицо - заявителя, а невыполнение им этой обязанности влечет отказ в государственной регистрации.
Теперь рассмотрим нарушение требований к содержанию документов как основание отказа в регистрации. При этом требования к содержанию также можно разделить на две группы. Первая группа относится к сведениям, которые в обязательном порядке должны содержаться в правоустанавливающих документах. Эти требования содержатся в ст. 18 Закона о регистрации и Правилах ведения ЕГРП.
В частности, в ст. 18 указано, что правоустанавливающие документы должны отражать информацию, необходимую для государственной регистрации прав на недвижимое имущество в ЕГРП, содержать описание недвижимого имущества и вид регистрируемого права. Кроме того, они должны включать наименования юридических лиц без сокращения, с указанием их мест нахождения, а также полностью написанные фамилии, имена, отчества и адреса мест жительства физических лиц. В Правилах ведения ЕГРП эти требования конкретизируются (см. п. 18 Правил и др.).
Основным вопросом, связанным с данной группой требований, так же как и для нарушений требований к форме, является вопрос о том, должно ли быть отказано в регистрации во всяком случае установления отсутствия в правоустанавливающем документе информации хотя бы по одному из пунктов, предусмотренных Законом о регистрации и Правилами. Мы полагаем, что ответ на данный вопрос должен быть положительным в отношении всех документов, которые датированы после 31 января 1998 г., т.е. после введения Закона в действие. При представлении регистратору права решать, какой совокупности данных будет достаточно для регистрации, неизбежно будет создана почва для произвола и субъективизма в таком важном вопросе, как наличие или отсутствие оснований для отказа в регистрации. В то же время анализ отказов в регистрации и документов по зарегистрированным правам показал, что четкая установка в данном вопросе отсутствует. Так, например, в большинстве случаев отсутствие в правоустанавливающем документе только одного параметра, предусмотренного Правилами ведения ЕГРП (например, ИНН юридического лица либо даты рождения физического лица), послужило основанием для отказа. Однако достаточно велико оказалось количество произведенных регистраций при отсутствии в представленных документах даже нескольких параметров, как правило, со ссылкой на то, что иные сведения все равно позволяют идентифицировать субъекта и объект права.
При такой ситуации путь решения проблемы лежит либо в сокращении перечня предусмотренных обязательных сведений, либо в изменении Закона о регистрации в части необходимости указания всех этих сведений.
Вторая группа требований к содержанию относится собственно к смыслу документа, к содержанию закрепленного в нем волеизъявления лица или нескольких лиц. Именно это содержание должно соответствовать данному Закону. При этом следует обратить внимание на то, что применительно к содержанию документов ст. 20 говорит о его соответствии действующему законодательству, в то время как в ст. 17 в отношении оснований регистрации говорится "о законодательстве, действовавшем в месте расположения объектов недвижимого имущества на момент совершения сделки (издания акта и пр.)". Вполне очевидно, что ст. 20 в этой части должна быть приведена в соответствие со ст. 17 Закона о регистрации.
Ранее мы уже рассматривали ситуацию с зарегистрированными правами и говорили, что в отношении этих прав существует презумпция их действительности, которая может быть опровергнута только судом.
Теперь рассмотрим сходные ситуации применительно к незарегистрированным правам, документы о которых являются предметом рассмотрения регистрирующим органом. По мнению автора, подход к этим документам должен быть иной. Если в отношении уже зарегистрированных прав и оснований их возникновения существует презумпция действительности, то в отношении незарегистрированных вещных прав такая презумпция для регистратора не действует. Данное различие ориентирует регистрирующий орган на полную проверку всех обстоятельств, которые могут повлечь в дальнейшем признание недействительным как права, так и основания его возникновения. В связи с этим основанием для отказа в регистрации следует признать любое несоответствие содержания представленных документов требованиям действующего законодательства (включая и специальное законодательство о регистрации) и иных правовых актов независимо от того, в какой степени такое нарушение может повлечь ничтожность сделки или иного основания возникновения права. На этой стадии на регистрирующий орган не следует возлагать обязанность оценки значения нарушения закона или иного нормативного акта - отказ следует признать правомерным, если в нем четко указана нарушенная правовая норма.
Нетрудно представить, что при таком подходе определить даже приблизительно список возможных причин отказа в рамках данного основания не представляется возможным. Попытки конкретизации этого основания либо его ограничения какими-либо оценочными категориями неизбежно приведут к негативным последствиям. Излишняя конкретизация приведет к непомерному расширению нормы об основаниях отказа при неизбежных пробелах в перечне этих оснований, а введение оценочных критериев, позволяющих принимать в качестве оснований одни нарушения закона и не принимать другие, приведет к возможности произвола в деятельности регистрирующего органа и смешению функций регистрирующих и юрисдикционных органов.
На практике неоднократно возникал вопрос о соотношении анализируемого основания отказа в регистрации и нормы ст. 180 ГК РФ, согласно которой "недействительность части сделки не влечет недействительности прочих ее частей, если можно предположить, что сделка была бы совершена и без включения недействительной ее части". Не означает ли ст. 180 ГК РФ обязанность регистрирующего органа в каждом случае установления противоречия условия сделки закону выяснять, не могла ли она быть совершена без этого условия, а в случае установления такой возможности - производить регистрацию независимо от наличия в этой сделке незаконного условия? Такое применение ст. 180 ГК РФ при решении вопроса о регистрации нам представляется в корне неверным. На момент рассмотрения документов регистратор лишен объективных данных, чтобы сделать вывод о том, была ли сделка совершена без включения незаконного условия. Установление же таких данных представляет собой прерогативу судебных органов и не относится к компетенции регистратора. Таким образом, по мнению автора, установив наличие в сделке любого незаконного условия, даже при возможности предположения, что она была бы заключена без этого условия, регистратор обязан отказать в регистрации, указав условие, которое он считает незаконным. В этой ситуации у сторон по сделке есть три пути: первый - обжаловать отказ с обоснованием законности условия, ставшего причиной отказа; второй - исключить из документа незаконное условие и вновь обратиться за регистрацией, тем самым подтвердив, что сделка действительно могла быть заключена без этого условия; и третий - расторгнуть сделку, если ее совершение без незаконного условия признано невозможным. Такой порядок четко определяет позицию регистрирующего органа и в наиболее полной мере обеспечивает защиту прав участников сделки.
Продолжим рассмотрение оснований отказа. "Лицо, которое имеет права, ограниченные определенными условиями, составило документ без указания этих условий" - таково следующее основание для отказа, указанное в ст. 20 Закона о регистрации.
Эта норма ориентирует регистрирующий орган на то, что в правоустанавливающем документе право на объект недвижимости должно быть описано в том состоянии, в котором оно находится на момент составления документа, т.е. со всеми ограничениями и обременениями. Смысл такого требования вполне понятен - приобретатель должен знать, что же собственно он приобретает. Сообщить обо всех существенных характеристиках как самого объекта, так и права на него - обязанность как лица, отчуждающего объект (например, продавца), так и иного лица, составляющего правоустанавливающий документ (например, нотариуса, составляющего свидетельство о праве на наследство). Применительно к сделкам несообщение отчуждающей стороной о существующих ограничениях права на объект по установившейся практике будет, как правило, основанием для признания сделки недействительной, как заключенной под влиянием заблуждения, имеющего существенное значение (ст. 178 ГК РФ). Можно сказать, что положение ст. 20 Закона о регистрации направлено на предотвращение возможности оспаривания совершенных и зарегистрированных сделок по этому основанию.
В то же время нужно иметь в виду, что регистрирующий орган может отказать в регистрации лишь в том случае, если в правоустанавливающий документ не включены те ограничения, которые известны этому органу, т.е. зарегистрированы в соответствующих разделах ЕГРП. Однако могут существовать и иные ограничения, которые в реестр не включены и существование которых не связано с регистрацией. В качестве примера можно привести ограничение права собственника квартиры договором найма. И в этом случае продавец обязан будет включить данное условие в договор. Но является ли отсутствие указания в договоре отчуждения данного обременения основанием для отказа в регистрации? Представляется, что здесь нужно выбирать одну из двух концепций - либо не отказывать в таких случаях в государственной регистрации, либо признать возможность и необходимость регистрировать такие обременения <1>.
--------------------------------
<1> Более подробно см. в разделе 4.5.
В жизни встречаются ситуации, когда лицу, отчуждающему объект, не известны все ограничения его права. Наиболее часто это происходит при установлении ограничений прав на земельные участки в публичных интересах (например, установление водоохранной зоны, регулирование застройки и пр.). Но и в этих случаях необходимо требовать, чтобы эти ограничения были указаны в правоустанавливающем документе. Что же касается владельца объекта, то обо всех ограничениях своего права до заключения договора отчуждения он может узнать, получив выписку из ЕГРП.
Следующее основание отказа в регистрации сформулировано так: "правоустанавливающий документ об объекте недвижимого имущества свидетельствует об отсутствии у заявителя прав на данный объект недвижимого имущества".
Проведенным исследованием установлено, что данное основание отказа используется весьма редко. И это не удивительно, поскольку трудно представить, чтобы для регистрации своего права на объект заявитель представил документ, из которого следует обратное, т.е. отсутствие у него этого права. Более того, если строго следовать приведенной формулировке, то документ этот должен свидетельствовать об отсутствии у заявителя любых