Закон Ивановской области от 11.03.2010 № 22-ОЗ

|                  | инновационного       |                      |                        |
|                  | развития   на   базе |                      |                        |
|                  | существующего        |                      |                        |
|                  | научного           и |                      |                        |
|                  | промышленного        |                      |                        |
|                  | потенциала.          |                      |                        |
|                  | 6. Создание     форм |                      |                        |
|                  | международного       |                      |                        |
|                  | научно-техни-ческого |                      |                        |
|                  | сотруд-ничества.     |                      |                        |
|                  | 7. Применение мер    |                      |                        |
|                  | экономи-ческого      |                      |                        |
|                  | стимули-рования и    |                      |                        |
|                  | финансирования       |                      |                        |
|                  | научной и            |                      |                        |
|                  | инновационной        |                      |                        |
|                  | деятельности         |                      |                        |
+------------------+----------------------+------------+---------+------------------------+
| Развитие         | 1. Формирование  законода-тельной | 1. Выстраивание  в  транс-порте, |
| транспортной     | основы для привлечения инвестиций | энергетике    и   ЖКХ    системы |
| (автомобиль-ных  | в     развитие      транспортных, | взаимоотношений  с  бизнесом  на |
| и       железных | энергетических объектов  региона, | основе   ГЧП   для   обеспечения |
| дорог),          | а также ЖКХ.                      | потреб-ности развития  экономики |
| энергетичес-кой  | 2. Лоббирование     приори-тетных | (промышленность,                 |
| инфра-структуры  | инфраструктурных   проектов    на | транспортно-логистический        |
| и ЖКХ            | федеральном уровне для  вхождения | комплекс, сельское хозяйство)  и |
|                  | их     в    государственные     и | социальной сферы.                |
|                  | федеральные отраслевые программы  | 2. Создание  нормативно-правовой |
|                  |                                   | базы   для  расширения   продажи |
|                  |                                   | услуг населению организациями  и |
|                  |                                   | учреждениями социаль-ной  сферы, |
|                  |                                   | а   также   регулирование    цен |
|                  |                                   | (тарифов)  на оказание  услуг  в |
|                  |                                   | данной сфере                     |
+------------------+----------------------+------------+---------+------------------------+
| Восстановле-ние  | 1. Льготное          | Создание условий для | Формирование условий   |
| АПК,           в | выде-ление  земли  в | подготовки           | для        привлечения |
| значительной     | аренду               | управленческих       | дополнительных средств |
| мере             | сельхоз-организациям | кадров  для  АПК  на | в               рамках |
| обеспе-чивающего | и         фермерским | базе    существующих | межрегиональ-ного      |
| потребности      | хозяйствам.          | образовательных      | сотрудни-чества        |
| региона        в | 2. Формирование      | учреждений области   |                        |
| качественных     | льготного     режима |                      |                        |
| продуктах        | налогообложения  для |                      |                        |
| питания          | создания             |                      |                        |
|                  | потребительских      |                      |                        |
|                  | кооперативов в АПК   |                      |                        |
+------------------+----------------------+----------------------+------------------------+
| Равномерное      | Обеспечение создания | Обеспечение          | Развитие               |
| развитие         | органи-заций       и | до-ступности         | инфра-структуры     на |
| территорий       | пред-приятий       в | жизне-обеспечивающих | всей        территории |
| Ивановской       | каждом   городе    и | социальных услуг  на | Ивановской области     |
| области          | районе    Ивановской | территории           |                        |
|                  | области              | Ивановской области   |                        |
+------------------+----------------------+----------------------+------------------------+
| Обеспечение      | Создание рабочих     | Трудоустройство      | Привлечение населения  |
| высокой          | мест                 | пенсионеров.         | к работе по  разви-тию |
| соци-альной    и |                      | Содействие           | инфраструк-туры        |
| эко-номической   |                      | пере-квалификации    | области                |
| активности       |                      | кадров               |                        |
| населения        |                      |                      |                        |
+------------------+----------------------+----------------------+------------------------+
     (В редакции Закона Ивановской области от 07.11.2012 г. N 87-ОЗ)

     В условиях сложившейся системы в рамках полномочий органов власти
всех уровней необходимо выделить следующие механизмы и действия:
     - обеспечение проведения  обследования  объектов  -  потребителей
финансовых  ресурсов  на  территории  Ивановской  области,  в   первую
очередь, претендующих на бюджетные средства;
     - анализ и подготовка градостроительной и проектной  документации
по всем объектам, претендующим на финансирование за счет  федерального
бюджета,  и  обеспечение  согласования  документации  в  установленном
порядке на федеральном уровне;
     - обеспечение проработки проектов  развития  видов  экономической
деятельности  на  территории  Ивановской  области   и   содействие   в
подготовке проектной документации для привлечения в них финансирования
за счет внебюджетных источников;
     - обеспечение привлечения средств из  внебюджетных  источников  в
проекты развития  социальной  сферы  и  инженерной  инфраструктуры  на
условиях государственно-частного партнерства.
     Таким образом, механизм реализации Стратегии предусматривает:
     - реализацию  системы   мероприятий   по   социальному   развитию
Ивановской области для решения соответствующих стратегических задач;
     - реализацию системы мероприятий по развитию видов  экономической
деятельности для обеспечения достаточного  повышения  доходов  бюджета
области;
     - разработку   и   реализацию    мероприятий    по    привлечению
дополнительного финансирования в экономические и социальные проекты из
всех источников.
     Для практической реализации стратегии предусматривается:
     1) подготовка среднесрочных комплексных программ развития  (далее
- Программ):
     - этап 1. Программа развития до 2013 гг.;
     - этап 2. Программа развития на 2014-2017 гг.;
     - этап 3. Программа развития на 2018-2020 гг.;
     2) подготовка   краткосрочных   прогнозов   развития   Ивановской
области;
     3) подготовка  оперативных  планов,  программных  мероприятий   в
соответствии с целевыми показателями стратегии на соответствующие годы
по соответствующим направлениям;
     4) разработка  стратегий  и  программ  развития  административно-
территориальных единиц Ивановской области;
     5) формирование областного бюджета.
     Контроль за выполнением Стратегии  возлагается  на  Правительство
Ивановской области.
     Оперативный  контроль  и  управление  Стратегией  возлагается  на
уполномоченный Правительством Ивановской области орган.
     Ежегодно  уполномоченный  орган  готовит   отчет   о   реализации
Стратегии  (далее  -  отчет)  и  представляет  его   в   Правительство
Ивановской области и Ивановскую областную  Думу.  Отчет  о  реализации
стратегии  сопровождается  пояснительными  материалами  по  выполнению
стратегических  мероприятий  с  выделением  пунктов,  по  которым   не
достигнуты ожидаемые результаты, причин невыполнения и планом действий
по их выполнению в последующие годы реализации Стратегии. На основании
отчета  вносятся  предложения  по  корректировке  Стратегии,   которые
утверждаются Ивановской областной Думой.
     Для осуществления представленных целей и задач Стратегии органами
государственной   власти   Ивановской   области   создается    система
инструментов, направленных на их достижение.
     Непосредственным   инструментом   реализации   Стратегии   служит
экономическая политика органов государственной власти региона, которая
в практическом исполнении является  совокупностью  нормативно-правовых
актов федерального, областного и  муниципального  уровня,  оказывающих
влияние  на  экономическое  развитие  региона,  а   также   финансовых
возможностей бюджетов всех уровней.
     Кроме    того,   инструментом   реализации   Стратегии   являются
государственные  программы  и  ФЦП, приоритетные национальные проекты,
государственные,   долгосрочные   и  ведомственные  целевые  программы
Ивановской   области,  которые  направлены  на  реализацию  конкретных
масштабных   проектов   на  территории  области.  (В  редакции  Закона
Ивановской области от 07.11.2012 г. N 87-ОЗ)
     Нормативно-правовая  база  Стратегии  призвана  обеспечить   рост
деловой и инвестиционной активности  в  Ивановской  области,  а  также
регулировать отношения  федеральных,  областных  и  районных  органов,
хозяйствующих  субъектов,  заказчиков  и   исполнителей   в   процессе
реализации ее мероприятий.
     Использование  законодательства  как  инструмента  по  реализации
Стратегии   составляет  в  совокупности  «организационный  инструмент»
Стратегии,  тогда  как  «финансовым  инструментом»  являются  средства
регионального  и  федерального  бюджетов,  которые  используются через
приоритетные  национальные  проекты,  государственные программы и ФЦП,
государственные,   долгосрочные   и  ведомственные  целевые  программы
Ивановской  области,  средства фондов, созданных на территории области
(регионального  развития,  фондов  поддержки  и  пр.),  и через прямые
инвестиции  из  областного  бюджета.  (В  редакции  Закона  Ивановской
области от 07.11.2012 г. N 87-ОЗ)
     Экономическая политика исполнительной власти региона предполагает
расстановку  приоритетов  относительно   реализации   основных   целей
развития Ивановской области, что можно считать идеологической  основой
достижения стратегических планов региона.
     Глобальной   приоритетной   целью   регионального   развития    в
долгосрочной перспективе является повышение качества  жизни  населения
путем продвижения  перспективных  направлений  развития  промышленного
производства и сферы услуг. В промышленности такие  приоритеты  должны
быть отданы тем "бюджетообразующим видам экономической  деятельности",
которые являются проводником научно-технического прогресса в  регионе,
обеспечивающим высокие  бюджетные  отчисления.  В  Ивановской  области
"точками  роста"   являются   текстильный   кластер,   машиностроение,
туристско-рекреационная сфера, а также агропромышленный комплекс.
     Для наиболее активного  развития  указанных  направлений  следует
предусмотреть следующие  инструменты  экономической  политики  органов
государственной власти:
     - применение   методов    стратегического    управления    видами
экономической  деятельности  в  сочетании   с   оперативными   формами
управления;
     -   принятие  государственных  и  долгосрочных  целевых  программ
Ивановской  области,  разработанных  и  реализуемых  в  соответствии с
приоритетами   Стратегии   и  финансовыми  возможностями  бюджета;  (В
редакции Закона Ивановской области от 07.11.2012 г. N 87-ОЗ)
     - широкая   методическая   поддержка   подготовки   и    принятия
управленческих решений на уровне региональных органов  государственной
власти;
     - проведение   мониторинга   контрольных   показателей   развития
отдельных предприятий и видов экономической деятельности;
     - обеспечение возможности оперативной корректировки Стратегии;
     - повышение эффективности взаимодействия  органов  исполнительной
власти и общества;
     - развитие   информационно-телекоммуникационной   инфраструктуры,
обеспечивающей  прозрачность  деятельности   органов   государственной
власти, облегчающей доступ населения к информационным ресурсам органов
государственной власти;
     - выработка  механизмов  взаимодействия  органов  государственной
власти и органов местного самоуправления муниципальных образований,  в
том числе и в разработке комплексных программ социально-экономического
развития региона.
     Механизмы реализации.
     1. В практическом плане для  динамичного  развития  промышленного
производства  и  инновационной  сферы   необходимо   создание   общего
венчурного фонда на базе совместного участия  государства  и  частного
сектора   и   создание   отдельного   органа,   способного   исполнять
координирующие функции при реализации программ инновационного развития
региона.
     2. Кроме    этого,    следует    способствовать    созданию    на
межрегиональном  уровне  технико-внедренческих  зон  и  площадок   для
разработки внедрения в производство инновационной продукции.
     3. На фоне общего развития крупного и среднего  бизнеса  развитие
малых форм хозяйствования  является  не  менее  важной  стратегической
целью. Прежде всего, следует  привлекать  малый  и  средний  бизнес  к
созданию инновационной продукции, его испытанию и доведению до  уровня
практической реализации.  Возможность  привлечения  "малых  творческих
коллективов", способных при минимальных  финансовых  затратах  создать
наукоемкую продукцию, способную приносить максимальную прибыль, делает
идею  привлечения  малого  бизнеса  в  данную  сферу  обоснованной   и
необходимой.
     4. Развивая производственную сферу  экономики,  которая  является
основным источником налоговых платежей в  областной  консолидированный
бюджет, необходимо осуществлять политику развития социальной  сферы  и
изменения  негативной   демографической   ситуации   области.   Данное
направление всецело должно быть осуществлено за счет бюджетных средств
в долгосрочной перспективе.
     5. Поскольку активное развитие социальной сферы требует повышения
доходности     областного     бюджета,      следует      предусмотреть
усовершенствование способов управления бюджетными средствами региона:
     - повышение  эффективности  планирования   доходов   и   расходов
бюджета, включая определение и формализацию целей, которые должны быть
достигнуты в результате расходования бюджетных средств;
     - увеличение  налоговой  базы  основных   доходов   регионального
бюджета;
     - усовершенствование методов контроля за собираемостью налогов;
     - реализация мероприятий по увеличению неналоговых доходов;
     - совершенствование  нормативных  методов  формирования  расходов
консолидированного бюджета.
     6. Помимо расходования бюджетных (федеральный и местный  бюджеты)
средств на социальный  блок  в  краткосрочной  перспективе  необходимо
предусмотреть развитие инфраструктуры,  в  особенности,  энергетики  и
транспорта,  что  является  необходимым  условием  реализации  крупных
инвестиционных проектов на территории области. Для более  эффективного
использования средств областного бюджета и  ускоренного  осуществления
работ  в  сфере  инфраструктурного  развития   целесообразно   активно
использовать    систему    государственно-частного    партнерства    с
вертикально-интегрированными компаниями.
     7. Государственно-частное партнерство (далее  -  ГЧП)  как  новая
форма хозяйствования  должно  стать  важнейшим  рычагом  в  реализации
основных целей, предусмотренных в Стратегии. Проекты ГЧП  представляют
собой особый вид сотрудничества государственного и частного секторов с
целью  реализации  долгосрочных  инвестиционных   проектов.   Основные
практические формы ГЧП,  которые  следует  использовать  при  создании
новых проектов:
     - строительство/реконструкция     транспортной     инфраструктуры
(аэропортов,  автомобильных  и  железных  дорог,   тоннелей,   мостов,
энергетики);
     - строительство  объектов  социальной  инфраструктуры   (лечебно-
профилактических   учреждений,   учреждений   образования,   культуры,
физической  культуры   и   спорта,   социальной   защиты   населения),
коммунальных сооружений (объектов в сфере канализации,  водоснабжения,
мусоропереработки), а также управление указанными объектами.
     В качестве инструментов для органов исполнительной власти следует
предусмотреть использование следующих способов  управления  в  области
ГЧП:
     - использование опыта регионов-лидеров для привлечения средств из
внебюджетных источников;
     - отбор, подготовка, продвижение инвестиционных площадок;
     - нормативно-методическая     и     организационная     поддержка
инвестиционного процесса;
     - использование межрегиональных инвестиций бюджетных средств;
     - создание учреждений инвестиционной инфраструктуры, мобилизующих
инвестиционные ресурсы различных субъектов хозяйствования в  интересах
области:
     - центра регионального развития;
     - инвестиционного консорциума;
     - залогового фонда;
     - системы гарантирования инвестиционных кредитов;
     - инновационного центра;
     - пула (группы) страховых компаний и негосударственных пенсионных
фондов, паевых инвестиционных фондов.
     Данные виды деятельности являются наиважнейшими и первоочередными
для "прорывного" развития  Ивановской  региона.  В  условиях  нехватки
средств  для  реализации  поставленных  задач   форма   ГЧП   является
оптимальной   для   осуществления   социально   важных   проектов    и
перспективных "точек роста" для региона, что  также  применимо  и  для
АПК. В проектах ГЧП частный сектор  берет  на  себя  обязательства  по
разработке, строительству, финансированию объектов и управлению ими  в
соответствии с параметрами и стандартами, установленными государством.
Взамен частный сектор получает от государства оплату,  размер  которой
зависит от достигнутых результатов. В ряде проектов эта оплата (или ее
часть) будет получена из доходов от коммерческой эксплуатации объекта.
     Таким образом, данный вид экономического сотрудничества  является
взаимовыгодным. Частный сектор разделяет риски, кроме  того,  при  ГЧП
более эффективно и прозрачно происходит работа  с  инвестором.  Органы
исполнительной власти получают необходимое долгосрочное финансирование
и  более  эффективного  собственника.   Другими   преимуществами   ГЧП
являются:
     - возможность развития крупных и сложных объектов,  в  том  числе
инфраструктурных;
     - возможность стимулирования творческих и инновационных  подходов
при реализации конкретных инвестиционных проектов;
     - возможность  сокращения  стоимости  и   времени   осуществления
проекта;
     - возможность перераспределения рисков между участниками проекта;
     - возможность  привлечения  в  проект  на   наиболее   приемлемых
условиях крупных и опытных частных партнеров через  процесс  открытого
конкурса;
     - применение знания, опыта и технологий частного сектора;
     - сохранение у государства окончательного права собственности над
объектом.
     8. Для   эффективного   осуществления   долгосрочной    стратегии
социально-экономического развития  Ивановской  области  до  2020  года
необходимо выработать четкий управленческий механизм ее реализации.  В
качестве  одного  из  главных  аспектов  такого   механизма   является
проведение  административной   реформы   по   реформированию   системы
государственного   управления   в    области.    Согласно    концепции
административной  реформы  в  Российской  Федерации  предусматривается
реализация мероприятий по направлениям, что  в  совокупности  позволит
создать эффективную систему работы  аппарата  органов  государственной
власти в Ивановской области, а именно:
     - внедрение механизмов управления, направленных на результат;
     - стандартизация и регламентация органов власти  путем  внедрения
системы качества, стандартов государственных услуг;
     - оптимизация   функции   органов   исполнительной    власти    и
противодействие коррупции;
     - повышение эффективности взаимодействия  органов  исполнительной
власти и общества;
     - модернизация  системы   информационного   обеспечения   органов
исполнительной власти;
     - подготовка   и   переобучение   руководителей   и    участников
административной реформы, которые обеспечат ее успешную реализацию;
     -   предоставление   информации   о   государственных  услугах  и
государственных  услуг  в  электронной  форме,  создание регионального
реестра государственных и муниципальных услуг (функций), регионального
портала государственных и муниципальных услуг (функций);
     - организация  предоставления  государственных  и   муниципальных
услуг (функций) по принципу «одного окна» на базе  многофункциональных
центров предоставления государственных и муниципальных услуг.
     (Дополнен - Закон Ивановской области от 07.11.2012 г. N 87-ОЗ)
     9. В целях осуществления контроля  за  реализацией  Стратегии  со
стороны  органов  государственной   власти   необходимо   использовать
информационные механизмы путем введения системы мониторинга социально-
экономических показателей области, задачами которого являются:
     - анализ  уровня  социально-экономического  развития  области   и
отдельных территорий области;
     - формирование  базы  данных  инвестиционных  проектов,   системы
поддержки  инвесторов,  которая  обеспечит  первоначальную   поддержку
проектов до выхода их на проектную мощность;
     - контроль  состояния  инфраструктурной  обеспеченности  региона,
перспективных планов по  обеспечению  инфраструктурными  возможностями
конкретного инвестиционного проекта;
     - объективная оценка федеральной поддержки области;
     - оценка проведения бюджетной и административной  реформ,  анализ
состояния нормативно-правовой базы на региональном и местном уровнях;
     - оценка  реализации  долгосрочных  целевых  программ  социально-
экономического развития;
     - мониторинг  качества  жизни  населения,  состояния   трудового,
демографического и миграционного балансов области;
     -   оценка  реализации  государственных  и  долгосрочных  целевых
программ социально-экономического развития области; (В редакции Закона
Ивановской области от 07.11.2012 г. N 87-ОЗ)
     - проведение государственной политики по популяризации профессий,
которые будут востребованы предприятиями при реализации стратегических
целей развития.
     В рамках выполнения работ по развитию информационно-аналитической
системы  и  сравнению  динамики   социально-экономического   развития,
качества и эффективности государственного и муниципального  управления
необходимо разработать геоинформационную систему,  с  помощью  которой
можно  будет   соотносить   Стратегию   со   схемой   территориального
планирования Ивановской области.
     10. Важным инструментом регионального развития являются областные
и федеральные  программы,  которые  также  следует  рассматривать  как
инструмент реализации стратегических региональных задач.
     Важным рычагом  государственного  влияния  на  развитие  регионов
являются национальные проекты, в которых участвует Ивановская область.
     11. Развитие инфраструктуры региона необходимо  также  увязать  с
концепцией развития информатизации Российской  Федерации,  особенно  в
части:
     - развитие Интернет-услуг на базе объектов почтовой связи;
     - развитие массовой домашней компьютеризации;
     - создание и развитие систем электронной торговли;
     - создание   систем   информационной   поддержки   взаимодействия
населения  и  органов  государственной  власти   на   региональном   и
муниципальном  уровнях  и  существенное  улучшение  распространения  и
использования государственных информационных ресурсов;
     - развитие   инфраструктуры    формирования    и    использования
национальных  информационных  ресурсов  и  технологий,  обеспечивающих
публичный доступ к государственным социально  значимым  информационным
ресурсам на региональном и муниципальном уровнях;
     - правовое   информирование    населения,    включая    сведения,
содержащиеся в ведомственных нормативных актах открытого характера;
     - формирование специализированной  инфраструктуры  предоставления
информационных, компьютерных и телекоммуникационных услуг;
     - разработка  единой  системы  учета  и  кадастров   и   создание
маркетинговых центров информационных и аналитических услуг;
     - создание       государственной       распределенной        базы
геопространственных данных;
     - совершенствование системы дистанционного образования  и  других
видов компьютерного обучения, в том числе систем массовой подготовки и
переподготовки кадров;
     - создание культурно-информационных центров на  местах  как  ядра
развития индустрии услуг;
     -  применение  навигационных  технологий глобальной навигационной
спутниковой  системы  и  иных  результатов  космической деятельности в
целях социально-экономического развития Ивановской области;
     - создание инфраструктуры ситуационных центров.
     (Дополнен - Закон Ивановской области от 07.11.2012 г. N 87-ОЗ)
     В целом реализация  Стратегии  социально-экономического  развития
Ивановской области предполагает плотное взаимодействие или партнерство
органов государственной власти, населения и бизнеса, при этом контроль
над ее выполнением также должен быть совместным. Необходимо  соблюдать
принцип  открытости  в  ее  разработке  и  реализации,  что   является
существенным условием  успешного  достижения  стратегических  целей  и
соответствия  ее  потребностям  жителей  региона.  Контроль  и  оценка
результатов должны быть доступны для общества  не  только  для  оценки
результата  реализации  Стратегии,  но  и   для   ускорения   принятия
необходимых решений, а также для корректировки,  если  запланированные
действия не дают ожидаемых результатов.
     Необходимо  создание  организационных  структур,  которые  смогут
направлять и отслеживать  процесс  реализации  стратегии.  На  рабочем
уровне это может быть система тематических комиссий и  рабочих  групп,
объединяющих чиновников, бизнесменов, общественных  деятелей,  занятых
реализацией конкретных  мер,  включенных  в  Стратегию.  Для  развития
приоритетных  направлений  должны  быть  созданы  рабочие  группы   из
представителей организаций, участвующих  в  реализации  стратегических
мероприятий. Совместная работа рабочих групп направлена на  творческую
консолидацию всех заинтересованных в развитии области сил, а также  на
повышение ее инвестиционной  привлекательности  на  межрегиональном  и
международном уровнях. Поддержание в рабочем  состоянии  этой  системы
организационных  структур,  обеспечивающих   контроль   выполнения   и
обновление плана, является необходимым условием реализации Стратегии.


     8.2. Внедрение  принципов  бюджетирования,  ориентированного   на
результат, и программно-целевого планирования  в  практику  управления
социально-экономическим развитием региона

     8.2.1. Внедрение  системы  бюджетирования,   ориентированной   на
результат (БОР)
     Основное содержание системы  бюджетирования,  ориентированной  на
результат (далее - БОР) заключается в следующем.
     1. Структура бюджетных расходов  определяется  в  соответствии  с
критерием максимизации ожидаемой эффективности.
     2. Эффективность определяется  степенью  или  уровнем  достижения
предварительно  сформулированных  целей   и   приоритетов   социально-
экономического развития.
     3. В той мере, в какой достижение целей  социально-экономического
развития  зависит  от  эффективности  (результативности)  деятельности
органов   исполнительной   власти   региона,   можно   сказать,    что
финансирование  деятельности   органов   государственного   управления
осуществляется в зависимости от ожидаемых результатов их деятельности.
Последняя формулировка ближе к традиционной западной  трактовке  этого
понятия.
     Таким образом, БОР представляет одну  из  интерпретаций  целевого
управления.
     В системе БОР необходимо обеспечить формирование двух подсистем:
     -   система   формирования   перспективных   планов    социально-
экономического развития;
     -  система  апостериорной  оценки  результативности  деятельности
органов  исполнительной  власти  по   реализации   планов   социально-
экономического развития.
     Таким образом,  в  системе  БОР  должен  реализовываться  принцип
скользящего планирования.
     Одним  из  ключевых   вопросов   внедрения   принципов   БОР   на
региональном  уровне  является  разработка  методических  принципов  и
конструктивных процедур оценки планируемых или  ожидаемых  результатов
деятельности органов исполнительной  власти  региона  и  распределение
между ними ограниченных средств федерального и регионального бюджетов.
     Важнейшим  критерием  оценки  результатов  управления  социально-
экономическим развитием области является достижение  целей  социально-
экономического развития региона.
     Объектом    бюджетирования    являются    конкретные     действия
Правительства  области.   Поэтому   необходимо   прослеживать   логику
взаимосвязей  между  целями  и  приоритетами  социально-экономического
развития региона и конкретными действиями региональных  администраций.
Для этого необходимо выработать систему качественных и  количественных
индикаторов, которые дают возможность формулировать целевые  ориентиры
социально-экономического развития и осуществлять  оценку  деятельности
государственных   органов   с   точки   зрения    критериев    целевой
результативности.
     Действия могут быть сгруппированы следующим образом:
     - действия,  непосредственно  направленные  на  достижение  целей
социально-экономического развития;
     -  действия,  направленные  на  решение  проблем  в  деятельности
определенных секторов социально-экономической системы;
     - действия, осуществляемые во исполнение  "традиционных"  функций
органов управления.
     Основная сложность внедрения принципов БОР заключается в том, что
"в  идеале"  средства  бюджета  должны  распределяться  между   целями
социально-экономического  развития  региона.  Реальными  же  объектами
финансирования    являются    действия,    осуществляемые     органами
исполнительной власти (далее - ОИВ) региона, которые  тоже  направлены
на достижение целевых результатов.
     Деятельность ОИВ  является  многоцелевой  и  многофункциональной.
Задача  бюджетирования  состоит  в  том,  чтобы  обеспечить   взаимное
соответствие "цели  -  действия  субъекта  бюджетного  планирования  -
функции субъекта бюджетного планирования -  бюджетирование".  То  есть
задача   эффективного   бюджетирования   формулируется   как    задача
распределения ограниченных средств между  субъектами,  осуществляющими
взаимосвязанные действия.
     Рассмотрим основные принципы внедрения БОР  на  примере  наиболее
"продвинутых" стран. Важно подчеркнуть, что все описанные ниже подходы
могут быть  спроецированы  на  практику  совершенствования  управления
социально-экономическим развитием Ивановской области.

     8.2.2. Рекомендации   по   формированию    системы    показателей
мониторинга и оценки деятельности органов исполнительной власти
     При описании целей, на  достижение  которых  направлены  действия
высших   органов   исполнительной   власти   Ивановской   области,   и
формировании системы  целевых  показателей  и  индикаторов  необходимо
руководствоваться следующими критериями.
     Следует различать цели социально-экономического развития субъекта
Российской   Федерации   как   совокупность   целей   и   общественных
потребностей образующих  ее  субъектов  и  цели  деятельности  органов
исполнительной власти. Цели органов исполнительной власти  заключаются
в  создании  условий  для  достижения  целей  социально-экономического
развития региона. Так, например, выделение  средств  на  строительство
больницы не является целью социально-экономического  развития,  но  ее
строительство является  условием  достижения  цели  "повышение  уровня
здоровья населения".
     Описание цели должно содержать название определенной общественной
потребности, удовлетворение которой находится  в  компетенции  органов
исполнительной  власти  субъекта  Российской  Федерации,  и   конечных
общественно  значимых  результатов,   характеризующих   удовлетворение
данных потребностей.
     Формулировка  цели  должна  быть  такой,  чтобы  ей  можно   было
поставить  в  соответствие  целевые  показатели  или  индикаторы,   по
значению которых можно судить  об  успешности  или  уровне  достижения
данной   цели   (уровне   удовлетворения   общественной   потребности,
фигурирующей в описании цели).
     Формулировка цели должна  содержать  описание  тех  характеристик
элемента  социально-экономического  развития,  которые   должны   быть
улучшены (изменены в лучшую сторону).
     Формулировка цели должна быть соотнесена с типовым перечнем целей
регионального развития, которые представлены ниже. Данное соответствие
может быть установлено в нескольких формах:
     - формулировка цели развития региона  совпадает  с  формулировкой
предлагаемого типового перечня;
     - формулировка цели развития региона детализирует одну  из  целей
предлагаемого  типового  перечня  (является  подцелью  -  целью  более
низкого уровня для одной из целей перечня);
     - формулировка  цели  развития  региона  дополняет   формулировки
предлагаемого перечня (является целью того  же  уровня,  что  и  цель,
приведенная в перечне) и тем самым более полно  раскрывает  содержание
вышестоящей цели;
     - сформулированная цель не имеет  соответствия  в  представленном
ниже списке.
     При этом следует учитывать, что  цели  второго  уровня  и  задачи
третьего уровня, а также отдельные показатели в некоторых случаях были
адаптированы из федеральных целей  и  задач,  в  других  случаях  были
сформулированы дополнительно к федеральным целям и задачам, вытекающим
из  предметов  ведения  субъектов  федерации,  но  строго   в   рамках
существующих 4 основных блоков целей.
     Эффективный процесс развития и оценки политики должен быть:
     - стратегическим  -  решения  по  поводу  новой  политики  должны
приниматься в среднесрочной перспективе и, по  возможности,  в  рамках
долгосрочного планирования, с учетом оценок рисков и устойчивости;
     - интегрированным -  решения  по  поводу  новой  политики  должны
приниматься исходя из финансовых и кадровых возможностей;
     - дискуссионным - не следует поощрять безальтернативные  решения,
каждое   важное   предположение    должно    тщательно    проверяться,
дискутироваться и оспариваться;
     -  экономически  эффективным  -   решения   должны   обеспечивать
максимальную результативность от вложенных средств;
     - консультативным -  в  разработке  политики  должны  участвовать
заинтересованные стороны вне сферы системы государственного управления
(например, гражданское общество, частный сектор, научные круги);
     - ориентированным на достижение  конкретных  результатов  -  цель
определения и максимизации  конкретных  результатов  должна  оказывать
влияние  на  все  этапы   процесса   формулирования   новой   политики
(предполагаемые и фактические).

     8.3. Проектный принцип управления реализацией Стратегии
     1. Любые методы государственной  поддержки  предполагают  затраты
бюджетных средств в прямой  или  косвенной  форме.  Проектный  принцип
поддержки заключается в том, что любую  затрату  бюджетных  средств  в
этих  целях  необходимо  рассматривать  как   инвестиционный   проект,
осуществляемый бюджетом с  целью  получения  эффекта  с  позиций  трех
критериев эффективности:
     - бюджетной;
     - социальной;
     - общеэкономической.
     То есть каждый проект должен окупаться или, по крайней мере, быть
безубыточным, но эффективность  в  данном  случае  представляет  собой
интегральную характеристику.
     Возвратность  средств  является  основой  проектного  подхода   к
поддержке и стимулированию предприятий и  организаций,  участвующих  в
реализации стратегии социально-экономического развития региона.
     2. Это  требование   накладывает   на   органы   государственного
управления, формирующие и курирующие осуществление  Стратегии,  особую
ответственность.  Данный  подход  не  исключает  различия  в  условиях
возврата средств, инвестированных администрацией региона для  проектов
различного содержания и значимости. Небольшие по объему средства могут
быть инвестированы на бесприбыльной основе с целью поддержки проектов,
имеющих важное социальное значение.
     3. Предоставление   помощи   тем   или   иным   проектам   должно
одновременно сопровождаться адекватным сокращением потерь  бюджета  за
счет отмены неэффективных и малоэффективных направлений  и  механизмов
поддержки.  Таким  образом,  можно  говорить  о  реализации   принципа
"нулевого бюджета".
     4. Для реализации сформулированных принципов необходимо  внедрить
систему  мониторинга  проектов  и  программ  регионального   развития.
Предметом  мониторинга  должны   являться   те   показатели,   которые
характеризуют  роль  и  место  проекта,  входящего  в   программу,   в
социально-экономической системе региона. Основные группы  показателей,
которые целесообразно анализировать в ходе мониторинга, следующие:
     - социальная и экономическая эффективность проекта;
     - место  проекта  в  системе  социально-экономических   процессов
(вклад в развитие потенциала).
     С точки зрения участия государства в поддержке  и  стимулировании
реализации   стратегических    направлений    социально-экономического
развития   региона   важнейшее   значение   имеет   оценка   бюджетной
эффективности проектов и программ, реализующих данную  Стратегию.  Эта
оценка отражает  влияние  результатов  осуществления  входящих  в  них
проектов на доходы и расходы соответствующего бюджета.
     5. Основным показателем бюджетной эффективности, используемым для
обоснования  предусмотренных  в  любом  стратегическом   проекте   мер
федеральной, региональной  финансовой  поддержки,  является  бюджетный
эффект как превышение доходов соответствующего бюджета над расходами в
связи с осуществлением данного проекта.
     В состав расходов регионального бюджета включаются:
     - средства,  выделяемые  для  прямого  бюджетного  финансирования
Стратегии;
     - кредиты региональных  и  уполномоченных  банков  для  отдельных
участников  реализации  Стратегии,  выделяемые  в   качестве   заемных
средств, подлежащих компенсации за счет бюджета;
     - прямые бюджетные ассигнования на надбавки к рыночным  ценам  на
топливо и энергоносители;
     - выплаты пособий для  лиц,  остающихся  без  работы  в  связи  с
осуществлением проектов в рамках реализуемой Стратегии  (в  том  числе
при  использовании  импортного  оборудования   и   материалов   вместо
аналогичных отечественных);
     -  региональные  гарантии  инвестиционных  рисков  иностранным  и
отечественным участникам;
     - средства, выделяемые  из  бюджета  для  ликвидации  последствий
возможных  при   осуществлении   проекта   чрезвычайных   ситуаций   и
компенсации иного возможного ущерба от реализации проекта;
     - прочие  средства  проведения  экономической  политики  (льготы,
субсидии и пр.).
     В состав доходов бюджета включаются:
     - специальные налоги и все иные налоговые поступления  (с  учетом
льгот)  и  рентные  платежи  данного  года  российских  и  иностранных
предприятий и фирм - участников в части, относящейся  к  осуществлению
проектов Стратегии:
     -  увеличение  (со  знаком  "минус"   -   уменьшение)   налоговых
поступлений   от   сторонних   предприятий,   обусловленное   влиянием
реализации Стратегии на их финансовое положение;
     - поступление в бюджет таможенных пошлин и акцизов  по  продуктам
(ресурсам), производимым (затрачиваемым)  в  соответствии  с  проектом
Стратегии;
     - дивиденды по принадлежащим администрации акциям и другим ценным
бумагам, выпущенным с целью финансирования Стратегии;
     - поступление в муниципальный бюджет платы за пользование землей,
водой и другими природными ресурсами,  платы  за  недра,  лицензии  на
право ведения геологоразведочных работ, налога на имущество,  арендных
платежей  и  т.п.  в  части,  зависящей  от   осуществления   проектов
Стратегии.
     К   доходам   бюджета   приравниваются   также   поступления   во
внебюджетные фонды: пенсионный фонд, фонды занятости,  медицинского  и
социального  страхования  -  в  форме   обязательных   отчислений   по
заработной плате, начисляемой  за  выполнение  работ,  предусмотренных
Стратегией.
     К доходам регионального (муниципального)  бюджета  следует  также
относить   трансферты   и   дотации,    предоставляемые    федеральным
(региональным) правительством в связи с реализацией Стратегии.
     6. Одним  из  наиболее  перспективных  направлений  поддержки   и
стимулирования деятельности предприятий и организаций,  участвующих  в
реализации проектов, входящих в целевую программу, является развитие и
стимулирование деловой активности предприятий рыночной инфраструктуры.
Имеющиеся  данные  по  ряду  регионов  показывают,   что   возможности
региональных администраций в  сфере  поддержки  предприятий  реального
сектора экономики весьма ограничены. В расходах региональных  бюджетов
доля средств, которые реально используются на  поддержку  промышленных
предприятий, составляют мизерную сумму. Даже  если  представить  себе,
что эти средства были вложены в поддержку высокоэффективных  проектов,
то все равно их влияние на социально-экономическое развитие территории
просто незаметно.
     В  условиях  резкого  дефицита  бюджетных  средств  целесообразно
рассматривать варианты поддержки предприятий рыночной инфраструктуры в
зависимости от степени их  участия  в  проектах  развития  предприятий
реального сектора. При этом возникает задача определения объема  такой
поддержки в соответствии  с  критериями  эффективности  инвестиционных
проектов.
     7. Обоснование  эффективности  мероприятий   поддержки   объектов
рыночной инфраструктуры будет  рассмотрено  в  рамках  работ  третьего
этапа.

     8.4. Разработка   системы   мониторинга   реализации    Стратегии
социально-экономического развития региона

     8.4.1. Принципы формирования системы мониторинга реализацией
Стратегии
     Стратегия социально-экономического развития Ивановской области до
2020 года является планом реформирования социально-экономической жизни
региона,  а  ее  реализация  -  это   способ   управления   процессами
реформирования данного экономического объекта.  Такая  методика  носит
проектный характер, а  сам  объект  реформирования  является  объектом
мезоуровня, то есть является сложной  системой,  включающей  множество
объектов  микроуровня,  таких  как  предприятия,  и  даже  мезоуровня,
например, видов экономической деятельности Ивановской области.
     Все  это  накладывает  определенные  требования   как   к   самой
Стратегии, так и к системе управления ее  реализацией.  Любой  процесс
управления невозможно осуществлять без  наличия  эффективной  обратной
связи. В данном случае роль обратной связи и призвана  играть  система
мониторинга реализации Стратегии.
     Мониторинг включает различные составляющие компоненты:
     - идеологические;
     - технологические;
     - организационные.
     Идеологические.
     1. Содержательное наполнение  системы  мониторинга,  формирование
системы целей и  задач  самой  Стратегии,  выполнение  которых  должен
отслеживать мониторинг ее реализации,  а  также  система  зависимостей
приоритетности различных целей Стратегии от изменений, происходящих  в
реальной жизни.
     2. Формирование  методических  принципов  управления  реализацией
Стратегии  развития  Ивановской  области  на  основе  общих  принципов
управления поведением экономических объектов.
     Технологические.
     1. Разработка   различных   моделей   интегрирования    (свертки)
многочисленных и  разнородных  показателей,  используемых  при  оценке
реального социально-экономического  состояния  Ивановской  области,  а
также  оценке  степени  соответствия  этого  реального  положения  дел
поставленным в Стратегии задачам.
     2. Создание    структуры     соответствующего     информационного
обеспечения мероприятий по контролю реализации Стратегии.
     Организационные.
     1. Разработка механизмов реализации Стратегии с помощью различных
мероприятий,  основанных  на  системе   распределения   полномочий   и
ответственности при принятии решений.
     2. Разработка процедур  и  регламента  согласования  решений  при
коррекции механизмов реализации Стратегии и проведении их в жизнь.

     8.4.2. Построение иерархической системы целей Стратегии
     Содержательным наполнением системы мониторинга  является  система
целей  и  задач  Стратегии,  выполнение  которых  должен   отслеживать
мониторинг ее  реализации.  Для  проведения  эффективного  мониторинга
достижения стратегической цели Стратегии - обеспечения ее  устойчивого
развития, то есть повышения качества жизни населения региона до уровня
наиболее   развитых   регионов   ЦФО   на   основе   реализации    его
географического, промышленного,  научного  и  культурно-туристического
потенциала - необходима детализация этой цели.
     Мониторинг направлен на обеспечение оперативной оценки  состояния
дел в экономической и социальной сферах  Ивановской  области  на  всех
уровнях управления  и  для  любого  уровня  экономических  объектов  -
элементов этого региона: от отрасли народного хозяйства до  отдельного
предприятия. Кроме  того,  задачей  мониторинга  является  обеспечение
возможности  сопоставления   степени   достижения   заявленных   целей
экономических субъектов разного уровня с уровнем произведенных затрат.
     Для этого необходимо  выстроить  иерархическую  структуру  целей,
причем правомерно рассматривать иерархию в различных аспектах:
     - иерархия целей хозяйствующих субъектов, где  на  нижнем  уровне
находятся предприятия, далее (на среднем уровне) следуют различные  их
объединения вплоть до видов экономической деятельности, а  на  верхнем
уровне - сама Ивановская область;
     - иерархия   целей   объектов   управления   в   соответствии   с
административной структурой Ивановской области,  где  средний  уровень
формируется объединением предприятий и организаций по территориальному
признаку (цели предприятий и организаций - цели населенного  пункта  -
цели района Ивановской области - цели Ивановской области в целом);
     - иерархия  целей  с  точки  зрения  горизонта  планирования   их
достижения - стратегические цели, тактические и оперативные;
     - иерархия  целей  по  значимости  влияния   их   достижения   на
достижение главной стратегической цели -  своего  рода  "веса"  целей,
которые могут использоваться,  например,  для  ранжирования  целей  по
степени приоритетности.
     С  учетом  перечисленных  иерархических  связей   все   множество
разноплановых и разноуровневых целей необходимо выстроить в  целостную
и  непротиворечивую  структуру,  позволяющую  соотносить   разные   по
характеру и значимости цели.
     Для решения подобных  задач  в  мировой  практике  корпоративного
управления используется метод,  называемый  сбалансированной  системой
показателей (ССП), который помогает  отслеживать  не  только  значения
отдельных показателей, но и  их  взаимодействие  и  сбалансированность
(принцип сбалансированности не допускает манипулирования одной группой
показателей за счет других).
     По аналогии с  промышленной  корпорацией  Стратегия  как  система
включает следующие  составляющие:  финансовую;  "клиентскую"  (в  роли
клиента  выступает  население  Ивановской  области  со  своей  сложной
социальной структурой); внутреннюю (структура и элементы Стратегии), а
также "обучения и развития". Все эти составляющие подсистемы  обладают
собственными   целями,   достижение   которых   должно   отслеживаться
соответствующей сбалансированной системой критериальных показателей.
     Целью  финансовой  подсистемы   Стратегии   должен   быть   выход
Ивановской  области  из  категории  дотационных  регионов  и   решение
поставленных  социальных  задач  при  минимизации  общих   затрат   на
реформирование экономики области.
     Целям клиентской подсистемы  соответствуют  цели,  прописанные  в
Стратегии.
     Целью  внутренней  подсистемы  является  повышение  эффективности
реализации Стратегии за счет совершенствования организации  проведения
реформ, выбора наиболее значимых (с точки  зрения  поставленных  перед
Стратегией задач) проектов и успешной их реализации.
     Целью подсистемы обучения и развития является адаптация Стратегии
и ее реализации к изменению внешних условий на основе обратной  связи,
обеспечивающей  принятие  сигналов  об  изменениях  внешней  среды   и
проведение соответствующих корректировок Стратегии.
     Все эти составляющие  подсистемы  обладают  собственными  целями,
связанными   по   принципу   "причина-следствие",   для   отслеживания
достижения которых и разрабатывается соответствующая  сбалансированная
система критериальных показателей.

     8.4.3. Разработка плана мероприятий по мониторингу и контролю
реализации Стратегии
     Контроль позволяет видеть всю  действительную  картину  состояния
контролируемого объекта или процесса. И потому от его эффективности  в
конечном счете зависит качество принимаемых решений и своевременное их
выполнение.  Выделяют   два   типа   контроля:   стратегический   (или
управленческий) и тактический (или административный).
     Стратегический или управленческий контроль направлен  на  решение
стратегических задач и тесно связан со стратегическим планированием  и
управлением.  Тактический  или   административный   контроль   призван
систематически  следить  за  обеспечением  выполнения  текущих  задач,
программ, планов. Процесс контроля, где бы он ни осуществлялся,  может
быть сведен к трем этапам:
     - установление норм (стандартов);
     - измерение соответствия выполнения этим нормам;
     - коррекция отклонения от норм и планов.
     Более подробно этот процесс представлен на рисунке 1.

                                                             Рисунок 1
            Контур обратной связи управленческого контроля

     Система  контроля,  для  того  чтобы  быть  эффективной,   должна
соответствовать ряду требований:
     - контроль должен быть всеобъемлющим;
     - контроль должен быть операционным, главным в контроле  является
вопрос что, а не как контролировать;
     - контроль следует сосредоточить на  результатах.  Контролировать
можно лишь  измеряемые  явления.  Контроль  должен  быть  экономичным.
Суммарные затраты на  него  не  должны  превышать  достигаемых  с  его
помощью  результатов.  Чем  меньше  требуется  контроля,   тем   более
эффективным он является;
     - система контроля  должна  быть  простой.  Избыточная  сложность
создает беспорядок;
     - контроль должен быть непрерывным во времени;
     - контроль  должен  быть  одновременно  мягким  и  жестким.  Так,
например,  хорошо  управляемые  фирмы  выбирают   несколько   ключевых
параметров и  жестко  их  контролируют,  разрешая  гибкость  в  других
местах.
     В соответствии с указанными принципами должен быть организован  и
контроль  реализации   Стратегии   социально-экономического   развития
Ивановской области до 2020 года.
     Это означает, что для объекта каждого  уровня  управления  должны
быть  выделены  основные  цели  и  сформирована   соответствующая   им