Закон Ивановской области от 11.03.2010 № 22-ОЗ

сбалансированная система показателей, снабженная  целевыми  значениями
указанных показателей и соответствующими контрольными сроками, а также
пороговыми значениями, достижение которых связывается с необходимостью
принятия управленческих мер.
     Так как таких  контролируемых  показателей  для  каждого  объекта
управления не должно  быть  много,  то  необходимо  выбрать  несколько
ключевых    (и/или     сконструировать     несколько     интегральных,
характеризующих некие  тематические  блоки  целей)  в  соответствии  с
ранжированием целей объекта по их значимости.
     Различные  модели  интегрирования  (свертки)   многочисленных   и
разнородных показателей должны также применяться  для  решения  задачи
нахождения  общей  оценки  состояния  Ивановской  области   (и   любых
самостоятельных экономических объектов на ее территории),  учитывающей
значения всего множества критериальных показателей.
     Учитывая то,  что  реализация  Стратегии  -  это  протяженный  во
времени процесс,  результаты  которого  также  могут  быть  достаточно
отдалены,  необходимо  для   обеспечения   непрерывного   во   времени
оперативного управления этим  процессом  дополнить  систему  измеримых
результативных показателей внутренними (промежуточными)  показателями,
позволяющими отслеживать траекторию его развития.

     8.4.4. Формулирование   требований    к    информационной    базе
мониторинга
     Главной задачей создаваемого информационного  обеспечения  должна
быть  информационная   поддержка   процесса   управления   реализацией
Стратегии. Для повышения эффективности решения этой задачи  необходимо
соответствие структуры информационного  обеспечения  ее  потребностям.
Отсюда следует, что информационные массивы должны быть  "привязаны"  к
объектам управления.
     Объекты управления - субъекты экономической деятельности.
     Управляемый экономический объект  нижнего  уровня  -  предприятие
(организация)  Ивановской  области.  Для  разработки   программы   его
реорганизации (модернизации) и последующего контроля  выполнения  этой
программы необходима следующая информация:
     - основные показатели статистической отчетности,  характеризующие
свойства этого предприятия, характер его деятельности и ее результаты;
     - характеристики окружения этого предприятия, то есть  условия  и
ограничения внешней среды, влияющие на процесс  производства,  включая
вертикальные и горизонтальные связи  этого  предприятия  и  показатели
соответствующего отраслевого рынка;
     - информация  об  объектах-аналогах  (предприятиях,  сходных   по
характеристикам первого и второго рода);
     - информация о  проектах,  реализованных  на  данном  предприятии
ранее, а также о проектах, реализованных на  предприятиях-аналогах,  и
полученных результатах;
     - информация о проектах, предлагающихся для данного  объекта  или
другого   аналогичного   объекта   Ивановской   области   и/или    уже
реализующихся в рамках Стратегии;
     - система  критериальных   показателей,   связанных   с   целями,
поставленными для  данного  объекта  в  Стратегии,  и  соответствующих
целевых значений этих показателей.
     Структура  информации,  необходимой  для   принятия   решений   о
реформировании объектов  следующих  иерархических  уровней  (например,
группы  предприятий,  находящихся  на  территории  одного  из  городов
Ивановской области),  должна  быть  подобна  структуре  информации  об
объекте нижнего уровня.
     Однако есть и  отличия,  первое  из  которых  -  это  существенно
меньшая  вероятность  нахождения  объектов-аналогов  и  тем  более   -
достаточно    детализированной    информации    об     условиях     их
функционирования, предпринимавшихся управляющих воздействиях и истории
развития подобных объектов.  Значительно  более  узким  будет  и  круг
"стандартных" альтернативных проектов реформирования таких объектов.
     Вследствие  этого  на  стадии  планирования   развития   объектов
мезоуровня бoльшее значение приобретают другие методы  прогнозирования
последствий управляющих воздействий,  нежели  поиск  прямых  аналогов.
Например, такие  как  математическое  моделирование  структуры  самого
объекта и его связей с окружающей средой,  в  комплексе  со  сценарным
подходом применяемое для  нахождения  целевых  значений  критериальных
показателей  и  определения  допустимых  границ  отклонения   от   них
(пороговых значений). Возрастает также и роль экспертных оценок.
     Вторым  важным  отличием  является  сам  характер  информации  об
объектах   мезоуровня,   существенную   часть    которой    составляют
интегральные данные об объектах  нижестоящих  уровней.  Для  получения
статистических данных такого рода используются  стандартные  процедуры
объединения их в единое целое, если  же  для  характеристики  объектов
мезоуровня и поставленных перед  ними  целей  используются  какие-либо
специфические  показатели,  то  для   их   объединения   должны   быть
предусмотрены и соответствующие процедуры (модели).

     8.4.5. Формирование  требований   к   организационной   структуре
мониторинга
     Главным  требованием  к  организационной  структуре   мониторинга
реализации  Стратегии  развития   Ивановской   области   является   ее
соответствие организационной структуре самой Стратегии.
     Стратегия  представляет   собой   систему   сложной   многомерной
иерархической   структуры.   Многомерной,   потому   что,   как    уже
рассматривалось выше, каждый управляемый ею объект может быть  включен
одновременно в несколько  иерархических  структур  разного  рода  и  в
качестве элемента каждой из таких цепочек взаимосвязей ассоциироваться
с определенным комплексом целей, а также полномочий и  ответственности
при принятии решений по их достижению.
     При этом каждый такой "элемент" является самостоятельным  крупным
экономическим  объектом,  поэтому  управление  реализацией   Стратегии
должно быть достаточно демократичным. Кроме того, важной  особенностью
Стратегии является ее проектный характер, то  есть  ограниченность  во
времени, притом, что сам  период  реализации  этого  проекта  довольно
протяжен.  Поэтому  в  течение  этого  времени  возможны  существенные
изменения как внешней по отношению к Ивановской области среды,  так  и
внутри  нее,  причем  не  только  те,  которые   впрямую   обусловлены
реализацией Стратегии. Очевидно, что от системы  реализации  Стратегии
требуется, чтобы она была не только готова к любым  изменениям,  но  и
способна им подвергаться, для чего она должна иметь достаточно  гибкую
структуру.
     Если говорить в терминах корпоративного управления, то  Стратегия
задает цель и направление деятельности, то есть играет роль  философии
качества.
     Базой  для  обеспечения  необходимой  гибкости   при   управлении
реализацией   Стратегии   является   форма    управления    проектами.
Деятельность  системы  в  целом   рассматривается   как   совокупность
выполняемых проектов, каждый из которых имеет фиксированное  начало  и
окончание.  Под  каждый  проект   выделяются   трудовые,   финансовые,
промышленные  и  т.д.  ресурсы,  которыми  распоряжается  руководитель
проекта. Каждый проект имеет свою  структуру,  и  управление  проектом
включает определение его целей, формирование структуры, планирование и
организацию работ, координацию действий исполнителей. После выполнения
проекта структура проекта распадается, а  ее  компоненты  переходят  в
новый проект.
     Формой  управления  реализацией  Стратегии  по   проектам   может
являться   бригадная   или   кросс   -    функциональная    структура,
представленная на рисунке 2. Основными  принципами  такой  организации
управления  являются:  автономная  работа  рабочих   групп   (бригад);
самостоятельное  принятие  решений  рабочими  группами  и  координация
деятельности по  горизонтали;  замена  жестких  управленческих  связей
бюрократического типа гибкими связями; привлечение  для  разработки  и
решения задач системы сотрудников разных подсистем.  Все  это  создает
возможности  для  применения  эффективных   методов   планирования   и
управления.

                                                             Рисунок 2

     Структура организации, состоящей из рабочих групп (бригадная)

     К  основным  недостаткам  проектной   организационной   структуры
относятся:
     - очень высокие  требования  к  квалификации,  личным  и  деловым
качествам руководителей проектов, которые должны не  только  управлять
всеми стадиями жизненного цикла проектов, но и учитывать  их  место  в
сети проектов Стратегии;
     - дробление ресурсов между проектами;
     - сложность взаимодействия большого числа проектов.
     Внедрение  системы  мониторинга   реализации   Стратегии   должно
способствовать преодолению  последнего  из  перечисленных  недостатков
проектной организационной структуры, для  чего  организация  работ  по
мониторингу должна включать следующие компоненты:
     - выявление информационных  потребностей  экономических  объектов
любого  уровня   для   принятия   ими   оперативных,   тактических   и
стратегических решений в пределах их полномочий в  соответствии  с  их
положением в многомерной иерархической структуре;
     - организацию  базы  данных  в  соответствии  с  описанной   выше
структурой   информационного   обеспечения   мониторинга    реализации
Стратегии;
     - разработку  регламента  актуализации  базы  данных   с   учетом
особенностей и периода обновления информации, связанных  с  различными
используемыми источниками этой информации;
     - организацию информационных потоков между всеми взаимосвязанными
"узлами" управления, включая обеспечение необходимого комплексирования
передаваемой информации;
     - разработку  регламента  поддержания   информационных   потоков,
включая необходимую синхронизацию передаваемой информации.
     8.4.6. Формулирование рекомендаций по системе коррекции  проектов
и мероприятий Стратегии
     Для  того  чтобы  управленческое  решение  было   эффективным   и
обеспечивало  достижение  заданных  целей,  оно  должно  удовлетворять
совокупности определенных требований.
     Четкая целевая направленность. Цель является ведущим элементом  в
управленческой   деятельности.   Задача   управления   -   максимально
приблизить результат реализации решения к поставленной цели.
     Всесторонняя обоснованность, которая означает обоснованность  как
выбора той или иной альтернативы, так и выбора  отдельных  компонентов
самой альтернативы, что  требует  использования  достаточно  полной  и
достоверной информации  о  состоянии  и  путях  развития  управляемого
объекта и окружающей среды, степени соответствия принимаемого  решения
задачам развития этого объекта.
     Адресность - четкая ориентированность на  конкретный  управляемый
объект и располагаемые ресурсы,  а  также  конкретных  исполнителей  с
учетом их возможностей.
     Согласованность  с  ранее  принятыми  и  с  другими  принимаемыми
решениями.
     Правомочность,   т.е.   соответствие   правам   и    полномочиям,
предоставленным  управляющему  органу  или  лицу,   что   предполагает
сбалансированность права и  ответственности  всех  уровней  и  органов
управления.
     Эффективность  означает  минимальную  потребность   в   ресурсном
обеспечении для выработки управленческого решения и его реализации при
достижении требуемого результата.
     Своевременность.
     Полнота, краткость, четкость.  Означает  необходимый  набор  всех
компонентов,  охватывающих  все   стороны   воздействия   решения   на
управляемый объект, отсутствие лишних, второстепенных деталей, а также
исключение неоднозначности трактовки решения.
     Компромиссность. Одновременно добиться  хороших  результатов  при
достижении всех возможных целей практически почти никогда не  удается.
Таким  образом,  почти  все   управленческие   решения   основаны   на
компромиссе в выборе наиболее приоритетных целей.
     Факторы, определяющие качество управленческих решений, делятся на
внешние  и  внутренние.  К  числу  внешних  факторов,  характеризующих
влияние окружающей среды, относятся:
     - законодательная, политическая, социально-экономическая среда;
     - нормативно-правовое обеспечение управленческой деятельности;
     - ограничения по ресурсообеспеченности процесса принятия  решения
(время, количество экспертов и др.);
     - организационные формы производства и управления;
     - согласованность управляющей  и  управляемой  систем  (состояние
исполнительской дисциплины и т.д.);
     - система оценок уровня качества и  эффективности  управленческих
решений;
     - качество прогнозирования как социально-экономических  процессов
в целом, так и развития управляемой системы.
     К внутренним факторам,  связанным  с  управляющей  и  управляемой
системами, традиционно относят квалификацию лиц, принимающих  решения,
технологию и  методы  управления,  культуру  управления,  устойчивость
системы управления, ее восприимчивость  к  управленческим  решениям  и
т.д.
     Особенностью  управления  реализацией   Стратегии   как   проекта
мезоуровня  является  то,  что  некоторые  из  этих  внешних  факторов
являются  частично  управляемыми  в  рамках  Стратегии,  так  как   ее
реализация  вызывает  существенное  изменение  социально-экономической
среды Ивановской области.
     Этапы принятия и реализации решений.
     Диагностика  проблемы.  Различают  две  ситуации,   при   которых
возникают  проблемы:  ситуация  новых  затруднений  и  ситуация  новых
возможностей,  каждая  из  которых  вероятна  в  процессе   реализации
Стратегии.  Диагностика  означает  установление  симптомов   возникших
затруднений или появившихся возможностей, определение новизны проблемы
и ситуации, в которой она возникла,  а  также  установление  возможных
взаимосвязей рассматриваемой проблемы с другими известными проблемами.
     На  этом  этапе  производится  определение  степени   полноты   и
достоверности доступной информации, необходимой для принятия  решения,
и оценивается возможность разрешимости проблемы.
     Формулировка ограничений и критериев для принятия решения. Наряду
с выявлением  ресурсных  ограничений  реализации  решений  (временных,
материальных, трудовых и др.) необходимо определить критерии  принятия
решений - стандарты, по  которым  предстоит  оценивать  альтернативные
варианты выбора. В качестве критериев оценки  решений  при  реализации
Стратегии выступают степень достижения поставленных целей и затраты на
реализацию этих решений.
     Выявление альтернатив. Следует ограничить число вариантов  выбора
для серьезного рассмотрения всего несколькими альтернативами,  которые
представляются наиболее желательными.
     Оценка альтернатив. Только после  составления  списка  всех  идей
рекомендуется переходить к оценке каждой альтернативы.
     Окончательный выбор альтернативы. Окончательный вариант решения -
альтернатива с наиболее благоприятными последствиями  с  точки  зрения
достижимости приоритетных целей. При управлении  процессом  реализации
Стратегии следует учитывать различную  степень  влияния  экономических
подсистем Ивановской области на достижение общих целей  ее  социально-
экономического развития. Поэтому при выборе альтернатив следует делать
упор на такие варианты решений, которые связаны с  "точками  роста"  и
способны вызывать синергетический эффект.
     Реализация решения и оценка результатов. Для разрешения  проблемы
или извлечения выгоды из имеющейся  возможности  решение  должно  быть
реализовано.  Только  после  осуществления  решения   выявляются   его
реальная ценность и качество.
     Ключевую роль как при диагностике проблем  реализации  Стратегии,
так  и  при  выборе   среди   возможных   альтернатив   управленческих
воздействий для их разрешения играют  целевые  значения  критериальных
показателей   и   определенные   на   этапе   планирования   пороговые
(допустимые) значения  отклонений  от  них,  а  также  ограничения  на
значения показателей, характеризующих используемые ресурсы (факторы).

     8.4.7. Роль  и  место  системы  сбалансированных  показателей   в
системе мониторинга реализации Стратегии
     1. Важнейшим  элементом  системы  стратегического  управления   в
регионе является система мониторинга.
     Система мониторинга исполняет две важнейших функции:
     - мониторинг социально-экономической ситуации в регионе;
     - мониторинг  хода  выполнения  целевых   программ,   реализующих
различные    стратегические    направления    социально-экономического
развития.
     Мониторинг   социально-экономической   ситуации   базируется   на
принципах  целевого  управления.  С  этой  точки  зрения   центральным
моментом мониторинга социально-экономической ситуации является уровень
достижения  приоритетных   целей   социально-экономического   развития
эффективности решения важнейших задач.
     2. Система  мониторинга  хода  осуществления   целевых   программ
разрабатывается   и   осуществляется   как   конкретизация   различных
стратегических  направлений.  Мониторинг   хода   выполнения   целевых
программ базируется на анализе  эффективности  реализации  программных
мероприятий. При этом оценка эффективности тоже в своей  основе  имеет
приоритетные   цели   социально-экономического   развития.   Предметом
непосредственного   мониторинга   являются    показатели    содержания
мероприятий   с   последующей   экспертной    оценкой    их    целевой
результативности.
     3. Система    мониторинга    социально-экономической     ситуации
базируется на  системе  сбалансированных  показателей  (далее  -  ССП)
развития социально-экономической системы региона.
     ССП социально-экономического развития региона содержит две группы
показателей:
     - систему целевых показателей, характеризующих уровень достижения
приоритетных целей развития региона;
     - систему показателей и индикаторов, характеризующих  "нецелевую"
часть социально-экономической системы региона.
     Термин "сбалансированный" в  данном  контексте  означает,  что  в
совокупности значения  обеих  групп  показателей  характеризуют  такое
желательное состояние или траекторию развития, которое обеспечивает:
     - во-первых,  баланс  интересов  основных  участников  социально-
экономических  процессов  в  регионе  (власти,  общества  и   бизнеса)
относительно целей и задач развития Ивановской области;
     - во-вторых,  баланс   между   основными   аспектами   социально-
экономического  развития  региона,  в   первую   очередь,   баланс   и
согласование стратегических, тактических и оперативных задач  развития
всех участников.
     Отсюда  следует,   что   система   сбалансированных   показателей
составляется на основе процедур согласованных позиций власти, общества
и бизнеса.
     4. На  основе  ССП  производится  оценка   деятельности   органов
государственной власти Ивановской области по осуществлению Стратегии.
     5. Целевые программы социально-экономического развития Ивановской
области (далее - ЦПРР) играют роль  инструмента  реализации  отдельных
стратегических направлений социально-экономического развития  региона.
В  совокупности  ЦПРР  образуют   комплексную   программу   социально-
экономического развития Ивановской области (далее - КПСЭР).  Поскольку
ССП развития региона является  инструментом  мониторинга  в  механизме
управления социально-экономическим развитием, основой  для  разработки
системы    сбалансированных    показателей    является    совокупность
характеристик  проектов  и  мероприятий,  образующих  КПСЭР.  В   свою
очередь, сформированная ССП играет роль "системы координат", в которой
осуществляется  анализ  деятельности  ключевых   секторов   социально-
экономической системы Ивановской области.
     6. Реформирование  бюджетного  процесса  в  Российской  Федерации
предполагает  смещение   акцентов   в   процессе   бюджетирования   от
"управления   бюджетными   ресурсами   (затратами)"   на   "управление
результатами" и требует создания  системы  показателей  (индикаторов),
позволяющих измерить результативность бюджетного  процесса  Ивановской
области,  ход  выполнения  краткосрочных  и  долгосрочных  планов   по
реализации Стратегии.
     7. В  этих  условиях   важнейшим   инструментом   стратегического
управления  социально-экономического   развития   Ивановской   области
является мониторинг результативности реализации ЦПРР. Отсюда  следует,
что для Ивановской области ССП должна стать  инструментом  мониторинга
за период действия Стратегии и реализующих ее ЦПРР.
     8. Стратегическая    цель    социально-экономического    развития
Ивановской области: "Повышение качества  жизни  населения  региона  до
уровня  наиболее  развитых  регионов  ЦФО  на  основе  реализации  его
географического, промышленного, научного и рекреационного потенциала".
Что  касается   оценок   степени   приоритетности   различных   целей,
раскрывающих данную стратегическую цель, и их относительной  важности,
а  следовательно,  и  оценок  значимости  и  важности  тех  или   иных
характеризующих их показателей  и  индикаторов,  то  они  вытекают  из
результатов разработки Стратегии и ЦПРР, обеспечивающих ее реализацию.
     9. При формулировании "образа будущего" Ивановской области в ходе
разработки  комплексной  программы  социально-экономического  развития
осуществляется  позиционирование  региона  по  степени  приближения  к
значениям  данных  показателей  в  регионах,  сопоставимых  по  своему
потенциалу   и   экономико-географическим   условиям,   а   также    к
среднероссийскому уровню. Оценка уровня достижения цели  основывается:
во-первых,  на  анализе  динамики  изменения  соответствующих  целевых
показателей;   во-вторых,   на   результатах   сопоставления   целевых
показателей, достигнутых в данном регионе с аналогичными  показателями
других регионов, близких к данному  по  своим  социально-экономическим
характеристикам.
     10. Позитивные  изменения  целевых  показателей  и   индикаторов,
входящих в состав ССП,  являются  результатом  реализации  программных
проектов и мероприятий. Отсюда следует, что в ходе разработки  проекта
комплексной программы каждому из проектов и  мероприятий  должны  быть
поставлены в соответствие  показатели  его  целевой  результативности,
которые и должны быть предметом дальнейшего мониторинга.
     Одной из важных задач разработки комплексной программы социально-
экономического развития Ивановской области является  задача  адаптации
общего перечня целевых показателей и индикаторов  качества  социально-
экономического развития субъекта  Российской  Федерации  к  конкретным
условиям Ивановской области и конкретной комплексной программе.
     11. Таким  образом,  должна  быть  поставлена  задача  разработки
системы региональных целевых показателей, позволяющих  позиционировать
Ивановскую область по критериям достижения указанных целей  социально-
экономического развития.
     Кроме того, сформированная система показателей и  поставленная  в
соответствие ей система целевых нормативов позволят:
     - оценить  уровень  развития  Ивановской  области  как   субъекта
бюджетного планирования в начале планового периода;
     - задать желаемое значение уровня развития Ивановской области;
     - оценить эффективность деятельности  органов  власти  Ивановской
области на конец периода.
     Таким  образом,  представится  возможность   описать   траекторию
движения региона по направлению к достижению поставленных целей.
     12. Основой  для  построения  системы   целевых   показателей   и
индикаторов   социально-экономического   развития   региона   является
иерархическая система целей развития, целей  и  целереализующих  задач
федерального уровня (министерства) в части,  имеющей  непосредственное
отношение  к  региональному  развитию.  Четкость  формулировок   целей
планирования и их ориентация на  количественную  измеримость  является
необходимой  предпосылкой  "качества"  системы  целевых   показателей,
характеризующих уровень их достижения. В этой связи повышение качества
"целеполагания"  является  необходимым   условием   для   формирования
"качественной" системы индикаторов.

     8.4.8. Основные  принципы  разработки  системы   сбалансированных
показателей  и  организации   мониторинга   эффективности   бюджетного
процесса в регионе

     8.4.8.1. Общие принципы описания  целей  социально-экономического
развития региона
     Эффективность   государственного   регулирования    экономических
процессов  определяется,  с  одной  стороны,  уровнем   или   степенью
достижения приоритетных  целей  социально-экономического  развития,  с
другой стороны, объемом необходимых затрат  ресурсов.  Таким  образом,
реализуется   основополагающий   принцип   "затраты   -   результаты",
сформулированный еще в рамках методологии системного анализа.
     Общественные цели объединяются в четыре наиболее крупные группы:
     - повышение качества жизни населения;
     - обеспечение общественной  безопасности  и  личной  безопасности
населения;
     - стабильное эффективное развитие экономики региона;
     - повышение потенциала развития.
     Предметом целеполагания могут быть:
     - объем удовлетворения  общественных  потребностей  (потребностей
общества в целом или отдельных социальных групп);
     - качественные  характеристики  удовлетворения   потребностей   в
терминах    качества    функционирования    целереализующих    систем,
деятельность   которых   обеспечивает   удовлетворение    общественных
потребностей  (важнейшей  характеристикой  в  данном  случае  является
качество, цена и доступность предоставляемых услуг);
     - состояние  субъекта  потребности  (целевых  групп)  в  терминах
достижения    определенного    желательного    состояния     субъектов
потребностей, образующих целевые группы.
     К целевым группам относятся: группы населения, общественные слои,
бизнес - группы, являющиеся выгодополучателями  от  достижения  данных
целей. Целевые группы являются выразителями определенных  общественных
потребностей  (к  ним  относятся:  учителя  и  врачи,  другие   группы
работников бюджетной сферы, дети-инвалиды,  пенсионеры,  представители
малого и среднего бизнеса, а также бизнес-элиты, городское и  сельское
население, лица, занятые в агробизнесе  и  т.п.).  Цели  регионального
развития представляют собой интеграцию целей  и  потребностей  целевых
групп данного региона.
     На практике цели связываются с  названием  какой-либо  подсистемы
социально-экономической  системы  региона,   например,   употребляются
термины "цели развития сферы здравоохранения или образования". В таких
формулировках цели предписываются субъектам целеполагания:  населению,
общественным  организациям,  органам  регионального  управления.   Это
соответствует  целям  органов  управления  более  высокого  уровня,  в
компетенцию которых входит установление целей  для  данной  подсистемы
или организации.
     Предметом целеполагания могут быть любые  атрибуты  или  свойства
рассматриваемой региональной системы или ее отдельных подразделений.
     1. Различаются прямые (глобальные) цели  социально-экономического
развития региона и цели,  возникающие  в  ходе  решения  политических,
стратегических и тактических задач регионального развития.
     Глобальные цели:
     а) цели, определяемые миссией основных функциональных подсистем и
характеризующие  такую   общественно   необходимую   потребность,   на
удовлетворение которой ориентирована система;
     б) цели,  связанные  с  необходимостью  создания  и   постоянного
обеспечения  потенциала  будущего  развития   (накопление   финансовых
ресурсов, максимизация темпов роста, захват новых  рынков,  подготовка
кадров, внедрение новых перспективных технологий);
     в) цели,  отражающие   необходимость   максимально   эффективного
использования ресурсов и  отражающие  доминирующий  в  данной  системе
критерий оптимальности;
     г) цели,   диктуемые   внешними   требованиями,    предъявляемыми
обществом всем организациям  и  предприятиям,  которые  в  ходе  своей
деятельности используют ресурсы и  производят  какие-либо  продукты  и
услуги: социальное  развитие  персонала,  экологическая  безопасность,
создание рабочих мест, обеспечение социально  обоснованных  стандартов
условия труда и пр.
     2. Цели,   определяющие   уровень   удовлетворения   общественных
потребностей,   выражаются,   как   правило,   относительными,   часто
процентными  показателями.  Среднедушевые  доходы  населения,  уровень
обеспеченности услугами ЖКХ, услугами здравоохранения.
     3. При формулировании целей  "от  состояния  субъекта"  предметом
целеполагания являются его значимые (приоритетные, исходя  из  текущей
социально-экономической  ситуации  в   регионе)   характеристики   или
атрибуты. Например, характеристики демографической  ситуации,  уровень
образования   населения,   бедности,    средний    возраст    основных
производственных фондов, доля выпуска инновационной продукции и пр.
     Существенно, что возможны такие формулировки целей, которые могут
быть отнесены и  к  той  и  к  другой  группе  целей.  Например,  цель
обеспечения   определенного   уровня   среднедушевых   доходов   может
относиться  как  к   целям   состояния   населения,   так   и   уровня
удовлетворения материальных потребностей.
     Производные цели обусловлены принятыми решениями о том  или  ином
курсе действий, способе, пути развития общества, отдельных  социальных
групп, социально-экономических подсистем и  организаций.  Данные  цели
возникают   и   формулируются   в   процессе    принятия    конкретных
управленческих  решений.  Достижение  этих  целей  является  средством
продвижения вперед по глобальным целям.  Необходимо  подчеркнуть,  что
производные цели не являются целями более низкого уровня дерева целей.
Например, для системы АПК  цель  обеспечения  доминирующего  положения
входящих в него предприятий, на рынке продуктов и услуг, выпускаемых в
соответствии с его миссией, относится, безусловно, к глобальным целям.
Однако цель снижения издержек на продукцию, позволяющая  снизить  цену
на продукцию и увеличить объем продаж, является производной целью.
     В качестве примера производных целей можно привести:
     1) внедрение  экологически  безопасных  технологий   производства
продукции и услуг;
     2) разработку    и     внедрение     экономически     эффективных
ресурсосберегающих  технологий   с   целью   повышения   эффективности
использования факторов производства;
     3) создание   адекватного   организационно-правового   механизма,
позволяющего  повысить  эффективность  государственного  управления  и
одновременно повысить  мотивацию  хозяйственных  субъектов  на  основе
рыночных принципов;
     4) накопление  федеральных  финансовых  ресурсов  для  реализации
мероприятий  по  прямой  финансовой  поддержке  стратегически   важных
проектов;
     5) максимально полное использование всех возникающих возможностей
развития  комплексов  сопряженных   высокотехнологичных   производств,
создаваемых на основе эффективных проектов с высоким мультипликативным
эффектом;
     6) нахождение оптимальной пропорции между созданием новых рабочих
мест, поддержанием определенной части уже  существующих  и  повышением
эффективности производства.
     Если в системе региональных приоритетов встречается цель, которая
является производной  по  отношению  к  какой-то  другой  цели,  то  в
характеристику должна быть включена также исходная генеральная цель.
     Инструментом  формирования  системы  целей  развития   социально-
экономической системы является их структуризация в виде дерева  целей.
Построение дерева целей помогает установить соотношения между  целями,
целевыми показателями и характеристиками средств  их  достижения.  При
корректном построении дерева целей рано или поздно на одном из  этапов
этой  процедуры  вместо  цели  появляются  средства  или  условия   их
достижения или ресурсы. Именно на данном уровне  и  необходимо  искать
соответствие  между  деревом  целей  и  целями  проектов  и   программ
регионального развития.
     В качестве  генеральной  цели  социально-экономического  развития
любого  региона  рассматривается  устойчивое,   стабильное   повышение
"качества" региона  как  единого  социально-экономического  организма.
Можно   сказать,   "процветание"   региона    -    это    интегральная
характеристика. Во всяком случае, миссия региона как  институционально
организованной системы состоит именно в этом. Это  интегрирующая  цель
деятельности  всех   институтов,   включая   органы   государственного
управления. Составляющими или образующими данной  цели,  раскрывающими
ее содержание, на наш взгляд, являются:
     - повышение качества жизни населения;
     - повышение потенциала развития;
     - устойчивое экономическое развитие и  эффективное  использование
ресурсов;
     - охрана среды и эффективное природопользование.
     1. Повышение качества жизни населения.
     Рост качества жизни населения раскрывается в следующих подцелях:
     - снижение уровня бедности;
     - сокращение дифференциации доходов населения;
     - повышение   оплаты    труда    в    соответствии    с    ростом
производительности труда;
     - обеспечение  эффективного  уровня   занятости   трудоспособного
населения;
     - формирование механизмов предоставления качественных  социальных
услуг,  в  том  числе   путем:   поддержки   общественных   инициатив,
способствующих  реализации  населением   возможностей   самостоятельно
обеспечивать свое  благосостояние;  увеличения  их  функционального  и
организационного  разнообразия;  расширения   набора   платных   услуг
высокого качества;
     - защита социально не защищенных граждан, находящихся  в  трудной
жизненной ситуации, которая объективно нарушает их жизнедеятельность и
которую они не могут преодолеть самостоятельно;
     - создание  условий  для  развития  эффективного  цивилизованного
рынка  труда,  оперативно  обеспечивающего  работодателей  необходимой
рабочей силой, а граждан, ищущих работу, соответствующей работой;
     - обеспечение  гарантий  социальной  защищенности   и   поддержки
социально  уязвимых   граждан,   не   обладающих   возможностями   для
самостоятельного решения социальных проблем и объективно нуждающихся в
государственной поддержке;
     - повышение   эффективности   социального   развития,    создание
социально-экономических,   правовых   и    организационных    условий,
способствующих свободному развитию и самореализации каждого человека;
     - создание условий равной доступности и  общественно  приемлемого
качества базовых социальных услуг, к числу которых  относятся,  прежде
всего, медицинское обслуживание и общее образование;
     - развитие потенциала социальной инфраструктуры.
     Важнейшими условиями достижения вышеперечисленных целей являются:
     - формирование    социально-экономической    среды,    обладающей
долгосрочным  потенциалом  динамичного  роста,  способной   обеспечить
опережающий рост качества жизни  населения  и  устойчивое  расширенное
воспроизводство,  укрепление  конкурентоспособности   и   безопасность
региона, создание благоприятных  условий  для  расширения  внутреннего
потребительского спроса;
     - создание для трудоспособного населения  экономических  условий,
позволяющих гражданам своим трудом  и  предприимчивостью  обеспечивать
более  высокий  уровень  благосостояния  и  социального   потребления,
включая комфортное жилье, лучшее качество услуг в сфере образования  и
здравоохранения, достойный уровень жизни в пожилом возрасте;
     - формирование в социально-культурной сфере институтов, создающих
возможность  максимально  полной  мобилизации  средств   населения   и
предприятий, эффективного использования этих средств на цели конечного
потребления и на инвестирование.
     2. Повышение потенциала развития.
     2.1. Инвестиционный потенциал:
     - повышение    инвестиционной     привлекательности     (создание
благоприятного инвестиционного климата);
     - повышение  эффективности  функционирования  отраслей   рыночной
инфраструктуры, в том числе  формирование  полноценного  регионального
финансового рынка;
     - повышение собственного инвестиционного  потенциала  организаций
региона;
     - стимулирование инвестирования сбережений населения;
     - стимулирование формирования потенциальных объектов эффективного
инвестирования на территории;
     - формирование  законодательной   и   нормативно-правовой   базы,
стимулирующей экономический рост на основе притока капитала в реальный
сектор экономики;
     - формирование   конкурентной   среды    и    поддержка    малого
предпринимательства;
     - структурная  перестройка  экономики   на   основе   активизации
приоритетных  производств,  создающих   основную   массу   добавленной
стоимости;
     - реализация стимулирующих функций бюджетной политики;
     - активизация   инновационных   процессов,   ориентированных   на
повышение  эффективности   производства   и   увеличение   собственной
инвестиционной базы организаций;
     - рост   объема   и   качества   услуг    организаций    рыночной
инфраструктуры.
     2.2. Инновационный потенциал:
     - активизация  инновационной   и   научно-технической   политики,
формирование инновационной  инфраструктуры,  стимулирование  процессов
коммерциализации перспективных наукоемких технологий и  расширение  их
освоения предприятиями области;
     - стимулирование научно-технического прогресса;
     - проведение структурной реформы научно-промышленной сферы;
     - создание институциональных  основ  и  инфраструктуры  экономики
знаний, обеспечивающих практическое освоение научных достижений;
     - формирование стимулов для инвестирования в новые знания и новые
технологии;
     - накопление,    развитие     и     эффективное     использование
интеллектуального (человеческого и структурного) капитала;
     - направление инвестиционных потоков в прирост  интеллектуального
капитала;
     - приоритетное развитие сферы образования;
     - перераспределение части доходов традиционных секторов экономики
для решения задач научно-технического прогресса;
     - информатизация общества и проведение  на  этой  основе  реформы
управления;
     - создание благоприятных условий для наиболее  полной  реализации
регионального  научно-технического  и   образовательного   потенциала,
активизации и стимулирования творческой деятельности;
     - развитие инфраструктуры научно-технической деятельности и рынка
технологий;
     - создание   инфраструктуры,   обеспечивающей    коммерциализацию
результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;
     - стимулирование инновационной активности промышленности,  в  том
числе малого наукоемкого бизнеса;
     - содействие   продвижению   на   мировой   рынок    региональных
технологических достижений;
     - сохранение  и  развитие  интеллектуально-кадрового  и   научно-
технического потенциала области.
     2.3. Человеческий потенциал:
     - стимулирование экономически  и  социально  активного  общества,
изменение трудовой мотивации;
     - сохранение, накопление, развитие  и  эффективное  использование
интеллектуально-кадрового потенциала:
     направление инвестиционных потоков в интеллектуальный капитал;
     приоритетное развитие сферы образования;
     - обеспечение стабильного прироста населения:
     развитие системы здравоохранения;
     разработка механизмов, повышающих ответственность работодателя за
обеспечение социально обоснованных условий  труда  и  охрану  здоровья
персонала;
     внедрение региональных механизмов материальной поддержки  молодых
семей;
     разработка  и  реализация  мер   по   профилактике   асоциального
поведения (правонарушение, пьянство, наркомания и т.п.).
     2.4. Производственный потенциал:
     - формирование оптимальной производственной структуры;
     - стимулирование деятельности производств, которые  могут  играть
роль "точек роста" в региональной экономике:
     - определение  производств,  являющихся  потенциальными  "точками
роста";
     - подготовка необходимых кадров (переквалификация и обучение);
     - создание   необходимой   ресурсной   и   технологической   базы
производства;
     - создание   необходимой   финансовой   базы   для    организации
производств;
     - создание  необходимой  системы   информационного   обеспечения,
включая систему мониторинга;
     - создание  систем  сбыта  и   маркетинга   для   рассматриваемых
производств;
     - обеспечение роста инвестиций  в  отраслях  конечного  передела,
ориентированных на внутренний, имеющий огромную емкость, рынок сбыта;
     - переориентация сбережений предприятий, государства, финансового
сектора и населения на инвестиции;
     - инновационное наполнение инвестиций;
     - повышение    конкурентоспособности    экономики     и     роста
производительности  труда  на  основе  модернизации   производственно-
технологического аппарата;
     - обеспечение опережающего роста валовых сбережений и  инвестиций
по сравнению с динамикой потребления;
     - обеспечение    ускоренного    формирования     накоплений     в
обрабатывающей промышленности и агропромышленном комплексе;
     - создание условий для привлечения заемных средств;
     - ориентация на удовлетворение потребительского спроса;
     - повышение конкурентоспособности производителей;
     - обеспечение  стимулов  для   участия   наиболее   рентабельных,
обладающих наибольшим финансовым потенциалом отраслей и производств  в
инвестировании в другие сектора региональной экономики;
     - поддержка  приоритетных,  а   также   устойчиво   развивающихся
перспективных предприятий;
     - усиление деятельности в сфере  энергосбережения.  Рост  тарифов
естественных монополий обусловливает соответствующее повышение энерго-
и ресурсоемкости производства. В этих  условиях  необходимо  сохранить
уровень рентабельности  производства  путем  разработки  и  реализации
комплекса  мероприятий,  инвестиционных  проектов   энергосберегающего
характера,   развития   соответствующих   правовых   и   экономических
механизмов.
     2.5. Потенциал производственной инфраструктуры:
     - развитие топливно-энергетической базы;
     - развитие транспортной системы;
     - развитие строительной базы;
     - развитие информационной инфраструктуры;
     - коммуникации;
     - обслуживание (в т. ч. логистические услуги).
     2.6. Потенциал рыночной инфраструктуры:
     - информационное обеспечение  (в  т.  ч.  консалтинг,  маркетинг,
продвижение);
     - финансово-кредитная система.
     2.7. Природно-ресурсный потенциал:
     - стимулирование геологоразведочных и оценочных работ;
     - развитие транспортных и энергетических коммуникаций;
     - внедрение ресурсосберегающих технологий;
     - внедрение  в  практику  дифференцированных  ставок  налогов  на
использование природных ресурсов;
     - повышение качества мониторинга окружающей среды  и  ужесточение
платы за нанесение ущерба.
     2.8. Экспортный потенциал:
     - развитие производства конкурентоспособной продукции;
     - стимулирование экспорта путем предоставления льгот;
     - представление государственными  органами  интересов  экспортно-
ориентированных производств на внешних рынках.
     2.9. Институциональное развитие:
     - формирование   институциональной   среды,   которая    способна
стимулировать:
     - приток капитала в реальный сектор экономики;
     - внедрение действенных механизмов защиты прав собственности;
     - развитие  конкурентных  рынков  товаров,  услуг,  капиталов   и
ресурсов;
     - распространение    лучшей     практики     корпоративного     и
административного управления;
     - повышение роли малого и среднего предпринимательства;
     - совершенствование    системы    государственного     управления
социально-экономической системой региона;
     - создание  условий  для  эффективного  функционирования  крупных
компаний на территории области с целью внедрения опыта лучшей практики
корпоративного  управления,  а  также  реализации   мультипликативного
эффекта от их деятельности и привлечения капитала;
     - создание  эффективной   системы   реструктуризации   проблемных
предприятий.
     Одна из  существенных  сложностей  создания  системы  мониторинга
заключается в необходимости установления соответствия между  объектами
управления, то  есть  проектами,  входящими  в  целевые  программы,  и
уровнем   достижения   целей   социально-экономического   развития   в
результате  их  реализации.  Это  требование  вытекает  из  одного  из
основных  принципов  целевого  управления,  согласно  которому  каждое
действие  должно  соотноситься  с  ожидаемыми  целевыми   результатами
реализации проекта и, следовательно, программы в целом.
     Ниже   приведена   унифицированная   система   целей   социально-
экономического развития региона, построенная на  базе  унифицированной
системы   целей    Правительства    Российской    Федерации.    Данная
унифицированная система целей должна  использоваться  как  основа  для
формулирования  конкретных  целей  социально-экономического   развития
региона  и  показателей,  характеризующих   уровень   их   достижения.
Необходимость адаптации унифицированной системы целей обусловлена тем,
что каждый регион имеет свою  специфику,  и  решения  на  региональном
уровне  управления  носят  вполне  конкретный,  предметный   характер.
Поэтому  на  региональном  уровне  цели  должны   быть   целесообразно
детализированы в контексте конкретных региональных проектов. Например,
выше была приведена цель "обеспечение гарантий социальной защищенности
и поддержки социально уязвимых граждан,  не  обладающих  возможностями
для  самостоятельного  решения   социальных   проблем   и   объективно
нуждающихся  в  государственной  поддержке".  Она  соответствует  цели
"Повышение    обеспеченности     населения     услугами     социальной
инфраструктуры" унифицированной системы целей и на региональном уровне
может быть раскрыта следующим образом.
     1. Удовлетворение потребности населения в социальных услугах:
     - обеспечение  гарантий  социальной  защищенности  находящихся  в
трудной жизненной ситуации и поддержки социально уязвимых граждан,  не
обладающих  возможностями  для  самостоятельного  решения   социальных
проблем и объективно нуждающихся в государственной поддержке;
     - создание условий равной доступности и  общественно  приемлемого
качества базовых социальных услуг, к числу которых  относятся,  прежде
всего, медицинское обслуживание и общее образование;
     - обеспечение  условий  для  реализации  населением  возможностей
самостоятельно обеспечивать удовлетворение  потребности  в  социальных
услугах.
     2. Повышение потенциала развития системы социального обеспечения,
увеличение    функционального    и    организационного    разнообразия
предоставляемых услуг.
     2.1. Развитие инвестиционного потенциала:
     - повышение инвестиционной  привлекательности  данной  сферы  для
частного бизнеса;
     - повышение  потенциала  системы  финансирования  деятельности  в
сфере социального обеспечения;
     - увеличение  части  сбережений  населения,  которая  может  быть
активизирована  на  цели  удовлетворения  потребности   в   социальных
услугах.
     2.2. Развитие инновационного потенциала:
     - стимулирование  внедрения  новых  форм  организации   процессов
социального обслуживания;
     - внедрение новых технологий оказания услуг;
     - разработка   и    внедрение    новых    принципов    управления
финансированием;
     - разработка и внедрение современных информационных технологий  в
управление процессами социального развития и социального обслуживания.
     2.3. Сохранение, накопление, развитие и эффективное использование
интеллектуально-кадрового потенциала системы социального обслуживания:
     - приоритетное развитие сферы подготовки молодых специалистов;
     - привлечение  персонала  в   организации,   занятые   социальным
обслуживанием населения;
     - переквалификация и профессиональная  переподготовка,  повышение
квалификации персонала в сфере социального обслуживания.
     2.4. Развитие производственного потенциала (развитие материально-
технической базы):
     - формирование   оптимальной   структуры   системы    социального
обслуживания;
     - стимулирование   развития   прогрессивных   форм    социального
обслуживания;
     - улучшение   кадрового   обеспечения   организаций   социального
обслуживания;
     - создание   необходимой   финансовой   базы   для    организации
производств;
     - создание  необходимой  системы   информационного   обеспечения,
включая  систему  мониторинга  результатов  деятельности   организаций
социального обслуживания;
     - модернизация материальной базы сферы социального обслуживания.
     Из приведенных формулировок  детализированных  целей  видно,  что
этим целям уже  могут  быть  поставлены  в  соответствие  определенные
проекты и реализующие их системы.

     8.4.8.2. Целереализующая система
     Понятие целереализующей системы.
     Целереализующей системой региона (далее  -  ЦРС)  будем  называть
региональный орган исполнительной  власти,  являющийся  распорядителем
бюджетных средств (далее -  РБС),  в  компетенции  которого  находится
обеспечение достижения целей социально-экономического развития региона
и удовлетворение общественных потребностей. Многие цели  регионального
развития нельзя однозначно связать с деятельностью только  одного  ЦРС
региона.
     Основные характеристики целереализующей системы.
     Миссия:
     - наименование потребностей и основные целевые группы;
     - объем удовлетворения общественных потребностей;
     - качественные характеристики удовлетворения потребностей;
     - состояние субъекта потребности (целевых групп).
     Проекты   и   мероприятия   ЦПРР    осуществляются    в    рамках
целереализующих   систем   или   направлены    на    обеспечение    их
функционирования.
     Основные (целевые) функции ЦРС и цели управления.
     Органы  управления  в  ходе   своей   деятельности   "производят"
публичные   услуги,   обеспечивающие   условия   для    удовлетворения
материальных и духовных потребностей  общества,  находящихся  в  сфере
компетенции ЦРС.
     Главные функции ЦРС:
     - производство   товаров   и   услуг,    обеспечивающих    данную
общественную потребность;
     - обеспечение развития потенциала;
     - управление ресурсами:
     - управление материально-вещественными ресурсами;
     - управление персоналом;
     - управление имуществом;
     - управление финансами;
     - правовое и методическое  обеспечение  деятельности  организаций
ЦРС;
     - подготовка и выпуск законодательных актов и постановлений;
     - организационное и  институциональное  обеспечение  деятельности
организаций;
     - планирование и управление деятельностью организаций, входящих в
состав ЦРС;
     - мониторинг  состояния  объекта   деятельности   ЦРС   (субъекта
общественной  потребности,  на  удовлетворение  которой  ориентирована
ЦРС);
     - мониторинг качества услуг;
     - управление реализацией федеральных проектов и программ;
     - создание информационно-аналитических систем, ориентированных на
обеспечение функций управления.
     Качество исполнения вышеперечисленных  функций  прямо  влияет  на
уровень  удовлетворения  общественных  потребностей.  Отсюда  вытекает
целевая направленность проектов и мероприятий  и  критерии  оценки  их
результативности.
     Характеристики  перечисленных   функций   образуют   пространство
показателей, которые описывают программные проекты и мероприятия.
     Цели управления могут быть сформулированы в двух аспектах.
     Первая группа целей отражает  необходимость  обеспечения  условий
для удовлетворения общественных потребностей.  То  есть  содержательно
данная группа целей деятельности органов  управления  по  формулировке
аналогична формулировкам общественных целей.
     Вторая группа целей  ЦРС  отражает  требования,  предъявляемые  к
качеству функционирования соответствующей ЦРС ее органами  управления.
Эти требования касаются  следующих  аспектов  или  критериев  качества
функционирования:
     - цели,   отражающие   необходимость   максимально   эффективного
использования ресурсов в ходе исполнения функций;
     - обеспечение выполнения внешних требований к ЦРС, которые в ходе
своей деятельности используют ресурсы и производят какие-либо продукты
и услуги (обеспечение социального развития  коллектива,  экологической
безопасности   деятельности,   создания   рабочих   мест,    социально
обоснованных стандартов условий труда и пр.);
     - цели,  связанные  с  необходимостью  создания   и   постоянного
обеспечения  потенциала  будущего  развития  целереализующей   системы
(эффективное исполнение функций, подготовка кадров,  внедрение  новых,
перспективных технологий).
     Основная цель управления - обеспечение  эффективной  деятельности
ЦРС   по   удовлетворению    общественных    потребностей.    Критерии
эффективности здесь общепринятые, базирующиеся на соотношении затрат и
результатов:  максимум  результата  при  ограничении  на   ресурсы   и