"Комментарий к Федеральному закону от 18.12.1997 n 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов" (постатейный) (Кулакова О.С.)

Указанный Федеральный закон призван регулировать вопросы, касающиеся следующих географических объектов:
- устойчивых, характеризующихся определенным местоположением целостных образований Земли: материки, океаны, моря, заливы, проливы, острова, горы, реки, озера, ледники, пустыни и другие образования, указанные в п. 1 ст. 1 комментируемого Закона;
- республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов;
- городов и других поселений, районов, волостей, железнодорожных станций, морских портов, аэропортов и подобных им объектов;
- помимо природных географических объектов Закон регулирует порядок наименования административно-территориальных единиц: городов, районов и иных поселений.
Статья 4 Федерального закона "О наименованиях географических объектов" содержит положения о том, что находится в исключительном ведении Российской Федерации в области наименований географических объектов.
Для осуществления деятельности в области наименования географических объектов Правительством РФ назначается федеральный орган государственной власти, уполномоченный решать вопросы в этой области. Согласно Постановлению Правительства РФ от 12 февраля 1998 года N 177 по вопросам реализации Федерального закона "О наименованиях географических объектов" таким органом является Федеральная служба геодезии и картографии России (в настоящее время - Федеральное агентство геодезии и картографии). Именно данный орган призван осуществлять деятельность в области наименований географических объектов от лица Российской Федерации.
Согласно нормам комментируемого Закона переименование республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов осуществляется федеральными законами по представлениям субъектов РФ.
"При толковании ст. 71 и ст. 72 Конституции РФ Конституционный Суд РФ установил, что решение вопросов об изменении наименования субъекта Российской Федерации не относится ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, этот вопрос относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд провел четкую границу между понятием "право на изменение наименования субъекта РФ", которое принадлежит данному субъекту Российской Федерации, и понятием "внесение изменения в Конституцию Российской Федерации", осуществляемое на основании принятого субъектом Российской Федерации решения Президентом Российской Федерации в форме указа" <10>.
--------------------------------
<10> Качанов Р.Е. Некоторые проблемы правового регулирования топонимических отношений и формирования топонимического права // http://sutyajnik.ru/articles/103.html.
А присвоение наименований столицам и административным центрам субъектов РФ либо их переименование осуществляются также на основании федеральных законов по представлению субъектов РФ. "В качестве примера таких нормативных правовых актов можно привести Федеральный закон от 11 июня 1999 года N 111-ФЗ "О переименовании города Новгорода - административного центра Новгородской области в город Великий Новгород", а также Федеральный закон от 25 февраля 1999 года N 38-ФЗ "О переименовании города Скалистый Мурманской области, расположенного в пределах закрытого административно-территориального образования Скалистый, в город Гаджиево" <11>.
--------------------------------
<11> Афонькин В.Н. Правовое регулирование административно-территориального устройства РФ // http://www.ni-journal.ru/archive/2005/n6_2005/pravo605/afonkin605/?print=1.
3. Деятельность в области наименования географических объектов регулируется не только вышеперечисленными нормативными правовыми актами. К иным федеральным законам, регулирующим административно-территориальное устройство России, можно отнести, например, ФЗ от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В ст. 10 Федерального закона закрепляются виды городских и сельских поселений; ст. 11 содержит в себе перечень принципов, согласно которым устанавливаются и изменяются границы муниципальных образований; ст. 12 регулирует порядок изменения границ муниципальных образований. В вышеназванном Федеральном законе также определяются основные разновидности муниципальных образований, которые являются административно-территориальными единицами.
В качестве примера нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, регулирующих отношения в сфере наименования географических объектов, можно привести:
- Постановление Совета Федерации от 25 октября 1994 года N 236-1 СФ "Об утверждении изменения границы между Костромской и Вологодской областями";
- Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1998 года N 655 "Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации";
- Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 года N 508 "Об утверждении Перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на них населенных пунктов";
- Постановление Правительства Российской Федерации от 20 мая 1999 года N 554 "О мерах по реализации Федерального закона "О наименованиях географических объектов" (вместе с Порядком рассмотрения Федеральной службой (в настоящее время Федеральное агентство. - Прим. авт.) геодезии и картографии России предложений о присвоении наименований географическим объектам и переименовании географических объектов).
Данный перечень нормативных актов не является исчерпывающим. Основным требованием к нормативным правовым актам, регулирующим деятельность в области наименований географических объектов, является требование о том, чтобы законодательные акты не противоречили Конституции РФ и ФЗ "О наименованиях географических объектов".
Таким образом, нормативные правовые акты субъектов РФ, противоречащие ФЗ "О наименованиях географических объектов", подлежат отмене в части, противоречащей федеральному законодательству. Они являются недействительными и не имеют юридической силы <12>.
--------------------------------
<12> Афонькин В.Н. Правовое регулирование административно-территориального устройства РФ // http://www.ni-journal.ru/archive/2005/n6_2005/pravo605/afonkin605/?print=1.
4. Следует отметить, что в комментируемой статье не упоминаются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По мнению автора, это является пробелом в законодательстве. Ведь субъекты Российской Федерации также имеют право решать некоторые вопросы, касающиеся присвоения наименований и переименований географических объектов. В настоящее время существует достаточно большое количество нормативных актов в области наименований географических объектов, принятых субъектами Российской Федерации. Законодателям следовало бы обратить внимание на этот пробел и исправить его. Конечно, полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области административно-территориального устройства субъектов ограничены. Но тем не менее такие законы существуют.
"В действующем законодательстве субъектов РФ сформировалось несколько подходов, непосредственно касающихся вопроса полномочий органов государственной власти субъектов РФ.
Вариант первый, когда все вопросы административно-территориального устройства отнесены к исключительному ведению законодательного органа субъекта РФ.
Например:
В соответствии со ст. 5 Закона Краснодарского края от 6 октября 2004 года N 780-КЗ "Об административно-территориальном устройстве Краснодарского края и порядке его изменения" к полномочиям органов государственной власти Краснодарского края по вопросам административно-территориального устройства Краснодарского края относятся:
- установление и изменение административно-территориального устройства Краснодарского края;
- установление границ административно-территориальных единиц, определение порядка их установления и изменения;
- организация системы учета административно-территориальных единиц.
Законодательное Собрание края вправе образовывать новые, объединять, упразднять, преобразовать или разделять существующие административно-территориальные единицы. Данные действия Законодательным Собранием края должны осуществляться с учетом мнения проживающего на данной территории населения, а в случае отсутствия населения - с учетом решения представительного органа муниципального района или городского округа. Законом Краснодарского края определяется порядок установления и изменения границ административно-территориальных единиц.
Вариант второй. Полномочия по решению вопросов административно-территориального устройства распределены между парламентом субъекта РФ и его высшим должностным лицом.
Например:
Согласно ст. 7 Закона Камчатской области от 2 июня 2003 года N 92 "Об административно-территориальном устройстве Камчатской области" Совет народных депутатов Камчатской области при решении вопросов административно-территориального устройства осуществляет следующие полномочия:
- образование, реорганизация и упразднение административно-территориальных единиц по представлению губернатора Камчатской области;
- установление и перенос административных центров административно-территориальных единиц по представлению губернатора Камчатской области;
- рассмотрение предложений губернатора Камчатской области о присвоении наименований административно-территориальным единицам или их переименовании в соответствии с Федеральным законом "О наименованиях географических объектов";
- направление предложений о присвоении наименований административно-территориальным единицам или о переименовании административно-территориальных единиц Камчатской области на экспертизу в специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области наименований географических объектов;
- внесение в соответствии с Федеральным законом "О наименованиях географических объектов" представлений Камчатской области о присвоении наименований административно-территориальным единицам или о переименовании административно-территориальных единиц Камчатской области;
- рассмотрение иных предложений губернатора Камчатской области по вопросам административно-территориального устройства Камчатской области; осуществление иных полномочий в сфере административно-территориального устройства Камчатской области в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации и Камчатской области.
Закон "Об административно-территориальном устройстве Камчатской области" также содержит в себе нормы, определяющие компетенцию губернатора Камчатской области по вопросам административно-территориального устройства Камчатской области.
Вариант третий. Здесь речь пойдет о полномочиях органов власти субъектов РФ, а именно о краях и областях, имеющих в своем составе автономные округа. Следует отметить, что разграничение полномочий имеет некоторые сложности. Ведь помимо разграничения полномочий по горизонтали между органами законодательной и исполнительной власти существует еще и разграничение полномочий по решению вопросов административно-территориального устройства между органами края, области и автономных округов, входящих в их состав.
Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года N 12-П "По делу о содержащемся в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положении о вхождении автономного округа в состав края, области" автономный округ, находясь в составе края, области, является равноправным субъектом РФ, но одновременно составляет часть другого субъекта РФ - края или области" <13>.
--------------------------------
<13> Афонькин В.Н. Правовое регулирование административно-территориального устройства РФ // http://www.ni-journal.ru/archive/2005/n6_2005/pravo605/afonkin605/?print=1.
Следует отметить, что независимо от полномочий, которыми наделены субъекты РФ своими нормативными правовыми актами, они не имеют права самостоятельно осуществлять присвоение наименования либо переименование географического объекта, расположенного на территории РФ. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ наименование географических объектов относится к исключительному ведению Российской Федерации. Естественно, что, если закон субъекта РФ наделяет свои органы полномочиями в сфере наименования географических объектов, данный закон будет неправомерным и не подлежащим применению.
5. К нормативным правовым актам РФ, содержащим в себе единые требования, нормы и правила, касающиеся вопросов наименований географических объектов, относятся также инструкции, руководства, положения и иные акты, которые разрабатываются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области наименований географических объектов (см. комментарий к ст. 6 ФЗ "О наименованиях географических объектов"). Федеральное агентство геодезии и картографии разрабатывает указанные выше руководства и инструкции. Данные документы утверждаются и приводятся в действие постановлением Правительства РФ. Инструкции, руководства и положения в области наименования географических объектов являются обязательными для соблюдения на всей территории Российской Федерации.
Статья 3. Сфера действия настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 3
Согласно положениям комментируемой статьи действие ФЗ "О наименованиях географических объектов" распространяется, во-первых, на деятельность в области установления, нормализации, употребления, регистрации, учета и сохранения наименований географических объектов Российской Федерации. Во-вторых, Закон также регулирует деятельность и относит к географическим объектам континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации. И, в-третьих, действие комментируемого Федерального закона распространяется на географические объекты, открытые или выделенные российскими исследователями в пределах открытого моря и Антарктики, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
Уточним, что в ранее действующей редакции Закона ст. 3 содержала норму, исключающую из числа географических объектов внеземные тела и расположенные на них объекты. Федеральным законом от 27 октября 2008 года N 191-ФЗ были внесены изменения. Уточняется сфера действия Федерального закона "О наименованиях географических объектов", которая исключает норму о том, что его действие не распространяется на внеземные тела, теперь Закон распространяется на все географические объекты, указанные в ст. 1, вне зависимости от их местоположения.
Таким образом, можно сделать вывод, что действие ФЗ "О наименованиях географических объектов" распространяется на три группы географических объектов.
Рассмотрим конкретнее