"законодательство российской федерации в области психиатрии. комментарий к закону рф "о психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", гк рф и ук рф (в части, касающейся лиц с психическими расстройствами)" (постатейный) (2-е издание, исправленное и дополненное) (под ред. т.б. дмитриевой) ("спарк", 2002)

сделать вывод, что закрепление прав и свобод человека должно происходить на федеральном уровне (равно как и установление их гарантий), а основная нагрузка в их реализации, включая расширение по сравнению с федеральным законодательством и установление дополнительных гарантий, - дело субъектов Российской Федерации. В качестве примера можно указать Закон Санкт-Петербурга от 20 октября 1998 г., которым была утверждена региональная медико-социальная программа "Развитие и совершенствование психиатрической службы Санкт-Петербурга и ее материально-технической базы до 2001 года". Эта программа, специально разработанная для данного субъекта Российской Федерации, направлена на снижение заболеваемости и инвалидизации населения вследствие психических расстройств, их профилактику, а также обеспечение различных групп населения дифференцированной психиатрической, психотерапевтической, психологической помощью и необходимыми лекарственными препаратами. Среди основных мероприятий в Программе названы совершенствование взрослой и детской психиатрических служб, развитие санаторно-реабилитационной помощи и материально-технической базы всей психиатрической службы города.
4. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Первые принимаются в случаях, прямо указанных в статьях Конституции РФ, и в сфере оказания психиатрической помощи из них могут иметь значение предусмотренные ст. 103 (статус и порядок деятельности Уполномоченного по правам человека) и ст. 118 (судебная система РФ). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, которые не могут противоречить федеральным конституционным законам, и законы субъектов Российской Федерации. В ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, где установлены виды правовых актов, принимаемых по вопросам, отнесенным к различному ведению, предусмотрено, что законы субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в пределах полномочий Российской Федерации по предметам ее ведения и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации действует федеральный закон. Таким образом, если субъект Российской Федерации принимает свой закон об оказании психиатрической помощи, который вступает в противоречие с настоящим Федеральным законом, то применяться должны правила последнего. В свою очередь, ни федеральные законы, ни законы либо иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции страны (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ).
5. Законы, принимаемые в Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ). Порядок опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов и федеральных законов предусматривается в Законе РФ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", принятом 25 мая 1994 г., с изм. и доп. (СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801; 1999. N 43. Ст. 5124). Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста соответствующего закона в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации" (СЗ РФ). Законы вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен порядок вступления их в силу. Так, принятый 24 мая 1996 г. новый Уголовный кодекс РФ, содержащий целый ряд новелл о принудительных мерах медицинского характера (см. комментарий к ст. 13), вступил в силу с 1 января 1997 г., за исключением положений, для которых установлены иные сроки введения в действие (Федеральный закон от 24 мая 1996 г. (13 июня 1996 г.) N 64-ФЗ "О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации" с изм. и доп. // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2955; 1997. N 1. Ст. 2; 2002. N 2. Ст. 130).
6. В ч. 2 комментируемой статьи речь идет об иных нормативных правовых актах в сфере оказания психиатрической помощи, издаваемых в Российской Федерации. Помимо нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, необходимо назвать также указы и распоряжения (акты) Президента РФ. Право Президента РФ издавать указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории страны, закреплено в ст. 90 Конституции. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
В соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. На основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента Правительство РФ издает постановления и распоряжения, которые в случае их противоречия перечисленным правовым актам могут быть отменены Президентом РФ. Как правило, решения Правительства, которые имеют нормативный характер, оформляются в виде постановлений, а распоряжения принимаются по оперативным вопросам.
Акты Правительства РФ составляют важное звено всей правовой системы страны. В области оказания психиатрической помощи и во исполнение настоящего Закона Правительством были изданы два Постановления - от 28 апреля 1993 г. N 377 "О реализации Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" с изм. и доп. (САПП. 1993. N 18. Ст. 1602) и от 25 мая 1994 г. N 522 "О мерах по обеспечению психиатрической помощью и социальной защите лиц, страдающих психическими расстройствами" (СЗ РФ. 1994. N 6. Ст. 606). Первым Постановлением утверждены Перечень медицинских психиатрических противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности (см. комментарий к ст. 6), и Положение о порядке выдачи лицензий на деятельность по оказанию психиатрической помощи для государственных, негосударственных психиатрических, психоневрологических учреждений, частнопрактикующих врачей-психиатров (см. комментарий к ст. 18). Вторым Постановлением были утверждены Положение об учреждениях, оказывающих внебольничную и стационарную психиатрическую помощь (см. комментарий к ст. ст. 16, 18), Положение о лечебно-производственных государственных предприятиях для проведения трудовой терапии, обучения новым профессиям и трудоустройства на этих предприятиях лиц, страдающих психическими расстройствами, включая инвалидов, и Положение об общежитиях для лиц, страдающих психическими расстройствами, утративших социальные связи (см. комментарий к ст. 16). Кроме того, Правительство РФ 20 апреля 1995 г. приняло Постановление N 383, которым была утверждена федеральная целевая программа "Неотложные меры по совершенствованию психиатрической помощи (1995 - 1997 годы)", разработанная в целях реализации комментируемого Федерального закона (СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1665).
В федеральных органах исполнительной власти - министерствах и ведомствах - на основании Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и правовых актов Правительства РФ издаются ведомственные правовые акты (приказы, инструкции и др.). Компетенция федеральных органов исполнительной власти определяется положениями о них, которые, как правило, утверждаются Правительством РФ. Так, компетенция федерального органа здравоохранения РФ определена в Положении о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 3 июня 1997 г. N 659 с изм. и доп. (СЗ РФ. 1997. N 23. Ст. 2691) и Постановлением Правительства РФ от 14 октября 1996 г. N 1217 "Вопросы Министерства здравоохранения Российской Федерации" с изм. (СЗ РФ. 1996. N 43. Ст. 4926). Из правовых актов Минздрава РФ можно указать Приказ от 11 января 1993 г. N 6 "О некоторых вопросах деятельности психиатрической службы", в котором содержится перечень нормативных правовых актов Минздрава СССР, утративших силу в связи с принятием комментируемого Закона (БНА. 1993. N 7), и Приказ от 30 октября 1995 г. N 294 "О психиатрической и психотерапевтической помощи", имеющий значение для комплексного оказания медицинской и социальной помощи, в частности для полноправного участия в этой деятельности медицинских психологов и социальных работников (Здравоохранение. 1996. N 2).

В области психиатрической помощи ведомственные правовые акты могут издаваться, кроме Минздрава РФ, также Министерством труда и социального развития РФ, Министерством обороны РФ, другими федеральными органами исполнительной власти по конкретным вопросам, отнесенным к их компетенции. По некоторым вопросам, например о взаимодействии органов здравоохранения и органов внутренних дел при осуществлении недобровольной госпитализации (см. комментарий к ст. 30 Закона), могут издаваться совместные правовые акты, в частности приказы или инструкции.
Нормативные правовые акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти в пределах своих полномочий, носят более или менее общий характер и рассчитаны на неоднократное применение - в отличие от правовых актов индивидуального значения (например, приказа министра здравоохранения РФ об увольнении сотрудника министерства). Такие акты могут иметь общий характер применительно к соответствующей отрасли исполнительной власти или межведомственный, т.е. регулировать отношения внутри нескольких отраслей.
7. Президент РФ, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти имеют право принимать нормативные правовые акты по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации также имеют право издавать правовые акты по вопросам совместного ведения. Эти акты, как и законы субъектов Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам, принятым в пределах полномочий Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Что касается соотношения нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с соответствующими актами, изданными в субъектах Российской Федерации, то решать этот вопрос следует аналогично: изданное в пределах полномочий Российской Федерации федеральное законодательство имеет приоритет, и в случае противоречия с правовым актом субъекта Российской Федерации должен действовать федеральный правовой акт.
8. Нормативные правовые акты, издание которых предусмотрено в ч. 2 комментируемой статьи, называются подзаконными, поскольку они издаются на основе Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов. Так, принцип верховенства законов и подзаконности актов Президента РФ и Правительства РФ четко закреплен в Конституции (ч. 3 ст. 90, ст. 115 Конституции РФ). Точно так же решается вопрос и о подзаконности правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - они издаются на основе их конституций или уставов и законов. Подзаконные правовые акты не могут ограничивать права и свободы граждан, определенные в конституциях (уставах) и законах любого уровня. Они могут лишь конкретизировать нормы законов, создавая условия для их исполнения.
9. Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Они публикуются в течение десяти дней после их подписания в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Официальным опубликованием актов Президента и Правительства России считается публикация их текстов в указанных источниках. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении семи дней после дня их официального опубликования, как и акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций. Однако в самих актах Президента и Правительства может быть установлен и другой порядок их вступления в силу (Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" с изм. и доп. (СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663; 1997. N 20. Ст. 2242; 1998. N 33. Ст. 3967)).
Для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в том же Указе Президента РФ предусмотрено, что официальному опубликованию подлежат те из них, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций или имеют межведомственный характер и прошли при этом государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ. Они подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести" в течение десяти дней после их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента РФ. Не публикуются лишь акты или отдельные их положения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу на всей территории России по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.
Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти была введена с 1992 г. и регулируется Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 с изм. и доп. (СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895). Регистрация распространяется на акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. По представленному на государственную регистрацию нормативному акту проводится правовой анализ соответствия законодательству Российской Федерации, а акту, прошедшему регистрацию, присваивается номер государственной регистрации.
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, установившей, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 содержит положение