"Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 1996 г. n 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (постатейный) (Терехова Ю.К.)

Выписка из Учреждения ребенка-инвалида сопровождается одновременной выдачей личных вещей ребенка-инвалида и ценностей, хранившихся в Учреждении, а также справкой с указанием времени пребывания в Учреждении, медицинских и других документов, имеющихся в личном деле ребенка-инвалида и не подлежащих дальнейшему хранению в Учреждении.
Под опекой и попечительством понимается форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов (ст. 123 СК РФ; п. 1 ст. 35 ГК РФ; ст. 1 комментируемого Закона).
Несовершеннолетними детьми, оставшимися без попечения родителей, признаются дети, родители которых:
1) умерли;
2) лишены родительских прав;
3) ограничены в родительских правах;
4) признаны недееспособными.
Помимо перечисленных выше оснований, отсутствие родительского попечения может быть связано также:
1) с болезнью родителей, препятствующей выполнению ими родительских обязанностей;
2) с длительным отсутствием родителей (по причине нахождения в командировке, отбывания наказания в местах лишения свободы и т.п.);
3) с уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их законных прав и интересов (также в случае отказа родителей взять своих детей из воспитательных учреждений);
4) с иными вескими причинами.
Институт опеки и попечительства по своей сути является комплексным, поскольку основан на нормах не только семейного, но и гражданского, административного права.
Нормы об опеке и попечительстве в Гражданском кодексе РФ входят в состав таких самостоятельных институтов, как дееспособность граждан, представительство, сделки, обязательства, возникающие вследствие причинения вреда. Вместе с тем Гражданский кодекс РФ содержит общие положения об установлении и прекращении опеки и попечительства. В Семейном кодексе РФ, напротив, нормы об опеке и попечительстве не только образуют самостоятельную главу, но и регламентируют опеку и попечительство как форму устройства и семейного воспитания детей, оставшихся без родительского попечения. Кроме того, Семейный кодекс РФ определяет как права и обязанности опекунов (попечителей), так и права несовершеннолетних детей, находящихся под опекой (попечительством).
В целях защиты их личных неимущественных и имущественных прав и интересов важен вопрос об основаниях и порядке установления опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей.
Как следует из содержания п. 1 ст. 145 СК РФ, основанием установления опеки и попечительства над детьми является факт утраты ими по тем или иным причинам родительского попечения.
Институт опеки и попечительства над детьми существует для достижения двух основных целей:
1) воспитание, образование, содержание детей, оставшихся без попечения родителей;
2) защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей (п. 1 ст. 145 СК РФ; п. 1 ст. 31 ГК РФ).
Нормами действующего российского законодательства установлено, что опека устанавливается над детьми, не достигшими возраста четырнадцати лет (п. 2 ст. 145 СК РФ; п. 1 ст. 32 ГК РФ), а попечительство устанавливается над детьми в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет (п. 2 ст. 145 СК РФ; п. 1 ст. 33 ГК РФ).
Гражданско-правовая сфера рассматривает опеку и попечительство как способы восполнения дееспособности граждан (частичной или неполной). Так, малолетние в возрасте от шести до четырнадцати лет могут самостоятельно совершать только ограниченный круг сделок:
1) мелкие бытовые сделки;
2) сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, не требующие нотариального удостоверения либо государственной регистрации;
3) сделки по распоряжению средствами, предоставленными законным представителем или с его согласия третьим лицом для определенной цели или для свободного распоряжения.
Остальные сделки, кроме вышеперечисленных, за несовершеннолетних, не достигших возраста четырнадцати лет и утративших попечение родителей, от их имени совершают опекуны как законные представители (п. 1 ст. 28 ГК РФ). Таким образом, ребенок, оставшийся без попечения родителей, благодаря опекуну, фактически может стать участником любого гражданского правоотношения.
В отличие от малолетних, несовершеннолетние подопечные в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет вправе не только самостоятельно совершать те же сделки, что и несовершеннолетние в возрасте от шести до четырнадцати лет, но и без согласия попечителей:
1) распоряжаться своим заработком, стипендией и иными доходами;
2) осуществлять права автора произведений науки, литературы или искусства, изобретения или иного охраняемого законом результата своей интеллектуальной деятельности;
3) в соответствии с законодательством РФ вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими.
Для совершения иных сделок подопечному в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет необходимо получить письменное согласие законного представителя, т.е. попечителя (п. п. 1, 2 ст. 26 ГК РФ). Так выражается призвание попечителя в части оказания содействия несовершеннолетнему подопечному в осуществлении его прав в гражданско-правовой сфере.
В соответствии с п. 3 ст. 145 СК РФ установление и прекращение опеки или попечительства над детьми определяются нормами Гражданского кодекса РФ и согласно п. 1 ст. 35 ГК РФ относятся к компетенции органа опеки и попечительства по месту жительства детей, нуждающихся в опеке и попечительстве.
В качестве органов опеки и попечительства выступают органы местного самоуправления, которые могут как избираться непосредственно населением, так и образовываться представительным органом муниципального образования. Данные органы наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, не входящих в систему органов государственной власти (п. 1 ст. 34 ГК РФ).
Посредством вынесения соответствующего решения орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка назначает ему опекуна или попечителя в течение месяца с момента, когда данному органу стало известно о необходимости установления опеки или попечительства над ним. Если есть веские обстоятельства (например, ребенок уже проживает в семье кандидата в опекуны, попечители), орган опеки и попечительства может назначить опекуна или попечителя также и по месту жительства опекуна (попечителя). В случае если нуждающемуся в опеке или попечительстве ребенку в течение месяца не назначен опекун или попечитель, то исполнение обязанностей опекуна (попечителя) временно возлагается непосредственно на орган опеки и попечительства. Вместе с тем назначение того или иного опекуна или попечителя может быть оспорено заинтересованными лицами в суде (п. 1 ст. 35 ГК РФ).
Обязательным условием является то, что опекун (попечитель) может быть назначен только с его согласия (п. 3 ст. 35 ГК РФ), поскольку принуждение к исполнению опекунских или попечительских обязанностей не согласуется с интересами самого ребенка и в принудительном порядке цели опеки (попечительства) вряд ли будут достигнуты. Таким образом, для установления опеки (попечительства) необходимо наличие добровольного волеизъявления лица, отвечающего по своим личным качествам необходимым требованиям законодательства РФ, принять на себя обязательства опекуна (попечителя). В практическом плане согласие гражданина быть опекуном (попечителем) отражается в соответствующем заявлении в орган опеки и попечительства. С момента вынесения органом опеки и попечительства решения о назначении опекуна (попечителя) у него возникают соответствующие права и обязанности. По результатам положительного решения опекуну (попечителю) выдается опекунское удостоверение, а также ему разъясняются его права и обязанности, передаются необходимые документы подопечного. В период опекунства (попечительства) орган опеки и попечительства осуществляет постоянный контроль над деятельностью опекунов (попечителей), а также оказывает им необходимую помощь в воспитании подопечных, защите их прав и решении других вопросов.
Незаконные действия по передаче несовершеннолетних под опеку (попечительство) влекут привлечение к административной ответственности в виде наложения штрафа в размере от одной тысячи до двух тысяч пятисот рублей в отношении граждан и от четырех тысяч до пяти тысяч рублей в отношении должностных лиц (ст. 5.37 КоАП РФ).
Статьей 39, 40 ГК РФ предусмотрены основания прекращения опеки и попечительства. Так, опека над малолетним подопечным прекращается при достижении им возраста четырнадцати лет, а гражданин, осуществлявший обязанности опекуна, автоматически становится попечителем несовершеннолетнего без дополнительного решения по данному факту (п. 2 ст. 40 ГК РФ).
Попечительство над несовершеннолетними по достижении ими возраста восемнадцати лет также прекращается без специального решения (п. 3 ст. 40 ГК РФ).
Помимо вышеперечисленных оснований, иными основаниями для прекращения попечительства над несовершеннолетними без специального решения могут выступить такие юридические факты, как:
1) вступление несовершеннолетнего в брак (п. 2 ст. 21 ГК РФ);
2) его эмансипация, т.е. объявление несовершеннолетнего, достигшего шестнадцатилетнего возраста, полностью дееспособным, если он работает по трудовому договору (контракту) или с согласия попечителя занимается предпринимательской деятельностью (ст. 27 ГК РФ).
С согласия попечителя объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным производится по решению органа опеки и попечительства, а при отсутствии такого согласия - по решению суда.
Кроме того, прекращение опеки (попечительства) может быть связано с освобождением опекунов или попечителей от исполнения ими своих обязанностей, которое производится органом опеки и попечительства при возвращении несовершеннолетнего подопечного родителям или передаче его на усыновление. Если это не противоречит интересам подопечных, то в случае помещения их в соответствующие воспитательные, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения или другие аналогичные учреждения (организации) органы опеки и попечительства могут принять такое решение (п. 1 ст. 39 ГК РФ). Опекун или попечитель также может быть освобожден от исполнения им своих обязанностей по его просьбе при наличии уважительных причин (болезнь, ухудшение имущественного положения, отсутствие взаимопонимания с подопечным и т.п.) в силу п. 2 ст. 39 ГК РФ.
Если опекун или попечитель ненадлежаще выполняет возложенные на него обязанности (в т.ч. при использовании им опеки или попечительства в корыстных целях или при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи), орган опеки и попечительства вправе отстранить опекуна (попечителя) от исполнения этих обязанностей, а также принять все необходимые меры для привлечения виновного гражданина к ответственности (п. 3 ст. 39 ГК РФ).
Так, в соответствии со ст. 156 УК РФ неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего опекуном (попечителем), связанное с жестоким обращением с ребенком, наказывается:
1) либо штрафом в размере до 40 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех месяцев;
2) либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет;
3) либо обязательными работами на срок до ста восьмидесяти часов;
4) либо исправительными работами на срок до одного года;
5) либо ограничением свободы на срок до трех лет.
Если гражданин, отстраненный в установленном порядке от обязанностей по опеке или попечительству, отказывается передать ребенка органу опеки и попечительства, последний вправе обратиться в суд с иском об отобрании ребенка (п. 16 Постановления Пленума ВС РФ от 27 мая 1998 г. N 10).
Факт отстранения опекуна (попечителя) от возложенных на него обязанностей выступает в качестве санкции за виновное поведение и меры ответственности, которая влечет для него неблагоприятные последствия. Так, данные граждане не могут быть в дальнейшем усыновителями, опекунами (попечителями), приемными родителями (ст. ст. 127, 146, 153 СК РФ).
Согласно п. 1 ст. 146 СК РФ и п. 2 ст. 35 ГК РФ опекунами (попечителями) могут быть назначены лишь совершеннолетние дееспособные лица.
Статья 146 СК РФ не разрешает быть опекунами (попечителями) по причине неспособности обеспечить семейное воспитание ребенка следующим лицам:
1) несовершеннолетним лицам независимо от приобретения ими полной дееспособности до достижения возраста совершеннолетия;
2) недееспособным лицам;
3) лицам, лишенным родительских прав;
4) лицам, страдающим хроническим алкоголизмом или наркоманией;
5) лицам, ранее отстраненным от выполнения обязанностей опекунов или попечителей;
6) лицам, у которых дети были отобраны без лишения родительских прав, т.е. ограниченным в родительских правах;
7) бывшим усыновителям, если усыновление было отменено по их вине;
8) лицам, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять воспитание ребенка.
Более того, органом опеки и попечительства не может быть назначен опекуном (попечителем) гражданин, который по состоянию здоровья фактически не в состоянии исполнять обязанности по воспитанию ребенка.
Перечень заболеваний, при наличии которых гражданин не может взять ребенка под опеку (попечительство), установлен Постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996 г. N 542 (более подробно - далее по тексту комментария).
В соответствии с п. 2 ст. 146 СК РФ и п. 3 ст. 35 ГК РФ, решая вопрос о назначении лица опекуном (попечителем) ребенка, орган опеки и попечительства должен учитывать также следующие обстоятельства:
1) способность лица к выполнению обязанностей опекуна (попечителя);
2) его личные и нравственные качества;
3) отношения между потенциальным опекуном (попечителем) и ребенком, нуждающимся в опеке (попечительстве);
4) отношение к ребенку членов семьи опекуна (попечителя);
5) желание самого ребенка стать подопечным.
Поскольку специальные критерии, по которым может оцениваться способность гражданина к выполнению обязанностей опекуна (попечителя), законодательством РФ не установлены, к решению данного вопроса в каждом конкретном случае следует подходить индивидуально, учитывая обстоятельства различного характера (возраст опекуна, попечителя, образование, наличие рабочего места и т.п.).
На практике функции опекуна (попечителя) чаще присущи человеку, имеющему определенные навыки, например в воспитании собственных детей, либо обладающему необходимыми для этого качествами и достаточным жизненным опытом, образованием или специальной подготовкой.
Сложившиеся у кандидатов в опекуны (попечители) отношения с ребенком также имеют вес при решении данного вопроса, поскольку такие человеческие