Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 25.06.2014 по делу n А33-18998/2013. Изменить решение (ст.269 АПК)

а также о соблюдении срока привлечения к административной ответственности.

Статьей 9.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП) установлена административная ответственность за нарушение требований к обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ (в редакции, действовавшей в спорный период) «О безопасности гидротехнических сооружений» (далее – Закон № 117-ФЗ) под федеральным государственным надзором в области безопасности гидротехнических сооружений понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность по эксплуатации гидротехнических сооружений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, установленных законодательством Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями своей деятельности. Федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (далее - органы государственного надзора) согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Предметом проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований. Должностные лица органов государственного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право, в том числе:

выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений.

Положение о федеральном государственном надзоре в области безопасности гидротехнических сооружений, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 27.10.2012 № 1108, определяет порядок осуществления федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, повреждение которых может привести к возникновению чрезвычайных ситуаций (далее соответственно - федеральный государственный надзор, гидротехнические сооружения). Задачей федерального государственного надзора является предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели), осуществляющими эксплуатацию (в том числе при капитальном ремонте, восстановлении, консервации, ликвидации) гидротехнических сооружений, требований по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, установленных Федеральным законом "О безопасности гидротехнических сооружений", другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, а также разработанными и согласованными в установленном порядке правилами эксплуатации гидротехнических сооружений (далее - обязательные требования) (пункт 2).

В соответствии с пунктами 4 и 6 указанного Положения Федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного надзора, является, в том числе Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - в отношении гидротехнических сооружений, за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений. Предметом проверки при осуществлении федерального государственного надзора является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе эксплуатации (в том числе при капитальном ремонте, восстановлении, консервации, ликвидации) гидротехнических сооружений обязательных требований.

В соответствии с пунктом 4.2.6 Положения о Енисейском управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 17.12.2012 №729, Управление осуществляет контроль и надзор за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которым переданы органам местного самоуправления).   В   соответствии   с   пунктом   4.4   вышеуказанного   Положения ответчик осуществляет федеральный государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений.

Закон № 117-ФЗ регулирует отношения, возникающие при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, устанавливает обязанности органов государственной власти, собственников гидротехнических сооружений и эксплуатирующих организаций по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений. В силу статьи 1 Закон № 117-ФЗ распространяется на гидротехнические сооружения, которые указаны в статье 3 настоящего Федерального закона и повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации.

Законодательство о безопасности гидротехнических сооружений состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (статья 2 Закона № 117-ФЗ).

В статье 3 Закона № 117-ФЗ приведены следующие понятия:

гидротехнические сооружения - плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов, за исключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, предусмотренных Федеральным законом от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении";

безопасность гидротехнических сооружений - свойство гидротехнических сооружений, позволяющее обеспечивать защиту жизни, здоровья и законных интересов людей, окружающей среды и хозяйственных объектов;

критерии безопасности гидротехнического сооружения - предельные значения количественных и качественных показателей состояния гидротехнического сооружения и условий его эксплуатации, соответствующие допустимому уровню риска аварии гидротехнического сооружения и утвержденные в установленном порядке федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений;

оценка безопасности гидротехнического сооружения - определение соответствия состояния гидротехнического сооружения и квалификации работников эксплуатирующей организации нормам и правилам, утвержденным в порядке, определенном настоящим Федеральным законом;

обеспечение безопасности гидротехнического сооружения - разработка и осуществление мер по предупреждению аварий гидротехнического сооружения.

Основанием для принятия оспариваемых постановления о привлечении предприятия к административной ответственности по статье 9.2 КоАП и вынесения предписания послужили установленные административным органом и оспариваемые заявителем в суде апелляционной инстанции нарушения под номерами 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 17, 18, 19, 20, 22, 23, 25 (номера данных нарушений являются аналогичными в оспариваемом постановлении и предписании, а также в акте проверки от 06.09.2013 № 16/0197/1272кр/2013 (т. 1 л.д. 10-13).

Указанные нарушения выявлены ответчиком в отношении гидротехнического сооружения - водохранилища на реке Кантат в г. Железногорске (далее – спорное ГТС). В акте проверки от 06.09.2013 №16/0197/1272кр/2013 указано, что гидротехнические сооружения эксплуатируются с 1958 года. Строительство ГТС осуществлялось по проекту, разработанному институтом «Лениградский Водоканалпроект». В настоящее время водохранилище используется для целей рекреации и водозабора. В состав сооружения входят: грунтовая плотина № 1; грунтовая плотина № 2; грунтовая плотина № 3; бетонный водосброс.

Таким образом, заявитель является организацией, эксплуатирующей спорное ГТС, являющееся  сооружением, состоящим из нескольких объектов, относящихся к  отдельным видам ГТС.

В качестве нормативного обоснования выявленных нарушений ответчиком указаны Закон № 117-ФЗ, Порядок проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения на объектах поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденный приказом Ростехнадзора от 19.08.2011 № 480 (далее – Порядок № 480), Правила эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений (далее Правила эксплуатации); СП 58.13330.2012; РД 06-565-03.

Доводы заявителя  о том, что Правила эксплуатации  и РД 06-565-03 не подлежат применению к  спорным объектам подлежат отклонению, поскольку Правила эксплуатации распространяются, в том числе на отдельно расположенные гидротехнические сооружения, то есть  инженерные сооружения и устройства, не входящие в мелиоративные системы, РД  06-565-03, принятые во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 28.03.2001 №241, распространяются  на опасные производственные объекты.

В соответствии с письмом Федеральной службы по экологическому технологическому и атомному надзору от 08.05.2013 №10-00-14/675 «О декларировании безопасности ГТС водохранилища на реке Кантат» гидротехнические сооружения в соответствии с проектом относятся ко второму классу.

Гидротехнические сооружения второго класса в соответствии с пунктом 2 статьи 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации являются особо опасными и технически сложными объектами, а также являются сооружениями повышенного уровня ответственности (пункт 8 статьи 4 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»).

Указанные заявителем нормативные акты включены в Перечень нормативных правовых актов и нормативных документов, относящихся к сфере деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (раздел I "Технологический, строительный, энергетический надзор"), утвержденный приказом Ростехнадзора от 21.10.2013 №485.

В силу изложенных норм права и установленных обстоятельств спорное ГТС, которое подлежит декларированию, повреждения которого могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации, является источником повышенной опасности, то есть может привести к обстановке на определенной территории, сложившейся в результате аварии гидротехнического сооружения, что может повлечь за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или ущерб окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей, является гидротехническим сооружением, предусмотренным статьей 3 Закона № 117-ФЗ, а, следовательно, при его эксплуатации подлежат соблюдению обязательные требования, установленные данным Законом № 117-ФЗ и принятыми в соответствии с ним подзаконными нормативными правовыми актами.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства и доводы сторон в отношении указанных нарушений в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

По нарушению № 4.

В рамках нарушения под № 4 предприятию вменяется отсутствие документов, регламентирующих расследование причин инцидентов на опасных объектах и ГТС, утвержденных организацией, эксплуатирующей поднадзорный Службе объект, и согласованных с территориальным органом службы, осуществляющим надзор за данными объектами, что является нарушением Закона № 117-ФЗ и Порядка № 480.

Заявитель считает, что Закон № 117-ФЗ и Порядок № 480 не устанавливают вменяемое нарушение и не подлежат применению в рассматриваемом случае.

Суд апелляционной инстанции с доводами заявителя не согласен и считает доказанным нарушение № 4, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 2 Закона № 117-ФЗ законодательство о безопасности гидротехнических сооружений состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Одним из требований к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений является необходимость заблаговременного проведения комплекса мероприятий по максимальному уменьшению риска возникновения чрезвычайных ситуаций на гидротехнических сооружениях (пункт 5 статьи 8 Закона № 117-ФЗ). Собственник ГТС и эксплуатирующая организация обязаны систематически анализировать причины снижения безопасности гидротехнического сооружения и своевременно осуществлять разработку и реализацию мер технически исправного состояния гидротехнического сооружения и его безопасности, а также по предотвращению аварии гидротехнического сооружения (пункт 5 статьи 9 Закона № 117-ФЗ).

Порядок №480  разработан, в том числе, на основании Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Служба), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401, с учетом требований