"комментарий к федеральному закону от 26 июля 2006 г. n 135-фз "о защите конкуренции" (постатейный) (2-е издание, дополненное и переработанное) (кайль а.н.)

или муниципальная помощь", государственной или муниципальной помощью является преимущество, предоставленное органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления, а налоговые льготы устанавливаются законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации или представительными органами местного самоуправления, за которыми это право закреплено в соответствии со ст. 12 НК РФ. Кроме того, согласно ч. 1 ст. 56 НК РФ, нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут носить индивидуального характера.
Исходя из изложенного, антимонопольным органом делается вывод о том, что предоставление льгот по уплате налогов по своей экономической природе также является предоставлением преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, однако в настоящее время в рамках действующего законодательства не может быть отнесено к государственной или муниципальной помощи.
Факты предоставления налоговых льгот, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, или предоставления налоговых льгот с нарушением установленных НК РФ требований, ФАС России рекомендует рассматривать на предмет соответствия комментируемой части ст. 15 Закона.
Далее обратим внимание читателей на еще одно разъяснение. При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением ч. 1 комментируемой статьи Закона, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению <72>.
--------------------------------
<72> Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".
3. В соответствии с комментируемой статьей федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, ЦБ РФ, в частности, запрещаются:
1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности;
2) установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
3) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Например, действующим законодательством не определены порядок и условия установления коэффициентов к базовым ставкам арендной платы за землю по категориям арендаторов. Вместе с тем, как следует из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 11.05.2004 N 209-О, в отсутствие единых правил расчета дифференциацию ставок земельного налога в городе в зависимости от местоположения земельных участков и зон различной градостроительной ценности, как и определение границ этих зон, орган местного самоуправления обязан осуществлять не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне, без чего сам смысл дифференциации средней ставки земельного налога по местоположению и зонам территории города искажается.
В связи с этим при рассмотрении споров, касающихся установления платы за пользование земельными участками в городе, судам рекомендовано выявлять, проводились ли при принятии оспариваемого нормативного акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, то есть осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков <73>;
--------------------------------
<73> Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 25.06.2008 N Ф09-4474/08-С1.
4) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в РФ;
5) введение ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.
Например, по одному из дел судом было установлено, что оспоренным нормативным актом были созданы дискриминационные условия для выкупа земельного участка лицам, имеющим в собственности какие-либо сооружения на указанном земельном участке, но не отчуждавшим данный земельный участок из государственной или муниципальной собственности, поскольку в таком случае для них действует иная - большая цена выкупа земельного участка. Таким образом, оспоренный нормативный акт был признан незаконным <74>;
--------------------------------
<74> Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 06.05.2008 N А12-09/08-С24.
6) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров.
Например, по причине нарушения данного положения суд признал частично недействующим закон субъекта РФ, поскольку оспариваемой нормой введены ограничения в отношении свободного перемещения водных биоресурсов в РФ, а также даны указания хозяйствующим субъектам о заключении в обязательном порядке договоров с рыбоперерабатывающими организациями, зарегистрированными в данном субъекте РФ <75>;
--------------------------------
<75> Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16.01.2008 N 60-Г07-10.
7) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
Например, ФАС России в своем решении указывает на то, что в результате действий учреждений и организаций Роспотребнадзора была ограничена деятельность хозяйствующих субъектов, уполномоченных на проведение санитарно-эпидемиологических испытаний, предприятия - импортеры алкогольной продукции не имеют возможности самостоятельного выбора организаций, которые могли бы оказать им услуги по проведению санитарно-эпидемиологических испытаний импортной алкогольной продукции. Однако судебные инстанции, не соглашаясь с доводами антимонопольного органа, исходили из того, что услуги по проведению санитарно-эпидемиологических испытаний импортной алкогольной продукции проводились обществами как в ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии по Москве", так и в иных испытательных лабораториях организаций, не относящихся к Роспотребнадзору, в частности в ИЦ ПП ЗАО "Ростест", подведомственному Ростехрегулированию; антимонопольным органом были проанализированы документации только четырех хозяйствующих субъектов при очевидном наличии значительно большего числа предприятий - импортеров алкогольной продукции, что не может однозначно свидетельствовать о наличии события нарушения со стороны заявителя; в оспариваемом решении не указаны действия заявителя, которые бы свидетельствовали о факте препятствования осуществления деятельности хозяйствующих субъектов, уполномоченных на проведение санитарно-эпидемиологических испытаний импортной алкогольной продукции, а также о факте недопущения установления для приобретателей услуг на проведение таких испытаний ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие услуги. В этой связи решение антимонопольного органа признано незаконным, поскольку материалами дела не подтвержден факт необоснованного препятствования заявителем осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами <76>.
--------------------------------
<76> Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 17.07.2008 N КА-А40/5149-08; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 17.07.2008 N КА-А40/5149-08.
4. В соответствии с ч. 2 комментируемой нормы запрещается наделение органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
В соответствии со ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Таким образом, полномочия органов власти субъектов РФ могут быть изложены в федеральных конституционных законах, которым должны соответствовать федеральные законы (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ), в том числе и комментируемый Закон. Сами же федеральные конституционные законы на основании ч. 1 ст. 76 Конституции РФ принимаются по предметам ведения РФ и имеют прямое действие на всей территории РФ.
Исходя из изложенного не исключено возникновение коллизий законодательства в тех случаях, когда полномочия органов государственной власти субъектов РФ по ограничению конкуренции будут содержаться в федеральных конституционных законах. В этих случаях комментируемая норма не будет действовать.
5. На основании ч. 3 комментируемой статьи запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ.
В связи с изложенным несколько слов хочется сказать о понятии "функция". Функция органа государственной власти показывает, из чего складывается практическая повседневная деятельность этого органа, направленная на выполнение поставленных перед ним задач. Функции отражают материальное содержание деятельности органа государственной власти. Основными функциями, присущими почти всем органам управления, являются: прогнозирование, планирование, кадровое дело, финансирование, материально-техническое снабжение, контроль и др. Полный и точный перечень всех функций органа государственной власти содержится в правовых актах, закрепляющих его правовой статус.
Помимо изложенного выше в соответствии с внесенными изменениями Федеральным законом от 01.12.2007 N 318-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" на основании комментируемой нормы запрещается также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом". Иное указанным Федеральным законом пока не предусмотрено.
Статья 16. Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации
Комментарий к статье 16
1. Комментируемая статья устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ.
Так, запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком РФ или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
2. В частности, в соответствии с комментируемой нормой не допускаются соглашения и согласованные действия, которые могут привести к:
1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ.
В качестве указанного ограничения приведем положения ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", в соответствии с которыми федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и контроль за их применением ежегодно до внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год устанавливает предельные индексы роста тарифов, т.е. выраженные в процентах индексы максимально и минимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, действующих на конец текущего финансового года. Указанные предельные индексы устанавливаются с учетом утвержденных представительными органами местного самоуправления инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, а также с учетом региональных и иных