"законодательство российской федерации в области психиатрии. комментарий к закону рф "о психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", гк рф и ук рф (в части, касающейся лиц с психическими расстройствами)" (постатейный) (2-е издание, исправленное и дополненное) (под ред. т.б. дмитриевой) ("спарк", 2002)

регулирования оказания психиатрической помощи. Только в январе 1988 г. появился первый отечественный законодательный акт в этой области - Положение об условиях и порядке оказания психиатрической помощи, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР (Ведомости ВС СССР. 1988. N 2. Ст. 19). До этого действовали лишь многочисленные приказы и инструкции Министерства здравоохранения СССР, существенно ущемлявшие конституционные права граждан. Слишком общие и недостаточно определенные формулировки ведомственных подзаконных актов в сочетании с отсутствием вневедомственного контроля за деятельностью врачей-психиатров и права на судебное обжалование в сфере оказания психиатрической помощи создавали почву для вольных или невольных злоупотреблений. Наложившись на вышеуказанные стереотипы общественного сознания, они привели к распространению в обществе антипсихиатрических настроений, падению престижа профессии психиатра, а главное - к ущемлению прав лиц, страдающих психическими расстройствами. Усилия, направленные на становление демократического правового государства, потребовали разрешения многочисленных проблем в российской психиатрии и создания для этого адекватной правовой базы.
6. Комментируемый Закон создает правовую основу для приведения российского законодательства, касающегося правового положения лиц, страдающих психическими расстройствами, и практики отечественной психиатрии в соответствие с международными стандартами прав человека. Международные правовые нормы, касающиеся прав и свобод человека, которые в соответствии со ст. 15 Конституции РФ являются частью правовой системы РФ и при этом обладают приоритетом по отношению к противоречащим им нормам внутренних законов, стали отправной точкой для детального урегулирования прав лиц с психическими расстройствами. Эти же нормы послужили базой для установления в комментируемом Законе процедур и механизмов реализации таких прав и их защиты, так же как и защиты прав граждан России от их ущемления с помощью психиатрии. Ни органы государственной власти, ни общественные объединения, ни должностные лица любого уровня, наконец, ни сами врачи-психиатры не могут предпринимать какие-либо действия в рамках оказания психиатрической помощи (см. комментарий к ст. 1) без строгого следования установленным юридическим процедурам. Тем самым в комментируемый Закон заложены гарантии от возможного использования психиатрии в немедицинских целях. Закон, в конечном счете, направлен на улучшение положения лиц, страдающих психическими расстройствами, и на гуманизацию практики отечественной психиатрии.
Раздел I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Психиатрическая помощь и принципы ее оказания
Комментарий к статье 1
1. Правительство Российской Федерации для реализации определенных в комментируемом Законе видов психиатрической помощи Постановлением от 25 мая 1994 г. N 522 "О мерах по обеспечению психиатрической помощью и социальной защите лиц, страдающих психическими расстройствами" утвердило три уже названных (см. предисловие) положения об учреждениях, оказывающих психиатрическую помощь лицам, страдающим психическими расстройствами (СЗ РФ. 1994. N 6. Ст. 606).
В этом Постановлении министерствам и ведомствам предписано привести ведомственные нормативные акты в соответствие с упомянутыми положениями.
2. В соответствии с Положением об учреждениях, оказывающих внебольничную и стационарную психиатрическую помощь, к ним относятся учреждения государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, прошедшие в установленном порядке лицензирование.
Психиатрическую помощь оказывают самостоятельные специализированные учреждения и структурные подразделения других лечебно-профилактических, учебных и научно-исследовательских учреждений. Виды психиатрической помощи, оказываемые данным учреждением, перечисляются в лицензиях.
3. Положением об учреждениях, оказывающих внебольничную и стационарную психиатрическую помощь, на эти учреждения возлагаются следующие функции:
- оказывать неотложную психиатрическую помощь;
- осуществлять консультативно-диагностическую, лечебную, психопрофилактическую, социально-психологическую, реабилитационную помощь во внебольничных и стационарных условиях;
- проводить все виды психиатрической экспертизы, в том числе определение временной нетрудоспособности;
- оказывать социально-бытовую помощь и содействие в трудоустройстве лицам, страдающим психическими расстройствами;
- принимать участие в решении вопросов опеки указанных лиц;
- проводить консультации по правовым вопросам;
- осуществлять социально-бытовое устройство инвалидов и престарелых, страдающих психическими расстройствами;
- оказывать психиатрическую помощь потерпевшим при стихийных бедствиях и катастрофах (см.: СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 606).
4. В ч. 1 комментируемой статьи определяется также содержание психиатрической помощи. Первым компонентом оказания психиатрической помощи названо "обследование". Систематическое толкование данной нормы приводит к выводу о том, что в большинстве случаев речь идет о лицах, страдающих психическими расстройствами. Это подтверждается и в других статьях Закона, например в ст. 5. Но результаты освидетельствования могут и не подтвердить предполагаемое расстройство. Возможно, в этом заключается некоторое противоречие, однако избежать его, как нам кажется, нельзя. Поэтому началом оказания психиатрической помощи лицу, страдающему психическим расстройством, следует все же считать его обследование. Лица же, в результате освидетельствования признанные здоровыми, в оказании психиатрической помощи не нуждаются.
Определение начального момента оказания психиатрической помощи имеет юридическое значение, поскольку связано с возможными ограничениями в дальнейшем прав лица, которому она оказывается.
5. Особенности других компонентов, раскрывающих содержание оказания психиатрической помощи (диагностика, лечение, уход и медико-социальная реабилитация), отражены соответственно в комментариях к ст. ст. 5, 10, 27, 38, 39, 41 - 44 данного Закона.
6. Вопрос о гарантиях оказания психиатрической помощи гражданам является ключевым. В отличие от ранее изданных законодательных и ведомственных нормативных актов настоящий Закон содержит реальные гарантии оказания психиатрической помощи. Это прослеживается во всех статьях Закона, в которых рассматриваются конкретные формы оказания психиатрической помощи лицам, страдающим психическими расстройствами. Гарантии оказания психиатрической помощи содержатся также в Постановлениях Правительства Российской Федерации: от 28 апреля 1993 г. N 377 "О реализации Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" с изм. (САПП РФ. 1993. N 18. Ст. 1602); от 25 мая 1994 г. N 522 "О мерах по обеспечению психиатрической помощью и социальной защите лиц, страдающих психическими расстройствами" (СЗ РФ. 1994. N 6. Ст. 606) и ряде других.
В упомянутом Положении об учреждениях, оказывающих внебольничную и стационарную психиатрическую помощь (п. п. 4 - 6), подчеркиваются дополнительные гарантии осуществления комментируемого Закона, и в их числе:
- финансирование в размерах, обеспечивающих гарантированный уровень и высокое качество оказания психиатрической помощи. Государственные и муниципальные психиатрические учреждения финансируются соответственно из государственного и местного бюджетов, а также из фонда медицинского страхования и иных источников, не запрещенных законодательством. Частные психиатрические учреждения финансируются частными предприятиями и физическими лицами;
- осуществление психиатрической помощи, а также социальной защиты лиц, страдающих психическими расстройствами, по территориальному принципу, обеспечивающему максимальное приближение учреждений, осуществляющих эту деятельность, к населению. Оказание дополнительных специализированных видов медицинской помощи может осуществляться и экстерриториально;
- обязательное создание в психиатрических учреждениях условий для реализации прав лиц, страдающих психическими расстройствами, в соответствии с требованиями, предусмотренными комментируемым Законом.
Гарантии оказания психиатрической помощи содержатся также в приказах и инструкциях Минздрава РФ (см. комментарий к ст. 16 Закона).
7. В ст. 1 названы принципы, на основе которых оказывается психиатрическая помощь.
Законность выражается в строгом соблюдении Конституции Российской Федерации, положений настоящего Закона, других законов, подзаконных актов, так или иначе регламентирующих оказание психиатрической помощи. Но важно не только провозгласить законность. Не менее важно, чтобы законность оказания психиатрической помощи реализовалась в повседневной деятельности медицинского персонала психиатрических учреждений. Для этого необходимо, чтобы все работники этих учреждений не только знали положения данного Закона, но и строго их соблюдали. Следует подчеркнуть первостепенную роль в этом деле лечащего врача, от действий которого зависит, по существу, выполнение требований настоящего Закона в процессе лечения. Гарантией законности оказания психиатрической помощи является наличие, как уже отмечалось в предисловии, механизма соблюдения положений данного Закона, который, по нашему мнению, заложен в его тексте (см. комментарий к ст. ст. 6, 11, 20, 27, 31, 38, 45 - 47 и др.). Действенность этого механизма на практике во многом зависит от добросовестности и обязательности медицинского персонала, исполнительности контролирующих государственных органов и общественных организаций.
Гуманность психиатрической помощи означает, что такая помощь оказывается прежде всего в интересах лица, страдающего психическим расстройством, для его лечения и облегчения его страданий. Но гуманность при оказании психиатрической помощи проявляется и в том, что другие граждане ограждаются от общественно опасных и унижающих человеческое достоинство действий лиц, страдающих психическими расстройствами, которые могут причинить вред не только себе, но и окружающим. Наконец, принцип гуманности обязывает медицинский персонал относиться к лицам, страдающим психическими расстройствами, с особым вниманием и уважением к их человеческому достоинству, заботиться об их здоровье, допуская в отношении таких лиц минимальные ограничения и неудобства, которые диктуются только медицинскими показаниями и мерами безопасности.
Важность соблюдения прав человека и гражданина при оказании психиатрической помощи подчеркнута тем, что принцип вынесен в наименование Закона ("О... гарантиях прав граждан..."). Дело в том, что психиатрия в определенный период в обстановке общего неуважительного отношения к закону изолировалась от права, а деятельность психиатров регулировалась полузакрытыми ведомственными актами, не всегда соответствующими международным стандартам и Конституции. С принятием и введением в действие настоящего Закона в нашей стране в юридическом плане положен конец нарушениям прав человека и гражданина при оказании психиатрической помощи. В психиатрическом плане предстоит большая работа по реализации в учреждениях, оказывающих психиатрическую помощь, положений комментируемого Закона.
По существу, каждая норма данного Закона прямо или косвенно направлена не только на оказание психиатрической помощи в собственном смысле, но и на соблюдение прав человека и гражданина.
Речь идет о соблюдении человеческого достоинства и личных прав (например, права иметь семью, права на получение медицинской помощи), экономических прав (права на частную собственность, выбор профессии, получение вознаграждения за труд и др.), политических прав (права на выражение своего мнения на выборах и референдумах, на участие в митингах и собраниях, на внесение в органы власти своих предложений и направление жалоб в любые инстанции и т.д.). Лицо, страдающее психическим расстройством, согласно Закону при определенных условиях может быть и теперь ограничено в правах, но только при соблюдении четко установленного порядка и под контролем вышестоящих медицинских органов, общественных объединений, под надзором прокурора и с предоставлением этому лицу или его представителю возможности принести жалобу в суд.
Статья 2. Законодательство Российской Федерации о психиатрической помощи
Комментарий к статье 2
1. При анализе положений комментируемой статьи надо иметь в виду, что настоящий Закон принимался в 1992 г., до принятия и вступления в силу ныне действующей Конституции РФ 1993 г. Конституционные нормы занимают главенствующее положение в правовой системе, они имеют высшую юридическую силу и прямое действие (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ), и потому при толковании данной статьи следует ими руководствоваться. Это, в частности, относится к закрепленному в ст. 5 Конституции РФ равноправию всех субъектов Российской Федерации, что выражается в их одинаковом праве иметь свои законы. Ранее такое право имели только республики в составе Российской Федерации.
2. Под законодательством, о котором говорится в комментируемой статье, понимается система правовых актов, принимаемых уполномоченными органами представительной (законодательной) и исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам оказания психиатрической помощи.
Важнейшим нормативным правовым актом в этой системе является настоящий Закон, в котором закреплены основополагающие нормы и принципы для всего правового регулирования оказания психиатрической помощи и охраны прав граждан в этой области. Базовый характер настоящего Закона в сфере регулируемых им отношений подтверждается прямыми отсылками к нему, содержащимися в других федеральных законах там, где речь идет об оказании психиатрической помощи. Так, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (Ведомости РФ. 1993. N 33. Ст. 1318) устанавливают, что освидетельствование и госпитализация лиц, страдающих тяжелыми психическими расстройствами, проводятся без их согласия в порядке, установленном Законом РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (ст. 34). Аналогичным образом решается и вопрос о направлении на освидетельствование и стационарное обследование военнослужащих, имеющих признаки психического расстройства (ст. 16 Федерального закона "О статусе военнослужащих" // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331).
3. Настоящий Закон принят как федеральный в развитие конституционного положения, содержащегося в п. "в" ст. 71, о том, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации. Однако в соответствии с п. "б" ст. 72 Конституции РФ, устанавливающей предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, защита прав и свобод человека и гражданина входит и в полномочия последних. Анализ указанных норм Конституции РФ, а также отнесение к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов координации вопросов здравоохранения и социальной защиты (п. "ж" ст. 72) позволяет