Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.12.2015 по делу n А60-24176/2015. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда в части и принять новый судебный акт

их в бюджетном учете на дату совершения операций с имуществом, а также на отчетную дату составления бюджетной отчетности по причине отсутствия порядка переоценки нефинансовых активов, составляющих казну Свердловской области, что ведет к рискам принятия ошибочных управленческих решений, необоснованного перераспределения полномочий между органами власти, искажению оценочной стоимости имущества и в итоге к потерям доходов областного бюджета;

- объект «Воздушное судно МИ-8-Т», подлежащий отражению в составе недвижимого имущества, отражен в бухгалтерском учете как движимое имущество. Кроме того в отсутствие порядка переоценки нефинансовых активов незаконно произведено изменение первоначальной стоимости воздушного судна;

- в результате заключенного (не подтвержденного расчетами и документами) Министерством мирового соглашения по взысканию задолженности арендной платы по договору от 28.01.2011 № Т-02 с ООО «Стражи Урала» потери бюджета Свердловской области составили 3212,8 тыс.руб.

Министерству по управлению государственным имуществом Свердловской области предложено в том числе:

1. провести мероприятия по созданию Реестра государственного имущества Свердловской области в виде единой информационной системы как организационно упорядоченной совокупности документов и информационных технологий, реализующих процессы учета объектов государственной собственности в соответствии с законодательством, в том числе:

1) обеспечить формирование Реестра на электронных носителях по всем объектам государственной собственности Свердловской области, по разделам 1, 2, 3, с указанием необходимых сведений и обязательной информации об объектах, в том числе: возникновение права, балансовой (оценочной) стоимости, сведений о права третьих лиц;

3. Подготовить и направить на утверждение проекты нормативно-правовых актов:

3) проект распоряжения (постановления) Правительства Свердловской области об утверждении образцов договоров аренды, купли-продажи, безвозмездного пользования и безвозмездной передачи государственного казенного имущества Свердловской области;

4. Привести приказ Министерства от 09.08.2013 № 1425 «Об организации предоставления информации из Реестра государственного имущества Свердловской области» в соответствие с требованиями статьи 73 Закона № 9-ОЗ для предоставления полной информации об объектах, содержащихся в Реестре.

5. Провести переоценку объектов недвижимого имущества казны с целью определения их реальной стоимости и определения полномочий (компетентности) государственных органов по его владению, пользованию и распоряжению в соответствии с принятым постановлением Правительства Свердловской области.

6. Устранить нарушения законодательства по ведению бухгалтерского учета государственного имущества казны Свердловской области, а именно:

- пунктов 27, 28 Инструкции по применению плана счетов, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010№ 157н, по переоценке и передаче воздушного судна МИ-8Т (вертолет RA-24265, серийный номер 98734187) стоимостью 15 116,7 тыс. руб. (4 846 тыс. руб. после переоценки) в хозяйственное ведение специализированному областному государственному предприятию «Областной государственный Центр технической инвентаризации и регистрации недвижимости).

8. Обеспечить внесение изменений в действующие договоры аренды недвижимости казны Свердловской области в части установления обязательных требований по пересмотру арендной платы по договорам с учетом ежегодной индексации арендной платы, устанавливаемой Правительством Свердловской области, и обеспечить взыскание суммы индексации, в том числе по договорам, указанным в приложении № 4 и № 10 к акту проверки, в таблицах 13 и 14 акта проверки.

Указывая на то, что Министерство является исполнительным органом власти Свердловской области, публично исполняющим свои обязанности, сведения Представления в части не соответствуют действительности, выводы о действиях Министерства, которые привели к потерям бюджета, подрывают авторитет Министерства, нарушают права и законные интересы в осуществлении Министерством своей деятельности, МУГИСО обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативного правового акта Счетной палаты Свердловской области недействительным, не соответствующим законодательству в оспариваемой части.

Отказывая в удовлетворении иска, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое Представление вынесено Счетной палатой правомерно, оснований для его признания недействительным не имеется.

Изучив материалы дела, проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом  судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений, проверив правильность применения судом норм материального права, соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Нормативное правовое регулирование системы государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации осуществляется в соответствии с разделом IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль" Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее – Закон № 6-ФЗ), Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (далее – закон № 41-ФЗ).

Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется как законодательными (представительными) органами, так и органами исполнительной власти, местными администрациями муниципальных образований (органами внутреннего контроля). В целом вышеназванная система ориентирована на проведение всех форм государственного (муниципального) финансового контроля. Главным результатом контрольных мероприятий является снижение общего объема нецелевого и неэффективного расходования бюджетных средств.

Согласно статье 265 БК РФ внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

Полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

контроль в других сферах, установленных Законом № 41-ФЗ и Законом № 6-ФЗ.

Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет за органами государственного финансового контроля статус участников бюджетного процесса (ст. 152).

В силу п. 1 ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса выступают, в том числе  главные администраторы (администраторы) доходов бюджета.

В соответствии с п. 3 ст. 152 БК РФ особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливаются законами субъекта Российской Федерации, а также в установленных им случаях иными нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 3 Закона Свердловской области от 12.07.2011 № 62-03 "О Счетной палате Свердловской области и контрольно-счетных органах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" (далее - Закон № 62-ОЗ) счетная палата является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется Законодательным Собранием Свердловской области

Полномочия Счетной палаты Свердловской области закреплены в ст. 11 Закона № 62-ОЗ.

Так, из подпунктов  4, 5 п. 1 ст. 11 названного закона следует, что Счетная палата организует и осуществляет контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств, в том числе областного бюджета; осуществляет контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности Свердловской области.

Согласно ст. 5 Областного закона от 10.04.1995 г. № 9-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Свердловской области" (далее – Закон № 9-ОЗ) высшие органы государственной власти Свердловской области в соответствии с федеральными и областными законами определяют полномочия областных исполнительных органов государственной власти Свердловской области и специализированных учреждений в сфере управления и распоряжения государственной собственностью Свердловской области.

В соответствии с п. 2 Постановления Правительства Свердловской области от 12.10.1998 г. № 1046-П "Об утверждении положений о министерствах Свердловской области" уполномоченным органом по управлению государственным казенным имуществом Свердловской области является Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области.

В силу ст. 12 Областного закона № 9-ОЗ, п. 2 Положения о Министерстве по управлению государственным имуществом Свердловской области, утвержденным Постановлением Правительства Свердловской области от 26.07.2012 г. № 824-1111, Министерство является основным уполномоченным органом по управлению государственным имуществом Свердловской области, осуществляющим управление и распоряжение объектами государственной собственности Свердловской области в сфере использования государственного имущества Свердловской области, а также уполномоченным органом по управлению государственным казенным имуществом Свердловской области.

Следовательно, Счетная палата Свердловской области как орган внешнего государственного финансового контроля вправе проводить проверку деятельности МУГИСО за соблюдением  установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности Свердловской области.

Согласно Областному закону от 10.04.1995 № 9-ОЗ (в редакции от 20.03.2015) при заключении договоров купли-продажи, договоров аренды,  в которых предусматривается отчуждение государственного казенного имущества Свердловской области, договоров безвозмездного  пользования государственным казенным имуществом Свердловской области  применяются образцы договоров, одобренные Правительством Свердловской области (ч. 4 ст. 27, ч. 3 ст. 31, ч. 2 ст. 35 Закона.

Из Представления от 30.04.2015 усматривается, что в ходе проверки установлено нарушение Министерством требований подп. 4 ст. 27, подп. 3 п. 1 ст. 30, п. 3 ст. 31, п. 2 ст. 35 Закона № 9-ОЗ, а именно; применяются образцы договоров аренды, купли-продажи, безвозмездного пользования и безвозмездной передачи государственного казенного имущества Свердловской области, не одобренные Правительством Свердловской области (абз. 5 п. 1 мотивировочной части Представления).

В соответствии с подп. 3 п. 3 резолютивной части Представления  Министерству предложено подготовить и направить проекты нормативно-правовых актов: проект распоряжения (постановления) Правительства Свердловской области об утверждении образцов договоров аренды, купли-продажи, безвозмездного пользования и безвозмездной передачи государственного казенного имущества Свердловской области.

Отказывая в удовлетворении требований Министерства о признании недействительным Представления в указанной части, суд первой инстанции согласился с выводами Счетной палаты.

В апелляционной жалобе Министерство указывает на то, что судом  не рассмотрен довод заявителя о выходе заинтересованного лица за пределы предмета проверки, а именно довод о том, что Счетной палатой осуществлялась проверка правоприменительной деятельности Министерства. Выводы о необходимости подготовки и направления на утверждение проектов нормативных правовых актов сделаны исключительно на доводах заинтересованного лица.

Суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев представленные в дело доказательства по правилам ч. 1 ст. 268 АПК РФ, находит указанные доводы обоснованными в силу следующего.

Принимая решение в указанной части, судом первой инстанции не учтено, что на момент проверки и вынесения Представления  Правительством Свердловской области не реализовано правотворческое полномочие по утверждению указанных образцов договоров, то есть никакие договоры Правительством не одобрены, следовательно, отсутствует нарушение, вменяемое заявителю и предлагаемое исправить, в связи с отсутствием выполнения законодательно установленных норм права.

При этом Министерству предложено подготовить и направить проекты нормативно-правовых актов, то есть Счетной палатой допущена подмена понятий «правоприменительной деятельности», являющейся предметом внешнего государственного контроля, с понятием «правотворческой деятельности» и процедурой принятия правовых актов Свердловской области.

Таким образом, утверждая о ненадлежащем исполнении Министерством функций участника правотворческого процесса в Свердловской области, заинтересованное лицо вышло за пределы предмета проверочного мероприятия.

Кроме того, как установлено судом апелляционной инстанции, и следует из материалов дела, согласно Заключению от 14.08.2015 № 01-19-12/704, подготовленного юридическим управлением Правительства свердловской области, по результатам проведения правовой экспертизы проекта распоряжения Правительства Свердловской области «Об утверждении образцов договоров купли-продажи, аренды, безвозмездного пользования и доверительного управления государственным казенным имуществом Свердловской области» Правительство Свердловской области не является стороной вышеназванных двусторонних договоров, которая имеет право определять условия указанных договоров.

Более того, Законом Свердловской области от 12.10.2015 № 104-ОЗ «О внесении изменений в отдельные законы Свердловской области», принятым Законодательным Собранием Свердловской области от 06.10.2015,  пункт 4 статьи 27, пункт 3 статьи 31, пункт 2 статьи 35  Закона № 9-ОЗ признаны утратившими силу.

При таких обстоятельствах решение арбитражного суда в части отказа в удовлетворении заявления о признании недействительным Представления в части выводов о нарушении Министерством, выраженном в применении образцов договоров аренды, купли-продажи, безвозмездного пользования и безвозмездной передачи государственного казенного имущества Свердловской области, не одобренных Правительством Свердловской области, а также в части предложения подготовить и направить на утверждение проект  распоряжения (постановления) Правительства