"Комментарий к Федеральному закону от 31.05.2002 n 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (постатейный) (Леонова Н.В., Пелишенко А.А.)

всем критериям, указанным в ч. 1 ст. 13, что сближает данный подынститут законодательства о гражданстве с приемом в гражданство в общем порядке.
В соответствии с п. 22 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ при подаче заявления о восстановлении в гражданстве представляются документы, указанные в п. 10 Положения, а также справка полномочного органа, подтверждающая выход заявителя из гражданства РФ или факт подачи в соответствии с ранее действовавшим законодательством РФ о гражданстве заявления о нежелании состоять в гражданстве РФ.
2. Следует отметить, что под иностранными гражданами и лицами без гражданства, ранее имевшими гражданство РФ, закон понимает не бывших граждан РСФСР, а бывших граждан именно РФ. Таким образом, начало действия ст. 15 комментируемого Закона определяется датой образования РФ, т.е. 12.12.1991.
Следует отметить что, ни Закон о гражданстве СССР 1978 г. ни Закон о гражданстве СССР 1990 г. не рассматривали восстановление в гражданстве в качестве одного из оснований его приобретения. В то время как комментируемый Закон четко определяет восстановление в гражданстве в качестве одного из оснований приобретения гражданства РФ (п. "в" ст. 11).
В Законе о гражданстве СССР 1978 г. указывалось (ст. 19), что лицо, утратившее гражданство СССР, может быть по его ходатайству восстановлено в гражданстве решением Президиума Верховного Совета СССР. Однако Закон не относил восстановление в гражданстве к одному из способов его приобретения. Он рассматривал его как самостоятельный субинститут гражданства, больше связанный с утратой гражданства, чем с его приобретением. Именно поэтому вопросы утраты гражданства и его восстановления рассматривались в одной главе (гл. III).
В Законе о гражданстве СССР 1990 г. также не рассматривалось восстановление в гражданстве в качестве одного из оснований его приобретения. Статья 19 данного Закона определяла, что лицо, которое ранее состояло в советском гражданстве, может быть по его ходатайству восстановлено в гражданстве СССР.
Статья 20 Закона 1991 г. предусматривала восстановление в гражданстве, но эта процедура имела регистрационный характер и применялась к: а) лицам, у которых гражданство РФ прекратилось в связи с усыновлением, установлением опеки или попечительства; б) лицам, у которых гражданство РФ прекратилось в связи с изменением гражданства родителей, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста. Далее, бывшие граждане РФ, лишенные гражданства или утратившие его без их свободного волеизъявления, считаются восстановленными в гражданстве РФ. Лицам, ранее состоявшим в гражданстве РФ, на которых не распространяется действие этих положений, гражданство восстанавливалось по их ходатайствам.
3. При восстановлении в гражданстве РФ, так же как и при приеме, исключается дискриминация в зависимости от происхождения, социального положения, отношения к религии и иных факторов.
Статья 16. Основания отклонения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации
Комментарий к статье 16
1. Статья 16 комментируемого Закона регламентирует случаи отклонения заявлений о приеме в гражданство и восстановлении в гражданстве. Поскольку приобретение гражданства осуществляется не автоматически, а посредством специальной процедуры и при наличии соблюдения определенных условий, указанных в ст. ст. 13 - 14 комментируемого Закона, следовательно, оно зависит от усмотрения государственных органов, наделенных компетенцией по рассмотрению вопросов гражданства. Вместе с тем такое усмотрение ограничено перечнем обстоятельств, указанных в данной статье.
Нормы ст. 16 направлены на то, чтобы не допустить приобретения гражданства РФ и правового статуса гражданина некоторыми категориями лиц. Круг условий, при которых отклоняется заявление о приеме в гражданство, охватывает обстоятельства, касающиеся биографии или деятельности лица. При этом они не связаны с его национальной, расовой, социальной принадлежностью, а затрагивают случаи, когда лицо представляет потенциальную опасность для общества или государства.
2. В соответствии с п. "а" ст. 16 комментируемого Закона подлежат отклонению заявления о приеме в гражданство или восстановлении в гражданстве лиц, которые выступают за насильственное изменение основ конституционного строя РФ или иными действиями создают угрозу безопасности РФ.
Конституционный строй РФ - это не только совокупность закрепленных Конституцией принципов, основных положений, в соответствии с которыми должны находиться все другие конституционные положения, а также текущее законодательство. Конституционный строй - это прежде всего система конституционных отношений как предмета конституционного регулирования, а также конституционные нормы, регулирующие и закрепляющие существующий социальный строй. Конституционный строй - это совокупность социальных отношений, а его основы - система принципов, их регламентирующих.
Конституционные нормы и принципы, образующие основы конституционного строя, определяют все существо Конституции, а поэтому обладают более высокой юридической силой, чем все остальные. Поэтому законодатель в ст. 135 Конституции РФ и предусмотрел сверхжесткий порядок изменения основ конституционного строя <17>.
--------------------------------
<17> Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. 2003.
Призывы к насильственному изменению основ конституционного строя отнесены к экстремистской деятельности в соответствии с п. 1 ст. 1 ФЗ от 25.07.2002 N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности".
Призывы к осуществлению экстремистской деятельности означают подстрекательские действия в устной или письменной форме, направленные на достижение указанной цели. Эти призывы должны быть публичными, что выражается в том, что они совершаются непосредственно в присутствии третьих лиц, а в случае их письменной формы - в расчете на ознакомление с ними других лиц впоследствии (например, расклейка плакатов или лозунгов соответствующего содержания). Расчет на ознакомление с содержанием призывов других лиц в дальнейшем может быть характерен и для устных призывов путем использования, например, магнитофонных записей.
За осуществление экстремистской деятельности граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства несут уголовную, административную и гражданско-правовую ответственность в установленном законодательством РФ порядке. Статья 14 вышеназванного ФЗ также предусматривает ответственность должностных лиц, государственных и муниципальных служащих за осуществление экстремистской деятельности.
Экстремистская деятельность может осуществляться с помощью экстремистских материалов. Под ними понимаются предназначенные для обнародования документы либо информация на иных носителях, призывающие к осуществлению экстремистской деятельности либо обосновывающие или оправдывающие необходимость осуществления такой деятельности, в том числе труды руководителей национал-социалистической рабочей партии Германии, фашистской Италии, публикации, обосновывающие или оправдывающие практику совершения военных или иных преступлений, направленных на полное или частичное уничтожение какой-либо этнической, социальной, расовой, национальной или религиозной группы.
В ст. 3 Закона РФ от 05.03.1992 N 2446-1 "О безопасности" раскрывается понятие угрозы безопасности. Она представляет собой совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. При этом, собственно, безопасностью является состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. А жизненно важными интересами - совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства (ст. 1 Закона).
3. Пункт "б" ст. 16 комментируемого Закона запрещает приобретение российского гражданства лицами, которые в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство или о восстановлении в гражданстве, выдворялись за пределы РФ.
Статья 31 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в РФ" устанавливает, что в случае, если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в РФ сокращен, данный иностранный гражданин обязан выехать из РФ в течение трех дней. Если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину, аннулированы, данный иностранный гражданин обязан выехать из РФ в течение пятнадцати дней. Лица, не исполнившие эти обязанности, подлежат депортации.
Понятие депортации раскрыто в п. 2 Правил расходования средств федерального бюджета на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ при невозможности установления приглашающей стороны, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 24.10.2002 N 769. Под депортацией понимается принудительная высылка иностранного гражданина (лица без гражданства) из РФ в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в РФ.
Депортация иностранных граждан в упомянутых выше случаях осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции и его территориальными органами во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, и его территориальными органами, а также с иными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в пределах их компетенции. Депортация осуществляется за счет средств депортируемого иностранного гражданина, а в случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" порядка привлечения и использования иностранных работников, - за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица. В случае же, если установление приглашающей стороны невозможно, мероприятия по депортации являются расходными обязательствами Российской Федерации.
В ст. 33 Закона "О правовом положении иностранных граждан в РФ" указано, что иностранный гражданин, виновный в нарушении законодательства РФ, привлекается к ответственности в соответствии с законодательством РФ. При этом иностранный гражданин, незаконно находящийся в РФ, подлежит учету, фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации с последующим помещением полученных сведений в центральный банк данных.
В системе административных наказаний КоАП РФ выделяет административное выдворение за пределы РФ (ст. 3.10). Оно применяется в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу РФ за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из РФ.
Порядок административного выдворения иностранного гражданина за пределы РФ установлен ст. 34 Закона "О правовом положении иностранных граждан в РФ". Согласно ей "административное выдворение иностранного гражданина за пределы РФ осуществляется за счет средств выдворяемого иностранного гражданина, а в случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного настоящим Федеральным законом порядка привлечения и использования иностранных работников, - за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица".
4. В соответствии с п. "в" ст. 16 комментируемого Закона приобретение гражданства не допускается в отношении лиц, которые использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения.
В заявлении о приеме в гражданство предусмотрена дача подписки о том, что лицо подтверждает подлинность представленных документов и достоверность изложенных данных. Кроме того, в соответствии со ст. 22 комментируемого Закона решение о приобретении или прекращении гражданства подлежит отмене, если лицо представило подложные документы либо недостоверные сведения. Все эти нормы гарантируют соблюдение установленного порядка подачи документов по вопросам гражданства. При этом сам факт использования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений устанавливается в судебном порядке. Более подробную информацию об использовании подложных документов или сообщении заведомо ложных сведений см. в комментарии к ст. 22.
5. По п. "г" ст. 16 комментируемого Закона не допускается прием в гражданство или восстановление в гражданстве лиц, которые состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ. Таким образом, решение об отказе в приобретении гражданства РФ в этих случаях не является безусловным, возможность его принятия ограничена международными обязательствами России, которые могут разрешать приобретение гражданства такими лицами (например, договоры, регулирующие вопросы двойного гражданства).
В перспективе это положение будет связываться и с существованием Союза России и Беларуси. Договор "О создании Союзного государства", подписанный 08.12.1999, в ч. 1 ст. 14 устанавливает правило, в соответствии с которым граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства. Соглашения об упрощенном порядке приобретения гражданства, заключенные с Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном, содержат обязательство о регистрационном порядке предоставления гражданства лицам, прибывающим для постоянного проживания с территории одной из договаривающихся Сторон на территорию другой из Сторон.
Запрет, установленный п. "г" ст. 16, не распространяется на лиц, проходивших военную службу, службу в органах безопасности либо в правоохранительных органах, но на момент подачи заявления по вопросам гражданства уволенных из этих структур.
В п. 20 заявления о приеме в гражданство предусмотрено указание сведений о призыве на военную службу или альтернативную гражданскую службу иностранного государства на момент подачи заявления. В п. 24 заявления должны быть указаны сведения об отношении к военной службе, службе в органах безопасности или правоохранительных органах иностранных государств.
6.