"Комментарий к Федеральному закону от 31.05.2002 n 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (постатейный) (Леонова Н.В., Пелишенко А.А.)

отказа в выходе из гражданства по смыслу ст. 20 комментируемого Закона главным образом защищают интересы государства, связанные с исполнением лицом обязательства, установленного законом, или его привлечением к уголовной ответственности. Вместе с тем интересы гражданина защищает п. "в" ст. 20, поскольку он запрещает выход из гражданства лицам, не имеющим иного гражданства и гарантий его приобретения. Отказ в выходе из гражданства прямо не связывается с устранением обстоятельств, указанных в ст. 20 комментируемого Закона, хотя очевидно, что положительное решение по этому вопросу принимается при отсутствии к этому препятствий.
2. В соответствии с п. "а" ст. 20 не допускается выход из гражданства РФ лица, имеющего неисполненные обязательства перед государством, установленные федеральным законом.
Конкретный перечень таких обязательств комментируемым Законом не устанавливается. Но Конституцией РФ закреплены такие конституционные обязанности гражданина РФ, как обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ), обязанность по несению военной службы (ст. 59 Конституции РФ). Кроме этого, п. 24 Положения "О порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ" также устанавливается, что при выходе из гражданства РФ обязательно представляется документ налогового органа РФ об отсутствии задолженности по уплате налогов.
В заявлении о выходе из гражданства заполняются сведения о наличии невыполненных обязательств по уплате налогов. Кроме того, к заявлению должен быть приложен документ, подтверждающий отсутствие задолженности по уплате налогов. Такой документ, в соответствии с Порядком выдачи налоговыми органами документов об отсутствии задолженности по уплате налогов физическим лицам, выходящим из гражданства РФ <18>, выдается налоговым органом РФ по последнему месту жительства физического лица на территории РФ (РСФСР) на основании письменного заявления физического лица в произвольной форме и копий документов, удостоверяющих личность физического лица и подтверждающих последнее место жительства данного физического лица на территории РФ (РСФСР) по месту нахождения соответствующего налогового органа.
--------------------------------
<18> Приказ МНС России от 12.03.2004 N БГ-3-23/192@ "Об утверждении порядка выдачи налоговыми органами документов об отсутствии задолженности по уплате налогов физическим лицам, выходящим из гражданства РФ" // Российская газета. 2004. N 74.
Налоговые органы в десятидневный срок рассматривают представленные заявителем документы и принимают решение о выдаче справки об отсутствии задолженности по уплате налогов.
В случае отсутствия у физического лица задолженности по уплате налогов налоговым органом заявителю выдается справка об отсутствии задолженности по уплате налогов следующего содержания: "(Наименование налогового органа) сообщает, что сведения о наличии задолженности гражданина (фамилия, имя, отчество полностью, серия, номер, дата и место выдачи паспорта или иного документа, его заменяющего), проживавшего по адресу (указывается адрес), по уплате налогов отсутствуют".
Справка выдается заявителю или его представителю, действующему на основании доверенности, либо направляется заявителю по почте.
При выявлении факта наличия задолженности по уплате налогов либо непредставления физическим лицом документов, необходимых для выдачи справки об отсутствии задолженности по уплате налогов, налоговый орган письменно извещает заявителя о невозможности выдачи данной справки с указанием причины отказа.
Вопрос о выдаче документов об отсутствии задолженности рассматривает Межрегиональная инспекция Федеральной налоговой службы по централизованной обработке данных (МИ ФНС России по ЦОД).
При поступлении заявлений физических лиц, выходящих из гражданства РФ, МИ ФНС России по ЦОД запрашивает информацию о наличии у заявителя задолженности по уплате налогов во всех управлениях ФНС России по субъектам Российской Федерации. Выдаваемая справка об отсутствии задолженности подписывается руководителем МИ ФНС России по ЦОД и заверяется гербовой печатью инспекции.
Если физическое лицо обращается непосредственно в налоговый орган по своему последнему месту жительства на территории РФ, то указанный налоговый орган в десятидневный срок рассматривает представленные заявителем документы и самостоятельно принимает решение о выдаче справки об отсутствии задолженности по уплате налогов. Однако если приложенные к заявлению документы не подтверждают последнее место жительство данного физического лица на территории РФ, то при наличии в приложении этого заявления документов, удостоверяющих личность физического лица, налоговый орган направляет заявление для рассмотрения по существу в МИ ФНС России по ЦОД (125373, г. Москва, Походный проезд, владение 3, корпус 1; тел: [phone]), одновременно информируя об этом заявителя.
Конституция РФ в ст. 59 закрепляет обязанность, которая адресована только гражданам РФ, поскольку к другим субъектам (иностранным гражданам или лицам без гражданства) она отношения не имеет. Эта обязанность, которая является одновременно и долгом гражданина, - защита Отечества. Под защитой Отечества понимается прежде всего оборона страны, охрана ее суверенитета и безопасности, обеспечение целостности и неприкосновенности ее территории.
Призыву в Вооруженные Силы подлежат граждане РФ в возрасте от 18 до 27 лет, состоящие и обязанные состоять на воинском учете, не имеющие права освобождения или отсрочки от призыва.
Перечень оснований для освобождения или отсрочки дан в Федеральном законе от 28.03.1998 N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе".
Юридическая обязанность защиты Отечества обеспечивается мерами государственного принуждения. Так, ст. 328 УК РФ установлена ответственность граждан за уклонение от прохождения военной и альтернативной гражданской службы.
КоАП РФ включает 7 статей, предусматривающих ответственность за правонарушения в области воинского учета (гл. 21). Ответственность граждан устанавливается за неисполнение обязанностей по воинскому учету - неявку по вызову, убытие с места жительства свыше 3 месяцев без снятия с воинского учета и т.п. (ст. 21.5), уклонение от медицинского обследования (ст. 21.6), умышленную порчу или утрату документов воинского учета (ст. 21.7). Остальные статьи этой главы КоАП РФ относятся к должностным лицам, отвечающим за воинский учет (ст. ст. 21.1 - 21.4).
Иные обязательства граждан законодательством РФ о гражданстве не упоминаются (например, обязанность уплаты административного штрафа при назначении административного наказания). Также не разрешен вопрос об обязательствах гражданина перед физическими или юридическими лицами, и в соответствии со ст. 20 комментируемого Закона наличие таковых не является препятствием для выхода из гражданства и, более того, не устанавливается при рассмотрении соответствующих заявлений. Между тем к обязательствам перед другими лицами могут относиться алименты на несовершеннолетних детей, возмещение имущественного или морального вреда, установленное решением суда, и др.
3. На основании п. "б" ст. 20 комментируемого Закона не допускается выход из гражданства лиц:
- привлеченных компетентными органами РФ в качестве обвиняемых по уголовным делам;
- в отношении которых имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.
Первое условие распространяется на лиц, в отношении которых возбуждены уголовные дела, находящиеся на стадии предварительного расследования, судебного разбирательства и кассационного обжалования. Прекращение уголовного дела или вынесение оправдательного приговора (по вступлению его в законную силу) влечет неприменение к лицу п. "б" ст. 20.
Второе условие предполагает вступление в законную силу и обращение к исполнению обвинительного приговора, при этом вид и размер назначенного наказания значения не имеет. В соответствии со ст. 390 УПК РФ приговор суда первой инстанции вступает в законную силу по истечении срока его обжалования в апелляционном или кассационном порядке, если он не был обжалован сторонами. Приговор суда апелляционной инстанции вступает в законную силу по истечении срока его обжалования в кассационном порядке, если он не был обжалован сторонами. В случае подачи жалобы или представления в кассационном порядке приговор, если он не отменяется судом кассационной инстанции, вступает в законную силу в день вынесения кассационного определения. Приговор обращается к исполнению судом первой инстанции в течение 3 суток со дня его вступления в законную силу или возвращения уголовного дела из суда апелляционной или кассационной инстанции.
Следует отметить, что вынесение судом обвинительного приговора с освобождением от наказания (например, в связи с изданием акта амнистии или истечением срока давности) исключает применение к лицу п. "б" ст. 20.
Включение условий, предусмотренных п. "б" ст. 20, в перечень оснований отклонения заявления о выходе из гражданства РФ объясняется тем, что оба из них охватывают случаи привлечения лица к уголовной ответственности, в связи с чем этому лицу при установлении его виновности в совершении преступления назначается наказание в рамках соответствующей статьи Особенной части УК РФ. Наказание рассматривается как мера государственного принуждения, применяемая в защиту интересов общества и государства от преступных посягательств, вследствие чего выход лица из гражданства РФ невозможен до окончания отбывания лицом назначенного по приговору суда наказания.
4. На основании п. "в" ст. 20 комментируемого Закона не допускается выход из гражданства лица, которое не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.
С учетом международных стандартов это условие экспатриации в настоящее время является обязательным. Европейская конвенция о гражданстве от 07.11.1997 строго установила, что каждое государство-участник разрешает отказ от его гражданства при условии, что соответствующие лица не становятся в результате этого лицами без гражданства.
Часть 3 ст. 6 Конституции РФ охраняет право на изменение гражданства. Вместе с тем, если выход из гражданства влечет признание бывшего гражданина РФ лицом без гражданства, государство сохраняет ему статус гражданина.
В соответствии с ч. 6 ст. 4 комментируемого Закона государство поощряет приобретение гражданства РФ лицами, являющимися лицами без гражданства, а равно не препятствует приобретению ими иного гражданства. Увеличение числа лиц без гражданства за счет выхода из гражданства не допускается, поскольку это противоречит принятому в российском законодательстве о гражданстве принципу сокращения безгражданства.
Конвенцией о сокращении "безгражданства" (Нью-Йорк, 30.08.1960) предусматривается как льготный порядок приобретения гражданства апатридами, так и запрет утраты гражданства лицами, приобретающими в результате этого статус апатрида. Так, в соответствии с п. "а" ст. 1 Конвенции, если закон договаривающегося государства разрешает отказ от гражданства, такой отказ не должен являться результатом утраты гражданства, если соответствующее лицо не приобретет другого гражданства.
Решения об отказе в выходе из гражданства РФ принимаются Федеральной миграционной службой или дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями РФ по результатам проверок территориальных органов Федеральной службы безопасности РФ и Федеральной миграционной службы.
Статья 21. Выбор иного гражданства (оптация) при изменении Государственной границы Российской Федерации
Комментарий к статье 21
Комментируемая статья закрепляет за гражданином РФ право выбора гражданства в случае изменения Государственной границы РФ.
Оптация - понятие, свойственное международному праву. Право оптации заложено и в смысл права каждого человека на гражданство, закрепленного в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека. В соответствии с тем же документом никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права на гражданство.
Согласно нормам международного права, а также смыслу комментируемой статьи под оптацией (от лат. optatio - "желание") понимается право на сохранение или изменение гражданства лицами, проживающими в пределах территории, которая подверглась изменению своей государственной принадлежности.
Анализируя содержание комментируемой статьи, можно выделить несколько существенных признаков оптации в РФ.
Прежде всего, она происходит в условиях территориальных преобразований в результате изменения Государственной границы РФ.
Государственная граница РФ есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета РФ (ст. 1 Федерального закона от 01.04.1993 N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации"). А в соответствии с п. 1 ст. 5 того же Закона прохождение Государственной границы РФ устанавливается и изменяется международными договорами РФ, федеральными законами.
Далее, территориальное преобразование в данном случае должно быть осуществлено только в соответствии с международными договорами РФ, в которых обычно отражаются право затрагиваемых граждан на добровольный выбор гражданства и условия, порядок и правовые последствия такого выбора.
В качестве таких актов в практике международного права можно назвать Мирный договор с Италией (Париж, 10.02.1947), на основании которого были изменены границы этого государства. В соответствии с этим документом правительства государств, к которым перешли территории, должны были обеспечить, чтобы все лица, упомянутые в Договоре, имели право оптировать итальянское гражданство в течение одного года со дня вступления в силу международного акта. Любое лицо, оптирующее таким образом, сохранило итальянское гражданство и не считалось приобретшим гражданство государства, к которому перешла территория. Оптация мужа не влекла за собой оптации со стороны жены. Оптация со стороны отца или, если отца нет в живых, со стороны матери автоматически включала всех не состоящих в браке детей моложе 18 лет. Государство, к которому перешла территория, могло потребовать, чтобы лица, которые воспользовались правом оптации, переселились в Италию в течение года со дня совершения оптации.
Также в 1945 г. был заключен Договор о Закарпатской Украине между СССР и Чехословацкой республикой, в соответствии с которым лица украинской и русской национальностей, проживающие на территории Чехословакии (в Словакии), имели право оптации (приобретения) гражданства СССР до 01.01.1946. Аналогичное право получили и лица чешской и словацкой национальностей, проживавшие на территории Закарпатской Украины, которые хотели сохранить гражданство Чехословакии. Лица, воспользовавшиеся правом оптации, должны были в течение 12 месяцев переселиться в страну, гражданство которой они хотели