Постановление администрации городского округа город Воронеж от 02.07.2007 № 612

Нынешним уровнем жизни на селе совершенно не удовлетворено большинство опрошенных семей - 54%, число не вполне удовлетворенных составляет 32%. Таким образом, проблемы современного села - неустроенность быта, отсутствие работы, обеспечивающей достойный образ жизни и т.д. - лежат на поверхности. Не вызывает практически никакого оптимизма прогноз экономической ситуации на селе на ближайшие 2-3 года. Число опрошенных, высказавшихся, что экономическая ситуация на селе останется примерно такой же, т.е. не вполне удовлетворительной или будет хуже, составляет 77%. Относительно изменения ситуации к лучшему - экономическая ситуация в поселении будет лучше - 8%.

2.3.4. Риски и ограничения бюджетной системы

Воронежской области

Область и ее муниципальные образования не располагают собственными бюджетными средствами, позволяющими реализовывать новые амбициозные проекты развития.

Бюджетные расходы привязаны к структурам и функциям, уже сформированным на предыдущем этапе развития. На новые структуры и функции в бюджете при сохранении существующей бюджетной системы и существующего бюджетного процесса публичных средств нет, и государственно-муниципальное участие в региональном развитии будет сталкиваться с жесткими бюджетными ограничениями. Структура расходов в областном бюджете за последние три года существенно не изменилась. Хотя капитальные расходы в 2006 году возросли по сравнению с 2005 годом в 3 раза и составили 1733723 тыс. рублей, но на период до 2008 года прогнозируется при увеличении общего объема расходов областного бюджета рост доли ассигнований на выполнение текущих обязательств субъекта Федерации в общем объеме расходов (прогноз расходов в соответствии со среднесрочным финансовым планом на трехлетнюю перспективу показывает, что структура расходов и их темпы роста в целом сохраняются) (приложение 13 - не приводится). Учитывая размеры долга региона <8>, сформировать в таких условиях полноценный бюджет развития становится очень трудно Также трудно будет переориентировать бюджет развития с затрат социального характера на хозяйственно-производственные проекты в силу сложившейся социальной ориентированности бюджета, а также принятого распределения полномочий между разными уровнями власти <9>. Кроме того, общие тренды социально-экономического развития страны и региона будут требовать в дальнейшем увеличения неинвестиционных трат областного бюджета (повышение заработной платы государственным служащим и работникам государственных учреждений, социальная защита, поддержка муниципальных образований и проч.) <10>.

--------------------------------

<8> По сравнению с 2004 годом в 2005 и 2006 годах наблюдается относительное снижение предельного размера дефицита областного бюджета: абсолютная цифра снизилась в 2005 году и осталась на том же уровне в 2006 году.

<9> В области на финансирование областной адресной инвестиционной программы на 2006 год предусмотрено 986,2 млн. рублей, из них на финансирование программы газификации - 465,0 млн. рублей, объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы - 521,2 млн. рублей.

<10> Расходная часть имеет социально-культурную направленность, поскольку затраты на социально-культурные мероприятия на среднесрочную перспективу прогнозируются в размере 61-62% от общей суммы расходов, при этом основную долю занимают расходы на пенсионное обеспечение (42,3%).

Сохраняется риск наращивания бюджетного сектора в ряде территорий области как главной возможности создать рабочие места на этих территориях. Отсюда - рост значения государственных программ поддержки кооперации сельскохозяйственных производителей с перерабатывающей промышленностью, торговыми сетями и крупными трейдерами сахара, зерна и растительного масла. Необходимость реализации крупномасштабных государственных программ по поддержке предприятий авиапрома, гражданской радиоэлектроники, снятию напряжения на рынке труда в связи с высвобождением на данных предприятиях занятых (приложение 14).

Оценка факторов, влияющих на реализацию стратегии социально-экономического развития Воронежской области, позволяет сделать вывод, что Воронежская область обладает средним потенциалом роста, практически уравновешивающим сильные и слабые стороны региона: отсутствие сколько-нибудь значительных запасов ценных природных ресурсов (кроме черноземов), сильная зависимость ряда секторов экономики от федеральных властей и политических факторов компенсируется высокой плотностью населения, развитым инфраструктурным и научно-техническим потенциалом, выгодным геополитическим положением и проч. (приложение 15).

В то же время данный потенциал может быть усилен, если в области реализуются программы и проекты, направленные на восстановительный рост производства и реиндустриализацию, а также минимизацию рисков для экономики, социальной сферы, системы расселения и бюджетной системы региона. Это в долгосрочной перспективе должно привести к росту ВРП и изменению его структуры (приложение 16 - не приводится).

3. Стратегические направления развития Воронежской области.

Приоритетные программы и проекты

В качестве приоритетных направлений развития Воронежской области определены:

1. Модернизация системы государственного и муниципального управления.

2. Развитие человеческого потенциала Воронежской области.

3. Повышение конкурентоспособности экономики региона в условиях перехода к новой экономике.

3.1. Создание инфраструктуры инновационной деятельности.

3.2. Новая промышленная политика.

3.3. Новая аграрная политика.

3.1. Повышение эффективности государственного управления

социально-экономическим развитием Воронежской области

В настоящий момент в Воронежской области прилагаются значительные усилия по модернизации бюджетной системы и повышению качества управления. Однако рассчитывать, что "техническое" реформирование бюджетной системы и бюджетного процесса, а также переход к управлению, ориентированному на результат, только в процедурно-процессуальном отношении (без ревизии проблемно-целевого блока управления) не устранит жестких бюджетных ограничений для области, по крайней мере на среднесрочную перспективу.

Повышение эффективности государственного управления связано в первую очередь с проведением административной реформы в исполнительных органах государственной власти Воронежской области, которая ориентирована на:

- повышение качества и доступности государственных услуг;

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Реформирование бюджетной системы и повышение качества управления в Воронежской области

Постановлением администрации Воронежской области от 28 октября 2005 года № 1056 принята "Программа реформирования региональных финансов Воронежской области на 2006-2007 годы" администрацией области разработаны и утверждены распоряжением губернатора Воронежской области № 1807-р от 06.07.2006 основные стратегические индикаторы развития Воронежской области:

1. Рост ВРП.

2. Рост ожидаемой продолжительности жизни.

3. Снижение уровня бедности.

4. Ввод доступного жилья.

Утверждены основные показатели деятельности исполнительных органов государственной власти области на период до 2015 года. Тем самым в области предприняты реальные шаги по реализации целей, поставленных в ходе реформирования бюджетного процесса:

1. Оптимизация управления бюджетными средствами.

2. Повышение результативности бюджетных расходов.

Определены основные направления, этапы и приоритеты проводимых в области реформ, а именно:

1. Программно-целевое планирование и его увязка с тактическими задачами и показателями социально значимых результатов Воронежской области.

2. Нормативно-правовое регулирование проводимых реформ на территории области.

3. Переход к новой структуре бюджета с учетом методики БОР и подготовка докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

4. Мониторинг и анализ системы управления бюджетным процессом.

Разработка основных стратегических индикаторов развития и шаги администрации к переходу на систему бюджетного планирования, ориентированного на результат (БОР), говорят о движении в направлении четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств и неформальном характере применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ). В 2006 году разработано порядка 40 мероприятий и принято 17 постановлений правительства Воронежской области, направленных на обеспечение перехода к новой системе бюджетирования в соответствии с определенными целями и ориентацией на достижение конкретных результатов. В 2005 году рядом субъектов бюджетного планирования (Главным управлением образования Воронежской области, Главным управлением здравоохранения Воронежской области, Главным управлением труда и социальной защиты Воронежской области и др.) впервые были разработаны доклады о результатах деятельности региональных органов исполнительной власти (РОИВ).

Административная реформа осуществляется в соответствии с Программой проведения административной реформы в Воронежской области в 2006-2008 годах (утверждена постановлением администрации Воронежской области от 6 июля 2006 года № 537).

Комплекс мероприятий по проведению административной реформы Воронежской области предусмотрен планами мероприятий по проведению административной реформы, утвержденными распоряжением администрации области от 23.06.2006 № 1657-р.

Итоговой целью всех мероприятий административной реформы является повышение качества государственного управления, которое оценивается по трем направлениям:

1. Ориентированность деятельности исполнительных органов государственной власти области на результат:

- внедрение системы стратегического планирования развития области;

- наличие эффективной системы управления региональными программами;

- оценка эффективности бюджетных расходов.

2. Качество внутренних процедур деятельности исполнительных органов государственной власти области, в первую очередь регламентация деятельности исполнительных органов власти.

3. Оптимальность взаимодействия исполнительных органов власти с заявителями:

- внедрение технологий "одного окна":

- использование информационных технологий для предоставления государственных услуг;

- прозрачность исполнительных органов власти;

- инвентаризация и регламентация государственных услуг.

Соответственно выделяются следующие основные направления административной реформы:

- внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

- разработка и внедрение административных регламентов и стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, исполняемых ими государственных функций;

- оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

- модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

- формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

В 2006 году в рамках административной реформы:

- разработаны стратегии развития отдельных отраслей и сфер деятельности исполнительных органов власти области (16);

- разработаны и утверждены основные стратегические индикаторы развития Воронежской области, основные показатели деятельности исполнительных органов государственной власти по достижению стратегических индикаторов; основные показатели декомпозированы по структурным подразделениям и подведомственным учреждениям исполнительных органов государственной власти области (распоряжение администрации области от 06.07.2006 № 1807-р);

- утверждены перечни приоритетных административных регламентов предоставления государственных услуг (30) и исполнения государственных функций (123), планы-графики их разработки; утверждены методические рекомендации по разработке административных регламентов, процедура проведения их экспертизы.

Следует отметить, что мероприятия административной реформы синхронизированы с мероприятиями бюджетной реформы и взаимосвязанно ориентированы на осуществление следующих мероприятий в рамках реализации стратегии:

1. Развитие системы оперативного и стратегического планирования

В целях упорядочения данной системы может быть принят целый ряд законов (законы Воронежской области "О стратегическом планировании в Воронежской области", "О мониторинге показателей социально-экономического развития Воронежской области" и др.), устанавливающих порядок данного планирования:

1) долгосрочная стратегия, рассчитанная на 10-20 лет и подлежащая корректировке каждые 2-3 года (со стратегией должна быть согласована схема территориального планирования в регионе);

2) среднесрочные комплексные программы социально-экономического развития области (3-5 лет), включающие в себя ряд бюджетных программ и количественных индикаторов их результативности, а также согласованных с лимитами финансирования в рамках среднесрочного бюджетного планирования;

3) ежегодные планы действий, закрепляемые в бюджетных посланиях губернатора, планах действия РОИВ и бюджетных программах на год;

4) подготовка докладов (по направлениям деятельности и сводного) о результатах и основных направлениях деятельности Администрации Воронежской области, а также докладов о результатах и основных направлениях деятельности крупных муниципальных образований.

Необходимо осуществить ревизию статуса областных целевых программ, более точно определить статус и положение в системе управления областью и стратегического планирования ведомственных стратегий и целевых программ. Частью системы оперативного и стратегического планирования в регионе должны стать стратегии муниципальных образований, разработка которых может быть финансово и консультационно поддержана органами государственной власти областного уровня. В течение 3-5 лет по мере внедрения бюджета, ориентированного на результат (БОР), в бюджетной сети потребуется перейти к разработке стратегий отдельными бюджетными учреждениями. Иначе не будут надлежащим образом оформляться стратегические цели данных учреждений.

2. Переход к "результативному управлению" и программно-целевому бюджету, повышение качества управления бюджетными финансами:

1) расширение периода среднесрочного бюджетного планирования с 3 до 5 лет (согласовано со среднесрочной программой социально-экономического развития региона). Формирование "программного бюджета". Коррекция системы межбюджетных отношений, включая внесение изменений в порядок формирования и распределения фондов софинансирования социальных расходов и муниципального развития в соответствии с приоритетами, установленными настоящей Стратегией;

2) дальнейшее внедрение БОР, в том числе в бюджетной сети. Пока схема бюджетного управления больше воспроизводит ежегодные затраты, калькулируемые "снизу", от бюджетополучателей, и не обеспечивает возможности управлять достижением результатов, реализующих политические цели (приоритеты) руководства области. Традиция управления затратами, а не результатами" ведет к росту расходов бюджета, пропорциональному росту доходов, так как не позволяет сформировать бюджет развития для концентрации ресурсов на приоритетных направлениях. Технологии работы с бюджетом, ориентированные на создание "бюджета развития" (БОР, результативное управление), не находят пока адекватного применения в системе управления, что становится особенно опасным в условиях роста бюджетных обязательств в социальном секторе;

3) развитие "результативного" управления в системе РОИВ, в том числе:

а) принятие реестра государственных и бюджетных услуг, определение стандартов их оказания, разработка системы и принципов аутсорсинга на бюджетные услуги. Создание системы информирования населения об эффективности использования бюджетных средств;

б) разработка системы индикаторов и целевых показателей состояния социально-экономической системы области, формирование желательных значений целевых показателей и индикаторов социально-экономического развития области (показатели конечного экономического и социального эффекта; показатели непосредственного результата; показатели использования ресурсов);

в) введение системы аудита эффективности бюджетных программ. Инструментом может выступить рейтинг эффективности бюджетных программ (приложение 17).

3. Привлечение федеральных финансовых ресурсов на развитие области и обеспечение содействия со стороны Российской Федерации реализации отдельных проектов и программ, предусмотренных настоящей Стратегией. Прежде всего это относится к следующим сферам:

1) Инфраструктурное развитие области в части, относящейся к федеральной компетенции (дорожное строительство, проектирование транспортных и территориальных схем). Строительство Нововоронежской АЭС (обеспечение федерального финансирования, проектирование промзоны вместе с АЭС, работы по модернизации, создание дополнительной инфраструктуры).

2) Согласование со стратегическими приоритетами Воронежской области развития ее вузовской системы. Поддержки региональной инновационной системы как части национальной инновационной системы.

3) Содействие привлечению стратегических инвесторов в область. Участие в строительстве индустриального парка в рамках модернизации Нововоронежской АЭС.

4) Развитие пограничной инфраструктуры.

5) Регулирование внешней миграции, в том числе проекты по привлечению мигрантов из-за рубежа и из других регионов РФ в область.

6) Определение стратегии развития федеральных холдингов и государственных концернов с учетом стратегических перспектив развития входящих в их состав предприятий.

7) Использование Воронежа в качестве политического центра ЦФО и проведения в нем значимых федеральных мероприятий.

8) Помощь в проведении административной и бюджетной реформы (обучение, методическая помощь, финансирование пилотных проектов).

9) Оказание содействия реализации проектов и программ Стратегии.

4. Создание агентства регионального развития как организационного института, обеспечивающего реализацию отдельных проектов и программ Стратегии, отвечающего за территориальный маркетинг (приложение 18).

3.2. Социальная политика, направленная на развитие

человеческого потенциала Воронежской области

В условиях глобализации экономики и научно-технологического прогресса социальная политика выступает в качестве одного из приоритетов как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Человеческий капитал должен стать одним из базовых условий формирования конкурентоспособности Воронежской области при интеграции в глобальную экономику <11>.

--------------------------------

<11> По разным оценкам, вклад человеческого капитала в западных странах достигает от 50 до 70%, а инвестиции в социальную сферу более эффективны, чем вложения в материальные производства.

Целью социальной политики Воронежской области является формирование человеческого капитала области как основного ресурса стратегического развития.

Важнейшими задачами социальной политики являются:

1. Создание условий по формированию институтов гражданского общества, в первую очередь, через систему местного самоуправления; повышение уровня участия представителей общественности в разработке, обсуждении и реализации проектов и программ стратегического развития; поддержка развития региональных элит.

2. Создание и капитализация рынка интеллектуальных продуктов и услуг. Поддержка регионального экспертного сообщества, способного осуществлять экспертную деятельность самого широкого профиля - вплоть до разработки стратегических проектов и программ международного уровня.

3. Разработка и запуск региональных программ здравоохранения, улучшения демографических показателей, сохранения социально-культурной идентичности воронежцев. Речь идет, прежде всего, о привнесении в общественное сознание ценностей здорового образа жизни, возрождении и укоренении семейных традиций, особенно в сельской местности и малых городах.

4. Создание тренинговых площадок для квалификационной и социальной адаптации населения к изменяющимся жизненным условиям с целью активизации предпринимательской деятельности населения, в том числе и за счет возможностей частного подворья.

5. Разработка пакета региональных и межрегиональных программ развития человеческого потенциала.

6. Разработка новых форм социального партнерства для программ развития человеческого потенциала в социальной политике. Оптимизация социокультурных проектов, активное вовлечение в социальную политику творческой интеллигенции, журналистов, лидеров и активистов общественных движений и организаций.

7. Разработка и принятие законодательных актов Воронежской области по программам развития человеческого потенциала.

Реализация приоритетных направлений и функциональных задач социальной политики предусматривает инновационные подходы в образовании, управлении, организации бизнеса. На первый план выходит необходимость обучения значительного числа людей основам стратегического мышления и управления, особенно на уровне малого бизнеса, местного самоуправления, начального профессионального и дополнительного образования. Переориентация системы высшего образования от ее статусного качества в квалификационное, расширение системы профессиональных стажировок в корпорациях и на производстве, обучение основам социального проектирования, появление значительного числа персональных стратегий следует определить как главные показатели оптимизации социальной политики.

Для реализации социальной политики, направленной на развитие человеческого капитала, требуется запуск стратегически важных проектов, существенный пересмотр критериев оценки эффективности деятельности систем здравоохранения, образования, культуры, науки области.

Проекты и программы, направленные на повышение развития человеческого капитала (по данным Всемирного Банка, ГУ-ВШЭ, ЦСИ ПФО)

Направления развития       человеческого капитала	Проекты и программы
Управление    знаниями    на уровне               региона (приобретение,  усвоение   и передача знаний)	1.    Содействие     программам     по     охране интеллектуальной    собственности,    а     также эффективному обращению в регионе ее объектов.    2. Программы по формированию определенного образа жизни и  действия (начиная с  программ  поддержки здорового      образа      жизни,      заканчивая демонстрационными технологическими программами  в сельском   хозяйстве,   проведений   региональных ярмарок социальных  проектов  <12>,  формирования фонда поддержки общественных инициатив и проч.). 3.  Использование  информационно-коммуникационных технологий  в   государственном   (муниципальном) управлении,  ведении  муниципального   хозяйства, обеспечивающих     доступность     информационных ресурсов для  населения.  Например,  внедрение  в регионе   электронной   "социальной    карточки", позволяющей  не   только   учитывать   получателя социальных благ в разных информационных базах, но и  формировать  данным  получателям   собственный индивидуальный   профиль   доступа    к    фондам общественного потребления <13>
Стимулирование    социальной мобильности	1.  Развитие  системы  непрерывного  образования. Создание возможности  для  получения  образования отдельными категориями  граждан  (лицами  старших возрастов, молодыми матерями и проч.).           2.    Расширение    конкурсного     приема     на государственную и муниципальную  службу, введение квалификационных    экзаменов    при    замещении отдельных категорий должностей.                  3. Реализация жилищных  программ,  обеспечивающих территориальную мобильность населения.            4.   Программы   по   агломерации   и   повышению разнообразия  рынка  труда  (например,  в  рамках формирования крупных городских агломераций)
Повышение         значимости общественного   участия    в решении  государственных   и муниципальных вопросов	1.  Развитие  института  общественных   экспертиз государственных                   и муниципальных решений       (введение              обязательных общественных экспертных  заключений  по  проектам нормативно-правовых актов на  предмет  оценки  их коррупциогенности;    общественные     экспертизы градостроительных планов и проч.).               2. Введение опросов населения в  качестве  одного из     инструментов     оценки      эффективности государственного и муниципального управления.     3. Формирование  "электронного  правительства"  в регионе и  на  уровне  муниципалитетов  (развитие интерактивного взаимодействия с населением)
Сокращение        социальных различий      (борьба      с бедностью,       доступность бюджетных услуг и проч.)	1. Борьба с бедностью.                           2. Повышение доступности использования инженерных инфраструктур  для  населения   области   (связь, дорожное  сообщение,  возможность  подключения  к коммунальным   услугам   и   проч.).    Повышение доступности жилья для населения и улучшение среды проживания (предотвращение социальных конфликтов, связанных  с  градостроительным  планированием  и застройкой    населенных    пунктов,    например, формирования "гетто бедных", "анклавов богатых" и проч., вытеснение за пределы территорий доступных торговых, бытовых и социально-культурных услуг). 3.      Программы      повышения      доступности государственных (муниципальных) и бюджетных услуг на территории области.  Равный  доступ  к  данным услугам для всех территорий
Стимулирование     здорового образа жизни населения	Строительство   высокотехнологичных   медицинских центров. Развитие спорта и физкультуры

--------------------------------

<12> Опыт проведения ярмарок и выставок социальных проектов был наработан в ПФО. Инновационные венчурные ярмарки проводятся в Петербурге, Перми и др. городах.

<13> В этом отношении интересен опыт Москвы, Калининградской области. Чрезвычайно энергично развивается информатизация общественного потребления и взаимодействия граждан с органами власти и поставщиками коммунальных услуг в Сургуте.

3.3. Обеспечение сбалансированности рынка труда в регионе.

Приведение системы профобразования в соответствие

запросам рынка труда

Устойчивость и сбалансированность рынка труда является одним из факторов, обеспечивающих конкурентоспособность региона. Организационно за их достижение отвечают, в первую очередь, системы профессионального образования и социальной защиты, развернутой в области. При этом приоритетными задачами для них выступают:

1. Обеспечение доступности профессионального образования и высокое качество образовательных услуг.

2. Развертывание в регионе системы непрерывного профессионального образования.

3. Содействие обеспечению предприятий региона трудовыми ресурсами.

4. Создание новых рабочих мест, включая рабочие места в секторе новой экономики, требующие современных ключевых квалификаций.

5. Обеспечение социальной защиты населения.

В качестве основных групп мероприятий, направленных на повышение устойчивости рынка труда региона и приведение социальной политики в соответствие с ситуацией старения населения области, предлагается следующее:

1. Мониторинг рынка труда с участием работодателей, в том числе формирование и запуск мониторинга изменения технологической ситуации на предприятиях региона, изменения требований к кадрам (в том числе посредством организации и проведения регионального форсайта (приложение 19). Поддержка подготовки кадров по приоритетным для рынка труда специальностям (приобретение оборудования, литературы, выплата повышенных стипендий и проч.). Привлечение работодателей к управлению учебными заведениями профобразования (наблюдательные советы, участие в разработке программ и проч.). Здесь может быть использован опыт реализации в ряде российских регионов проекта DELPHI. Последний проводился по программе Tacis Европейского Союза и управляется Европейским Фондом подготовки кадров, проект был направлен на то, чтобы помочь системе образования профобразования подготовить необходимое количество специалистов, максимально соответствующее требованиям рынка труда. Для этого формировались инициативные группы из числа представителей РОИВ, учебных заведений, работодателей, задачей которых было совместное прогнозирование развития соответствующих товарных рынков, рынка труда, технологий и коррекция в связи с этим научных исследований и учебных программ.

2. Модернизация системы учебных заведений (переход к клиентоориентированным структурам, внедрение БОР), содействие обновлению МТБ учебных заведений. Синхронизация стратегий развития учебных заведений разного уровня профобразования. Развитие, в том числе и организационное, системы непрерывного образования в области. Необходимо разработать и реализовать программы поддержки как институционализированных, так и неформальных институтов, работающих в сфере непрерывного образования. Например, в Чувашии, где основным звеном в системе непрерывного образования являются учебные заведения начального профессионального и среднеспециального образования. За счет их деятельности обеспечивается тесная связь подготовки кадров с отраслевыми запросами региональной экономики. Коэффициент охвата трудоспособного населения непрерывным образованием (SPR) в области должен расти (приложение 20).

3. Реализация программ профессиональной ориентации учащихся общеобразовательных учреждений и незанятой молодежи. Субсидирование оплаты образовательных услуг, поддержка системы кредитования образовательных услуг.

4. Стимулирование занятости в регионе, в том числе альтернативной занятости в сельской местности.

5. Миграционные программы привлечения в область трудоспособного населения. При этом одним из каналов и инструментов организации миграции может стать находящаяся в ведении области система профобразования.

6. Разработка и реализация стратегических программ развития социальной защиты населения в условиях его старения. Увеличение количества домов-интернатов для престарелых и инвалидов, центров временного пребывания и мест в них. Развитие системы социального обслуживания пожилых людей и инвалидов на дому.

3.4. Современная культурная политика

и пространственное развитие Воронежской области

Рост миграции, развитие миграционных процессов в Центре России, возрастающее значение притягательности для притока мобильных кадров Москвы и московской агломерации потребуют развития социально-культурной среды в Воронежской области, чтобы обеспечить ее население социально-культурными коммерческими и некоммерческими услугами, обеспечивающими притягательность жизни в регионе, чтобы понизить уровень конфликтности ситуаций адаптации мигрантов и проч. В силу этого для области резко возрастает значение культурной политики, создающей мотивы для посещения Воронежа, возвращающей исторические основания для города быть центром российского Черноземья, формирующей уникальную городскую среду. Культурная политика в регионе должна быть сформирована как инструментальная (приложение 21).

В пространственном развитии области ключевыми факторами обеспечения региональной конкурентоспособности становятся:

1. Обеспечение транспортной мобильности в сфере производства, улучшение коммуникационной доступности основных рынков (основные направления пространственного развития области следующие: восточное (на Москву как общенациональный центр дистрибуции), южное (Ростов-на-Дону и ориентация на формирующуюся на юге одну из крупнейших городских агломераций, в которую входят краснодарские порты), а также в настоящий момент слабо развитое направление на Украину (Харьков).

2. Возвращение Воронежу статуса центра российского Черноземья способно обеспечить социально-экономический рост города и региона, в первую очередь за счет освоения ими новых экономических функций. Для Воронежа, чтобы утвердить его значение в качестве стратегического центра российского Черноземья, потребуется реализовать, как минимум, три программы:

а) развития городской среды, формирования центра притяжения трудовых мигрантов, удобной площадки для размещения региональных штаб-квартир крупными общенациональными и международными компаниями;

б) формирования центра инновационной экономики (например, за счет модернизации системы профессионального образования и создания вуза национального уровня);

в) развития городской агломерации в центре с Воронежем в целях увеличения масштабов рынка, повышения его внутреннего разнообразия и достижения масштаба, необходимого для закрепления новых функций (транспортно-логистических услуг, создания крупного центра дистрибуции в центральной части России и проч.).

3. Обеспечение устойчивости в системе расселения Воронежской области может превратиться в одну из стратегических задач в силу, с одной стороны, роста предложения для занятых в сельском хозяйстве работы в промышленности и в городах, с другой стороны, в силу повышения производительности труда в сельскохозяйственном производстве и высвобождении значительного количества работников в сельской местности, высокого риска формирования в ней депрессивных зон. При этих обстоятельствах появляется необходимость в специальных государственных программах, направленных на стабилизацию и увеличение количества рабочих мест в отдельных территориях, поддержку альтернативной занятости на селе и развития так называемого сельского подворья.

Возвращение Воронежу статуса центра российского Центрального Черноземья, способного принять новые сложные производства, развить инновационную экономику и удержать мобильную рабочую силу, обладающую современными ключевыми компетенциями, предполагает:

1) формирование эффективной городской агломерации с центром в Воронеже. В настоящее время он сможет более успешно развиваться, получив дополнительные функции в отношении другой территории либо нарастив объем их выполнения (логистики, дистрибуции, инновационного центра Черноземья). Для этого Воронеж должен сформировать городскую агломерацию, втягивающую в себя Нововоронеж и Рамонь, а также формирующую более отдаленную периферию. Данная агломерация в своем развитии должна быть ориентирована на наращивание влияния на Белгород и Липецк. В том числе за счет осуществления транспортных проектов, направленных на уменьшение изохрон <14> вокруг Воронежа, улучшение транспортного сообщения его с муниципальными образованиями области, особенно попадающими в зону агломерации. За счет развертывания в Воронеже центров торгово-логистических систем макрорегиона. Стратегической целью является включение в зону влияния агломерации административных центров соседних субъектов Федерации - Липецка и Белгорода. Следует отметить, что создание эффективных агломераций является в настоящий момент одним из самых важных инструментов регионального развития. Городские агломерации позволяют синхронизировать развитие населенных пунктов, повысить эффективность расходования общественных ресурсов за счет кооперативных проектов, содействует росту масштаба рынка;

2) увеличение политических, социальных и экономических мероприятий макрорегионального и национального уровня в Воронеже. Продвижение уникальных культурных инициатив города, актуальных для всего ЦФО. Включение культурно-политических проектов Воронежа в национальный календарь важнейших событий;

3) содействие созданию в Воронеже макрорегиональных логистических центров (интермодальных транспортных узлов, крупных складских терминалов, размещение логистических объектов крупных торговых сетей);

4) закрепление за Воронежем статуса образовательного центра Центрального Черноземья. Создание в Воронеже вуза со статусом федерального университета. До сих пор Воронеж является самым крупным образовательным центром ЦФО после Москвы <15> и нуждается в запуске проекта, за счет которого бы произошло обновление его как "центра превосходства" в профобразовании <16>. Воронеж все еще сохраняет возможности развития как образовательного и научного центра Черноземья (приложение 22);

5) создание современной урбанистической среды в Воронеже, выделяющей его в системе расселения Центрального Черноземья по качеству и интенсивности предложения современных услуг со стороны города. Городу необходима широкомасштабная программа модернизации (приложение 23), включающая:

а) организацию эффективной системы градостроительного планирования;

б) переход к стратегическому планированию, проведение на городском уровне политики активного территориального маркетинга;

в) разработку и реализацию программы развития торгово-развлекательного и делового центра города (установление специальных требований к застройке, организации транспортного и пешеходного движения, программы городского дизайна, утверждения схем общественного транспорта, развитие промышленных зон, инфраструктурного хозяйства города);

г) реализацию программ строительства в городе доступного и комфортного жилья. Повышение комфортности городской среды, в том числе посредством формирования современных форматов жилой застройки, специальных программ обеспечения безопасности в публичных местах, развития коммерческих услуг, торговых систем и современных форматов торговли.

д) проведение активной культурной политики и развитие культурной индустрии, создающей один из самых сильных мотивов для посещения городов. При этом современная культурная индустрия возникает как система специализированных инфраструктур (выставочных залов, коммерческих галерей, кинотеатров, ориентированных на привлечение публики музеев и проч.) <17>, а затем на втором этапе через систему публичных мероприятий, формирование новых стандартов культуроемкого потребления дорастает до существенного сектора на рынке рыночных услуг, притягивает туристов.

--------------------------------

<14> Изохроны объединяют точки равной временной доступности.

<15> В Воронеже представлены вузы практически всех возможных направлений.

<16> В какой-то мере это могло бы быть сделано в случае реализации в области какого-либо проекта в рамках приоритетных национальных проектов в сфере высшего профессионального образования (создание национального университета либо реализации программы развития инновационного вуза).

<17> В области уже есть примеры создания уникальных социокультурных продуктов, которые отвечают требованиям времени, являются коммерчески успешными и в то же время выполняют важную функцию культурного развития населения. Ярчайшим примером является создание мемориального комплекса "Русская усадьба XVIII века Д. Веневитинова", являющегося памятником архитектуры XVIII века, что позволило расширить экскурсионное обслуживание населения, увеличить количество проводимых выставок и стало популярным местом для проведения обрядов, праздников, торжеств.

Повышение устойчивости системы расселения региона, закрепление населения в области, улучшение в ней демографической ситуации (приложение 24 - не приводится) может включать в себя несколько групп мероприятий:

1) усиление согласованности и эффективности управления пространственным развитием, прежде всего за счет развития в регионе системы территориального планирования, приведения ее в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса РФ;

2) усиление финансовой базы местного самоуправления и качества предоставляемых МСУ бюджетных услуг. Развитие газификации области, улучшение инфраструктурной базы муниципального хозяйства. Бюджетная поддержка областью муниципальных проектов (через ФМР и ФССР), направленных на усиление социальной защиты, развитие бюджетной сети и т.п.;

3) предотвращение угроз безопасности населению техногенного характера;

4) улучшение среды проживания в населенных пунктах области, включая сохранение благоприятных экологических условий проживания в области. Областные программы содействия строительству доступного и комфортного жилья;

5) развитие приграничного сотрудничества: пограничной и таможенной инфраструктуры (современные пункты пересечения границы и таможенные посты); развитие торговых центров и специализированных зон, рассчитанных на приграничную торговлю; развитие транспортного сообщения в приграничной зоне; проведение специализированных мероприятий, направленных на развитие международного сотрудничества (развитие взаимодействия по типу "еврорегионов");

6) миграционные программы.

7) программы поддержки сельского подворья, развития в нем товарного производства. На сегодня в области насчитывается более 400000 собственников земли для ведения личного подсобного хозяйства и более 4 тыс. фермерских хозяйств, которые имеют соответственно 239,8 и 566,4 тыс. гектаров сельхозугодий. В личных подсобных хозяйствах населения производится около 60% мяса скота и птицы, около 47% всего произведенного в области молока, около 50% яиц, 98% картофеля и 95% других овощей. 64% садово-ягодной продукции также производится в сельской усадьбе. В целом в 2005 году в ЛПХ произведено 46,1% от общего объема сельскохозяйственной продукции Воронежской области. Общая сумма кредитов, привлеченных в рамках реализации приоритетного национального проекта на 21.09.2006 малыми формами хозяйствования, составила 498,9 млн. рублей. Однако ЛПХ, при сохранении их существующей технологической и корпоративной организации, вряд ли могут быть крупным конкурентоспособным производственным сектором экономики Воронежской области. В то же время они способны выполнить функцию стабилизатора системы расселения в сельской местности, временного (до развития системы альтернативной занятости, увеличения миграционного оттока населения из села или развития новых видов трудоемкого сельскохозяйственного производства, например, овощеводства) демпфера негативных последствий для рынка труда в случае масштабного высвобождения работников вследствие технологической модернизации сельского хозяйства. Поэтому в области должна реализовываться специальная программа поддержки сельского подворья, включающая в себя поддержку жилищного строительства на селе, поддержку занятости сельского населения, содействия развитию ЛПХ.

3.5. Основные направления повышения

конкурентоспособности экономики региона

В случае сохранения макроэкономической стабильности в стране и поступательного быстрого роста внутреннего рынка будет расти и экономика Воронежской области. При этом экономический рост будет обеспечиваться за счет трех основных процессов:

1. Восстановительного роста и технологической модернизации на крупных предприятиях традиционной индустрии, прежде всего ориентированной на обслуживание так называемых "защищенных рынков" (оборонно-промышленный комплекс, железнодорожный транспорт и др.). Эффективность развития данных воронежских предприятий во многом будет зависеть от доступности бюджетного финансирования и взаимоотношений с крупными государственными компаниями, контролирующими значительную часть соответствующего рынка (ОАО "РЖД", ОАК, государственные корпорации в атомной промышленности и проч.). В этом случае должна быть обеспечена государственная защита от конкуренции (за счет сохранения государственной собственности, бюджетного финансирования, таможенно-тарифной политики и запретительных для импорта технологических стандартов) для воронежских производителей на их традиционных рынках высокотехнологичных видов продукции и для сектора импортозамещения (приложение 25).

2. Формирования конкурентоспособных кластеров <18>. В течение 3 - 7 лет подобные кластеры могут быть сформированы в сельском хозяйстве и пищевой промышленности региона (в настоящий момент уже существуют латентные или потенциальные кластеры). Судя по всему, при этом производственно-технологическая сеть кластера выйдет за пределы области, захватывая в зависимости от характера рынка соседние регионы или Москву, включая в качестве поддерживающих отраслей оптовую торговлю, сетевой ритейл, рекламу и брендинг, НИОКР. Следует учитывать, что часть территории области принадлежит к поясу российского Черноземья. Данный земельный ресурс является уникальным и так или иначе будет востребован. Уже начался интенсивный процесс модернизации зернового хозяйства, включения его в производственно-технологические цепочки экспортных поставок зерна. Очевидно, что данное хозяйство будет переструктурировано в ближайшие 3-4 года во многом усилиями крупных зерновых трейдеров, которые будут связывать в единый технологический комплекс сеть элеваторов в центральной и южной части Европейской России с портовыми зерновыми терминалами. Также в течение 3-4 лет следует ожидать реструктуризации производства сахарной свеклы и подсолнечника. На управление этим процессом будут претендовать стратегические инвесторы, вкладывающие в настоящий момент средства в строительство заводов по производству растительного масла и сахара, по формированию системы закупок сырья и дистрибуции продукции. Есть потенциал формирования конкурентоспособных кластеров в машиностроении. В частности, в авиапроме (следует учесть рост рынка авиакомпонентов). Для обретения конкурентоспособности потребуется наращивать компонент НИОКР внутри кластера. В будущем возможно формирование конкурентоспособных кластеров в отдельных нишах рынка деревообработки, например, в мебельном производстве. В данном случае будет необходимо эффективное сотрудничество с рекламой, а также развитие в области промышленного дизайна и проч.

3. Создания новых производств за счет притока в регион новых инвестиций. Это потребует формирования сети технологических и индустриальных парков, экономических (промышленных) зон и бизнес-инкубаторов, а также проведения промышленной политики, направленной на рекрутинг фирм (вербовку капитала). Особую ценность представляют решения о перенесении в область целой группы взаимосвязанных компаний или компании - обладательницы материнской технологической базы. Рекрутинг (вербовка) капитала для Воронежской области имеет особую актуальность в силу того, что в регионе нет крупного инновационного задела (мала доля регистрируемых заявок на полезные модели, промышленные образцы, товарные знаки и знаки обслуживания). Область не имеет крупных компаний, которые обладают избытком ликвидности, а потому начинают реализовывать проекты, обеспечивающие повышение их устойчивости за счет диверсификации, а также стимулирующие в ходе реструктуризации бизнес-процессов формирование кластеров технологического обеспечения и сервиса.

--------------------------------

<18> Кластер - это группа географически соседствующих взаимосвязанных компаний (поставщики, производители и др.) и связанных с ними организаций (образовательные заведения, органы государственного управления, инфраструктурные компании), действующих в определенной сфере и совместно обеспечивающих региональную конкурентоспособность.

Условия эффективности политики по привлечению инвестиций

Главным условием успешного рекрутинга капитала в регион является соответствие территории требованиям развертывания современных производственных комплексов:

1) доступность к рынку и клиентам,

2) наличие квалифицированного персонала,

3) обладание транспортными узлами международного и национального значения,

4) качество телекоммуникаций,

5) налоговый климат и финансовые стимулы,

6) стоимость и качество офисной недвижимости,

7) распространение английского языка,

8) качество жизни сотрудников и экология.

Критерии определены в результате крупномасштабного социологического исследования, проведенного консалтинговым агентством "Cushma№ & Wakefield Healey & Baker" в разных странах.

Ядром конкурентоспособности при реализации сценария поступательного экономического роста региона могут стать, во-первых, машиностроение и металлообработка (авиапром, железнодорожное машиностроение, оборонно-промышленный комплекс, радиоэлектроника). Во-вторых, отдельные сектора сельского хозяйства и пищевой промышленности. В-третьих, способны продемонстрировать рост в долгосрочной перспективе (пусть и в меньшей степени) химическая промышленность, промышленность строительных материалов и деревообработка. Будет возрастать значимость территории - населенных пунктов с соответствующей производственной инфраструктурой и кадровым потенциалом - в качестве нового ядра конкурентоспособности региона.

Экономический рост в регионе напрямую будет связан с ростом потребления электроэнергии, ростом грузооборота.

Последний будет увеличиваться прежде всего в двух направлениях: Москвы и московской агломерации как самого крупного рынка РФ и центра общенациональной дистрибуции, а также в направлении южного транспортного узла РФ, формирующегося на базе системы ростовско-краснодарских портов, обслуживающих, в том числе, перевозки крупных партий сельхозпродукции на экспорт. В случае развития уникальной городской среды в Воронеже и формирования его в качестве торгово-логистического центра Центрального Черноземья будет расти грузо- и пассажиропоток, связывающий Воронеж со столицами граничащих с ним субъектов Федерации. Увеличение грузопотока в направлении Украины в средне- и долгосрочной перспективе будет идти, но темпы роста пока прогнозируются как не очень значительные. Скорее всего, многое будет зависеть от того, будет или нет развернута инфраструктура пограничного экономического сотрудничества, включающая в себя таможенно-пограничные инфраструктуры, а также производственные площадки, торговые зоны и т.п.

Что касается энергопотребления, то генераторами его роста будут выступать коммерческий и жилой сектор городской недвижимости, а также производство, включая новое. Особенностью энергорынка Центрального макрорегиона России является то, что Центр страны будет энергодефицитным и в случае строительства новых энергоблоков на Нововоронежской АЭС создадутся предпосылки для наращивания поставок электроэнергии на оптовый рынок макрорегиона. Кроме того, энергопотребление будет расти и на соседних территориях Украины, пока еще входящей в общую энергосистему с Россией (приложение 26).

Повышение конкурентоспособности воронежских предприятий в основных секторах производственной специализации региона может идти по нескольким направлениям, за счет которых должны обеспечиваться корпоративная, торговая и технологическая модернизация традиционной ("старой") индустрии региона, сомасштабность открывающимся рынкам и адекватность их возрастающей внутренней сложности:

1. Создание среды, благоприятной для развития бизнеса

1. Развитие нормативной правовой базы, способствующей развитию бизнеса на территории области. В Воронежской области приняты и действуют многочисленные нормативно-правовые акты, регулирующие инвестиционную и инновационно-технологическую деятельность в регионе. Очевидно, что данные акты должны быть консолидированы либо кодифицированы и в них необходимо специально закрепить преференции для субъектов, реализующие приоритетные для области программы и проекты, которые предусматриваются стратегией (развитие индустриального парка, осуществление проектов городского девелопмента, привлечение инвестиций в создание промзоны при АЭС, реализация областных проектов в системе высшего профессионального образования, правовые основания кластерной политики, правила расходования бюджетных фондов - фонда софинансирования социальных расходов и фондов муниципального развития <19> - и проч.).

2. Обеспечение доступа к информации о рынках товаров и услуг, а также о рынках капитала. Содействие повышению корпоративной и управленческой культуры предприятий области (развертывание образовательных и информационных программ для менеджмента областных организаций).

3. Сокращение транзакционных издержек бизнеса, связанных с разрешительными актами региональных органов исполнительной власти (РОИВ) и органов местного самоуправления (МСУ): аудит эффективности государственного управления в экономической сфере (составление реестра государственных и бюджетных услуг, их стандартизация и согласование с административными регламентами, определение количественных индикаторов результативности; рассмотрение возможности передачи выполнения бюджетных услуг на аутсорсинг профессиональным ассоциациям); введение "одного окна" для инвесторов; подготовка надлежаще оформленной документации территориального (градостроительного) планирования в муниципальных образованиях области и в регионе; содействие подключению к основным инженерным инфраструктурам новых производственных объектов.

--------------------------------

<19> ФМР должен рассматриваться не столько как фонд выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, сколько конкурсный фонд финансирования тематически отобранных на тендере муниципальных проектов с определением нормативов софинансирования данных проектов из муниципального бюджета и особого порядка контроля за их реализацией с участием областных органов государственной власти.

2. Привлечение инвестиций в регион (рекрутинг капитала):

1) разработка и реализация программы территориального маркетинга. Для многих территорий региональный маркетинг является одним из наиболее эффективных методов стратегического управления (приложение 27);

2) создание в Воронежской городской агломерации современного индустриального парка, что позволит:

а) обеспечить привлечение инвестиций извне региона, в том числе иностранных инвесторов, создавая для них условия размещения производств;

б) минимизировать расходы на инфраструктурную подготовку участков, сократить время развертывания инвестиционных проектов;

в) обеспечить координацию в регионе инвестиционных проектов (в области для реализации проекта создания нового индустриального парка в обязательном порядке должен быть привлечен профессиональный промышленный девелопер, перед которым ставится задача привлечения инвесторов и определенного объема инвестиций, включая инвестиции в инфраструктурную подготовку участка);

г) сохранить городскую среду, в которой размещаются новые производственные объекты.

Учитывая значительный объем капиталовложений, необходимый для строительства (выделения земельного участка, его инфраструктурного обустройства, управления развитием) современного индустриального парка, а также потребность в больших объемах инвестиций для того, чтобы данный парк смог извлечь выгоды из промышленной агломерации и достижения эффекта масштаба в производстве, к созданию индустриального парка необходимо привлечь эффективного промышленного инвестора. Для области таким инвестором и девелопером могли бы выступить федеральные организации при строительстве Нововоронежской АЭС в случае согласования с ними создания при строительстве нового индустриального парка, расположенного в непосредственной близости к Воронежу и работающему на развитие воронежской агломерации.

Основными требованиями к индустриальному парку выступают следующие:

а) масштаб, значимый для рынка (инвестиции свыше 3 млрд. рублей, участок площадью более 100 га);

б) обеспеченность участка транспортной и инженерной инфраструктурой;

в) наличие кадров (свыше 10 тыс. занятых);

г) наличие промышленного девелопера и проекта парка;

д) наличие стратегического ("флажкового", "якорного") инвестора, обеспечивающего приход других инвесторов (предприятия, расширяющие производства на новых площадках, системные инвесторы в инфраструктуры - Росатом, РЖД, энергокомпании и проч.);

е) возможность развития индустриального парка, в том числе расширения территории, резервов инфраструктурного обеспечения;

При этих условиях запуск индустриального парка способен после запуска его на проектную мощность обеспечить рост ВРП в 0,5-1,5 процентных пункта в год. В Воронежской области наибольшие возможности с точки зрения использования трудовых, инфраструктурных ресурсов, а также обеспечения инновационно-технологической, сервисной поддержкой для привлечения внешних инвесторов предоставляет Воронеж и территории, входящие в его возможную агломерацию (приложение 28).