"комментарий к федеральному закону "о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (постатейный) (3-е издание, исправленное и дополненное) (под ред. б.м. гонгало, п.в. крашенинникова) ("статут", 2006)

распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях в Российской Федерации. Кроме того, руководители и другие работники иных организаций, а также индивидуальные предприниматели, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.
Пункт 1 ст. 14.25 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за несвоевременное или неточное внесение записей о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц. За это правонарушение на должностных лиц органов, осуществляющих государственную регистрацию юридических лиц, может быть наложен административный штраф в размере от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда.
Административный штраф в том же размере согласно п. 2 ст. 14.25 КоАП РФ может быть наложен на должностных лиц органов, осуществляющих государственную регистрацию юридических лиц, за незаконный отказ в предоставлении или несвоевременное предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц, лицам, заинтересованным в получении такой информации.
Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы в Российской Федерации" использует термины "должность", "государственная должность", однако понятие должностного лица не содержит. Государственную должность данный Закон определил как должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ, гражданин РФ является государственным служащим. Применительно к этой категории лиц указанным Законом установлена дисциплинарная ответственность.
Согласно ст. 14 названного Закона за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, следующие дисциплинарные взыскания:
1) замечание;
2) выговор;
3) строгий выговор;
4) предупреждение о неполном служебном соответствии;
5) увольнение.
Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.
Указанные меры могут быть применены ко всем работникам регистрирующего органа, являющимся государственными служащими. Однако признавать их должностными лицами регистрирующего органа не следует, поэтому определять понятие должностного лица необходимо по признаку наличия права совершать в пределах своей компетенции организационно-распорядительные действия, влекущие юридически значимые последствия.
3. В пункте 2 комментируемой статьи речь идет о гражданско-правовой ответственности регистрирующего органа в случае, если в результате нарушений, предусмотренных настоящей статьей, заинтересованным лицам причинен ущерб.
Необходимым условием ответственности регистрирующих органов является их вина. Если будет доказано отсутствие вины в указанных нарушениях, от ответственности они должны быть освобождены.
При определении размера возмещения имущественного ущерба применяется ст. 15 ГК РФ. Так как комментируемая статья не предусматривает возмещение убытков в меньшем размере, лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. Такое возмещение включает как реальный ущерб, т.е. расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрату или повреждение его имущества, так и неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенную выгоду). В роли потерпевшего могут выступить само юридическое лицо (например, вследствие уклонения от регистрации изменений, вносимых в учредительные документы, направленных на ограничение полномочий руководителя юридического лица по распоряжению имуществом юридического лица, исполнительный орган совершает сделки, направленные на уменьшение имущественной базы юридического лица), участники юридического лица (например, в случае внесения в государственный реестр неверных сведений об участниках) либо иные лица.
Следует констатировать, что в соответствующих случаях пострадавший гражданин в судебном порядке не вправе требовать возмещения морального вреда, причиненного ему нарушением его прав (например, уклонением от государственной регистрации, выдачей недостоверных сведений из государственного реестра). Основаниями компенсации гражданину морального вреда являются действия, нарушающие его личные неимущественные права либо посягающие на принадлежащие гражданину нематериальные блага. Другие основания могут быть предусмотрены только законом (ст. 151 ГК). Например, компенсация морального вреда осуществляется независимо от вины причинителя в случаях, установленных ст. 1100 ГК РФ, когда:
- вред причинен жизни или здоровью гражданина источником повышенной опасности;
- вред причинен гражданину в результате его незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ;
- вред причинен распространением сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию;
- в иных случаях, предусмотренных законом.
Моральный вред, причиненный действиями (бездействием), нарушающими имущественные права гражданина, подлежит компенсации в случаях, предусмотренных законом (ст. 1099 ГК).
Действующее законодательство, в том числе и комментируемый Закон, не содержит правил, определяющих основания компенсации гражданину морального вреда в случае нарушения его имущественных прав по вине регистрирующего органа. Также отсутствуют основания компенсации гражданину морального вреда независимо от вины регистрирующего органа.
Регистрирующий орган в комментируемой статье выступает как непосредственный субъект ответственности. Однако в соответствии со ст. 2 комментируемого Закона под регистрирующим органом понимается федеральный орган исполнительной власти, который непременно является государственным органом.
Согласно ст. ст. 16 и 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.
В силу ст. 1071 ГК РФ требования о возмещении вреда, причиненного регистрирующим органом, должны быть заявлены финансовому органу, выступающему от имени казны, если обязанность возмещения не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
В п. 12 Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <*> предусмотрено, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект РФ или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.
--------------------------------
<*> Вестник ВАС РФ. Специальное приложение к N 1. 2001. Январь. С. 45.
Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием для отказа в принятии искового заявления либо для его возвращения без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.
При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну.
На практике возникают серьезные проблемы обращения взыскания на бюджетные средства. Это вызвано тем, что Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) <*> в ст. 239 "Иммунитет бюджетов" установил правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства по деликтным обязательствам осуществляется только на основании судебного акта.
--------------------------------
<*> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.
Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2005 год" от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЗ <*> установил, что обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам получателей бюджетных средств осуществляется на основании исполнительных листов судебных органов. Исполнительные листы судебных органов по искам к казне РФ направляются для исполнения в Министерство финансов РФ и исполняются им в порядке, установленном Правительством РФ (ст. ст. 109 - 110). 22 февраля 2001 г. Правительством РФ утверждены Правила исполнения требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета <**>. Кроме того, Приказом Министерства финансов РФ от 15 мая 2001 г. N 36н утверждены Правила организации работы Министерства финансов РФ и территориальных органов федерального казначейства Министерства финансов РФ по взысканию на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5277.
<**> Постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2001 г. N 143.
Следует констатировать, что правила о субсидиарной ответственности собственника по долгам своего учреждения, установленные в п. 1 ст. 399 ГК РФ, не требуют судебного решения для своего применения. Поэтому необходимо признать необоснованным вторжение публично-правового регулирования в область имущественных отношений, основанных на равенстве и автономии воли их участников.
Статья 25. Ответственность заявителя и (или) юридического лица, индивидуального предпринимателя за неправомерные действия
Комментарий к статье 25
1. Комментируемая статья не определяет правовую природу ответственности, но вполне очевидно, что имеется в виду ответственность в соответствии с нормами публичного права. Основания ответственности, указанные в данной статье, могут иметь место только тогда, когда присутствуют отношения между заявителями и (или) юридическими лицами и регистрирующими органами. А эти отношения носят административно-правовой (публично-правовой) характер.
Действующее законодательство РФ только начинает устанавливать такую ответственность, хотя более 10 лет назад начались экономические процессы, способствовавшие обвальному появлению новых субъектов гражданского оборота.
Закон о банкротстве обязывает конкурсного управляющего, являющегося заявителем при подаче документов для государственной регистрации при ликвидации юридического лица, в течение пяти дней с момента вынесения определения арбитражного суда о завершении конкурсного производства представить указанное определение в регистрирующий орган (ст. 149 Закона о несостоятельности (банкротстве)). Неисполнение или ненадлежащее исполнение данной обязанности (например, определение представлено с просрочкой) может послужить основанием для отстранения арбитражным судом конкурсного управляющего от исполнения своих обязанностей (ст. 145 Закона о несостоятельности (банкротстве)). Если неисполнение или ненадлежащее исполнение такой обязанности повлекло убытки для юридического лица - должника или кредитора, это может являться основанием для отстранения арбитражным судом арбитражного управляющего от исполнения своих обязанностей (ст. 25 Закона о несостоятельности (банкротстве)).
КоАП установлена административная ответственность за непредоставление, или несвоевременное предоставление, или предоставление недостоверных сведений о юридическом лице или об индивидуальном предпринимателе в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в случаях, если такое предоставление предусмотрено законом. Указанные правонарушения влекут предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 50 минимальных размеров оплаты труда (п. 3 ст. 14.25 КоАП).
За представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, КоАП предусматривает наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 50 минимальных размеров оплаты труда или дисквалификацию на срок до трех лет (п. 4 ст. 14.25 КоАП).
Ответственность в соответствии с нормами публичного права не исключает применение за одно и то же деяние гражданско-правовой (имущественной) ответственности, поскольку последняя выполняет правовосстановительную функцию, а первая имеет характер наказания.
2. Согласно п. 3 ст. 53 ГК РФ лица, которые в силу закона или учредительных документов юридического лица выступают от его имени, должны действовать в интересах представляемого ими юридического лица добросовестно и разумно. При нарушении принципа добросовестности и разумности соответствующие лица обязаны по требованию учредителей (участников) возместить причиненные юридическому лицу убытки (о возмещении