Постановление Правительства Астраханской области от 27.10.2006 № 379-П

     Кроме того,   ежемесячно   осуществляется  сбор   информации   по
кредиторской  задолженности,  представляемой  по  информации   главных
распорядителей средств  областного  бюджета, в  соответствии с  формой
"Ежемесячная  форма   отчетности".   Оперативные  данные,   собираемые
бухгалтерией министерства финансов  Астраханской области ежемесячно  в
разрезе главных  распорядителей и районов,  представлены в  приложении
A4.
     Систематический анализ кредиторской задолженности проводится  для
целей недопущения ее прироста. Такой анализ ведется в разрезе  главных
распорядителей.
     Таким образом, учет  кредиторской задолженности  регламентирован.
Однако системного анализа факторов  ее возникновения за последние  три
года до настоящего времени не производилось. Отсутствует  утвержденная
форма для свода  сведений, позволяющая  в соответствии с  определенной
процедурой анализировать динамику и причины возникновения кредиторской
задолженности, что является одним из элементов реформирования в рамках
показателя A4.
     Тем не менее  в  Астраханской области  действует ряд  нормативных
правовых   актов,   целью  которых   является   недопущение   прироста
кредиторской   задолженности   (в   т.ч.   просроченной),    снижающих
возможность   принятия   обязательств,  не   покрываемых   источниками
финансирования, а именно:
     1. Постановлением   Правительства    Астраханской   области    от
28.07.2006  N  244-П  (см.  приложение  A4)  утвержден  порядок  учета
обязательств  бюджетных  учреждений,  подлежащих  исполнению  за  счет
средств  областного   бюджета,  в   котором  предусмотрена   процедура
проведения  предварительного контроля  расходных  обязательств, в  том
числе и бюджетными учреждениями. Контроль осуществляется на  основании
государственных   контрактов,   договоров,   заключаемых    бюджетными
учреждениями  в   течение  текущего  финансового   года,  в   пределах
доведенных  бюджетным  учреждениям  в  установленном  порядке  лимитов
бюджетных ассигнований, объем которых не может быть превышен принятыми
обязательствами  текущего финансового  года  по соответствующему  коду
бюджетной классификации Российской Федерации.
     Государственный контракт,    договор,    заключенный    бюджетным
учреждением,  устанавливающий   повышенные  обязательства   областного
бюджета,  подлежит признанию  недействительным  по иску  распорядителя
бюджетных средств, в ведении которого находится бюджетное  учреждение.
При  этом   распорядители  бюджетных  средств   не  вправе   уменьшать
установленные находящемуся в  их ведении бюджетному учреждению  лимиты
бюджетных ассигнований, если бюджетным учреждением уже приняты под них
обязательства.
     2. Распоряжением Правительства Астраханской области от 19.01.2006
N 3-Пр  "Об  утверждении лимитов  потребления  топливно-энергетических
ресурсов на 2006 год для исполнительных органов государственной власти
Астраханской  области,  организаций  и  учреждений,  финансируемых  из
областного  бюджета" (приложение  A4)  и постановлением  Правительства
Астраханской области  от 19.04.2006  N 109-П  "Об утверждении  порядка
определения, согласования, утверждения и контроля лимитов  потребления
топливно-энергетических    ресурсов   для    исполнительных    органов
государственной   власти    Астраханской   области   и    организаций,
финансируемых из областного  бюджета" (приложение A4)  устанавливаются
лимиты  потребления  бюджетными  учреждениями  топливно-энергетических
ресурсов,  порядок   их  определения  и   механизм  контроля   лимитов
потребления.
     3. Ограничения   для   государственных   унитарных    предприятий
(особенности  реализации  государственными  унитарными   предприятиями
отдельных    сделок)    установлены    постановлением    Администрации
Астраханской области от 15.11.2004  N 17/194 "О реализации  полномочий
собственника  по   согласованию  сделок  государственного   унитарного
предприятия Астраханской области" (приложение A4).
     4. Распоряжением Губернатора Астраханской области  от  27.06.2005
N 487-р "О  мониторинге  финансового положения  и  качества управления
финансами  Астраханской   области"  одним   из  основных   мероприятий
повышения   качества   управления   финансами   установлено   снижение
кредиторской   задолженности  бюджетными   учреждениями   Астраханской
области.   В  соответствии   с   указанным  распоряжением   отраслевые
министерства обязаны ежеквартально представлять информацию о  принятых
мерах по ее сокращению.
     5. В   целях   снижения  кредиторской   задолженности   заключены
соглашения о реструктуризации задолженности муниципальных  образований
Астраханской области  перед  областным бюджетом  по бюджетным  ссудам,
выданным  на  покрытие  кассового  разрыва  до  01.01.2006.  Условиями
соглашения предусмотрено ежегодное уменьшение задолженности по  ссудам
муниципального образования перед  областным бюджетом  на 30% в  случае
погашения определенной  суммы  задолженности по  ссуде, отсутствия  на
каждое  первое  число  квартала  задолженности  по  заработной   плате
работникам  бюджетной сферы,  по  начислениям  на  оплату труда  и  по
обязательствам  прошлых  лет,  вытекающим из  Федерального  закона  "О
ветеранах",  а   также  снижения  (ликвидации   к  окончанию   периода
реструктуризации  -  3  года)  кредиторской  задолженности  по  оплате
коммунальных  услуг бюджетными  учреждениями,  находящимися в  ведении
муниципальных образований.
     На 01.07.2006  кредиторская  задолженность  бюджетных  учреждений
составляла 51895  тыс. руб.,  просроченная кредиторская  задолженность
отсутствует. Учитывая незначительный размер кредиторской задолженности
(0,9% от  расходов бюджета  субъекта) и ее  текущий характер,  сводный
анализ  факторов  ее  возникновения не  проводился.  Реализуемые  меры
обеспечили ежегодное  сокращение кредиторской задолженности  бюджетных
учреждений (за исключением 2005 года) на 17%.
     Неудовлетворительное финансовое  состояние  ряда  государственных
унитарных предприятий делает  необходимым принятие мер по  финансовому
оздоровлению их деятельности.
     Для справки    в     таблице    ниже    приводятся     показатели
консолидированного  долга   Астраханской  области   по  состоянию   на
01.07.2006 с  учетом  данных государственных  унитарных предприятий  и
бюджетных учреждений.

|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| N  | Форма долгового        | Консолиди-|Астраханская|Муниципальные|
|п/п | обязательства          |  рованный |  область   | образования |
|    |                        |   объем   |            |Астраханской |
|    |                        |           |            |   области   |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| 1  | Прямые обязательства   | 4 064     |2 763 469,84|1 300 913,88 |
|    | Астраханской области и | 383,72    |            |             |
|    | муниципальных          |           |            |             |
|    | образований, в т.ч.:   |           |            |             |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
|1.1.| Кредитные соглашения и | 2 642     |1 820 000,00|822 062,89   |
|    | договоры, заключенные  | 062,89    |            |             |
|    | от имени  Астраханской |           |            |             |
|    | области/муниципального |           |            |             |
|    | образования            |           |            |             |
|    | Астраханской области   |           |            |             |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
|    | в т.ч. просроченные    | 0,00      |0,00        |0,00         |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
|1.2.| Договоры и  соглашения | 1 330     |885 989,37  |444 534,66   |
|    | о          привлечении | 524,03    |            |             |
|    | Астраханской           |           |            |             |
|    | областью/муниципальным |           |            |             |
|    | образованием бюджетных |           |            |             |
|    | ссуд    и    бюджетных |           |            |             |
|    | кредитов  от  бюджетов |           |            |             |
|    | других уровней         |           |            |             |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
|    | в т.ч. просроченные    | 22 791,75 |0,00        |22 791,75    |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
|1.3.| Государственные займы  | 0,00      |0,00        |0,00         |
|    | Астраханской           |           |            |             |
|    | области/муниципального |           |            |             |
|    | образования            |           |            |             |
|    | Астраханской  области, |           |            |             |
|    | осуществляемые   путем |           |            |             |
|    | выпуска                |           |            |             |
|    | государственных ценных |           |            |             |
|    | бумаг     Астраханской |           |            |             |
|    | области/муниципального |           |            |             |
|    | образования            |           |            |             |
|    | Астраханской области   |           |            |             |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
|    | в т.ч. просроченные    | 0,00      |0,00        |0,00         |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
|1.4.| Договоры о             | 91 796,79 |57 480,47   |34 316,32    |
|    | предоставлении         |           |            |             |
|    | государственных        |           |            |             |
|    | гарантий  Астраханской |           |            |             |
|    | области/муниципального |           |            |             |
|    | образования            |           |            |             |
|    | Астраханской области   |           |            |             |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
|    | в т.ч. просроченные    | 17 513,93 |0,00        |17 513,93    |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
|1.5.| Иные долговые          | 0,00      |0,00        |0,00         |
|    | обязательства          |           |            |             |
|    | Астраханской           |           |            |             |
|    | области/муниципального |           |            |             |
|    | образования            |           |            |             |
|    | Астраханской  области, |           |            |             |
|    | возникшие           до |           |            |             |
|    | вступления   в    силу |           |            |             |
|    | Бюджетного     кодекса |           |            |             |
|    | Российской Федерации   |           |            |             |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
|    | в т.ч. просроченные    | 0,00      |0,00        |0,00         |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| 2  | Обязательства          | 577 590,68|188 068,00  |389 522,68   |
|    | государственных        |           |            |             |
|    | унитарных  предприятий |           |            |             |
|    | Астраханской   области |           |            |             |
|    | /муниципальных         |           |            |             |
|    | унитарных  предприятий |           |            |             |
|    | муниципальных          |           |            |             |
|    | образований            |           |            |             |
|    | Астраханской области в |           |            |             |
|    | размере    не    более |           |            |             |
|    | балансовой   стоимости |           |            |             |
|    | переданного         им |           |            |             |
|    | имущества Астраханской |           |            |             |
|    | области/ муниципальных |           |            |             |
|    | образований            |           |            |             |
|    | Астраханской области   |           |            |             |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
|    | в т.ч. просроченные    | 185 106,41|0,00        |185 106,41   |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| 3  | Обязательства          | 19 171,20 |15 533,20   |3 638,00     |
|    | предприятий,         в |           |            |             |
|    | уставных     капиталах |           |            |             |
|    | которых           доля |           |            |             |
|    | Астраханской области / |           |            |             |
|    | муниципальных          |           |            |             |
|    | образований            |           |            |             |
|    | Астраханской   области |           |            |             |
|    | превышает          25% |           |            |             |
|    | голосующих  акций  или |           |            |             |
|    | доля     участия     в |           |            |             |
|    | уставном      капитале |           |            |             |
|    | которых превышает 25%, |           |            |             |
|    | в  размере  не   более |           |            |             |
|    | балансовой   стоимости |           |            |             |
|    | акций/паев,            |           |            |             |
|    | принадлежащих          |           |            |             |
|    | Астраханской           |           |            |             |
|    | области/муниципальным  |           |            |             |
|    | образованиям           |           |            |             |
|    | Астраханской области   |           |            |             |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
|    | в т.ч. просроченные    | 3 638,00  |0,00        |3 638,00     |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| 4  | Обязательства          | 338 012,27|51 894,82   |286 117,45   |
|    | бюджетных   учреждений |           |            |             |
|    | Астраханской           |           |            |             |
|    | области/муниципальных  |           |            |             |
|    | образований            |           |            |             |
|    | Астраханской  области, |           |            |             |
|    | финансируемых за  счет |           |            |             |
|    | средств        бюджета |           |            |             |
|    | Астраханской   области |           |            |             |
|    | и/или         бюджетов |           |            |             |
|    | муниципальных          |           |            |             |
|    | образований            |           |            |             |
|    | Астраханской области   |           |            |             |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
|    | в т.ч. просроченные    | 150 508,72|0,00        |150 508,72   |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| 5  | Итого: объем консоли-  | 4 999     |3 018 965,86|1 980 192,00 |
|    | дированного долга      | 157,87    |            |             |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
|    | в т.ч. просроченного   | 379 558,81|0,00        |379 558,81   |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
     
     Систематизация в  рамках   выполнения  Программы   реформирования
проведения  анализа  динамики  и  причин  возникновения   кредиторской
задолженности   позволит   повысить   уровень   контроля    исполнения
обязательств.
     4.1.4.2. План и этапы реформирования
     На первом  этапе  реализации  Программы  планируется   проведение
целенаправленной инвентаризации кредиторской задолженности с введением
в  практику  учета  аналитической информации  о  динамике  и  причинах
возникновения  кредиторской  задолженности  для  областных   бюджетных
учреждений  и государственных  унитарных  предприятий за  3  последних
отчетных года и  проведение системного анализа факторов  возникновения
кредиторской задолженности учреждений и ГУП за три последних  отчетных
года.
     На втором этапе реализации Программы планируется:
     - утверждение процедуры мониторинга кредиторской задолженности, в
том числе  бюджетных  учреждений  и  унитарных  предприятий,  а  также
оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности с учетом
сведений аналитического учета;
     - уточнение  (по  мере  необходимости)  плана  мер  по  повышению
эффективности  управления  кредиторской  задолженностью,   недопущению
возникновения просроченных неурегулированных обязательств.
     Сведения о   состоянии   кредиторской   задолженности    (включая
просроченную,  в  случае  ее  возникновения)  будут  по  меньшей  мере
ежегодно публиковаться в СМИ и Интернете.
     Реализация мероприятий    позволит    обеспечить     соответствие
Астраханской области условию, что кредиторская задолженность не  будет
превышать среднемесячных расходов.
     4.1.4.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий
     Система запланированных    мероприятий    по    показателю     A4
(мониторингу,  анализу   и   управлению  кредиторской   задолженностью
бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий) в первую
очередь  обеспечит  сокращение  рисков  возникновения   непредвиденных
обязательств  областного  бюджета. Актуальность  этого  подтверждается
тем, что несмотря  на отсутствие  в определенных случаях  субсидиарной
ответственности  субъекта   Российской  Федерации   за  действия   или
бездействие   бюджетных   учреждений   и   государственных   унитарных
предприятий, резкое ухудшение  финансового положения этих  организаций
наносит  определенный  ущерб  эффективности  предоставления  бюджетных
услуг,  снижает   доверие   кредиторов  и   контрагентов  к   качеству
региональной  бюджетной  политики,  влияет  на  кредитоспособность   и
рейтинги области.
     Положительный эффект для финансовой системы области от реализации
мероприятия заключается в  сокращении  и ликвидации  неурегулированной
задолженности  учреждений и  унитарных  предприятий, росте  финансовой
устойчивости за  счет  снижения рисков  возникновения задолженности  у
бюджетных учреждений  и государственных  унитарных предприятий,  росте
платежеспособности    и    кредитоспособности    области,    повышении
устойчивости  финансового  состояния  бюджетных  учреждений,  снижении
рисков имущественного ущерба.
          
 |—————————————————————————————————————————————————————————————————|
 |         Планируемый уровень прогресса по показателю A4          |
 |—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
 |   Оценка текущего   |     Планируемое     |     Планируемое     |
 |      состояния      |    состояние по     |    состояние по     |
 |                     |  результатам 1-го   |  результатам 2-го   |
 |                     |        этапа        |        этапа        |
 |—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
 |          0          |          1          |          5          |
 |—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
     
     4.1.4.4. Альтернативные механизмы
     Альтернативным при  реализации   мероприятий  по  показателю   A4
является выбор состава  исполнительных органов государственной  власти
Астраханской  области,   ответственных  за  проведение   аналитических
мероприятий. Так, существуют два основных варианта:
     - осуществление   анализа   динамики   и   причин   возникновения
задолженности    в    подразделениях,   осуществляющих    учет    этой
задолженности, с последующим представлением аналитической информации в
минфин Астраханской области;
     - осуществление анализа  силами минфина  Астраханской области  на
основании  сводных  сведений  учета,  представляемых  подразделениями,
осуществляющими первичный учет.
     Недостатком первого       варианта       является       возможная
заинтересованность подразделения, ответственного за учет,  приукрасить
реальное положение дел,  завуалировать истинные причины  отрицательной
динамики  в  случае,   если  задолженность  возникла  по   курируемому
подразделением субъекту возникновения задолженности.
     Недостатком второго  варианта  является  чрезмерная  трудоемкость
нераспределенного  процесса   анализа  по   всему  перечню   субъектов
возникновения задолженности.
     Для минимизации указанных недостатков первого и второго вариантов
при разработке   процедуры   мониторинга   задолженности    необходимо
выработать такой  механизм,  который позволил  бы проводить  первичный
анализ  силами   подразделений,  осуществляющих   учет  и   курирующих
деятельность соответствующих организаций,  и при  этом чтобы в  состав
сводимых министерством финансов области аналитических сведений входили
данные,  позволяющие  с   высокой  степенью  достоверности   оценивать
объективность аналитических  сведений. Методика  мониторинга должна  в
том числе  предусматривать механизмы  контроля правильности  сделанных
выводов,   механизмы  запроса   уточняющей   информации  у   источника
первичного анализа и  субъекта возникновения задолженности.  Выработка
окончательного состава аналитических сведений также является предметом
реформирования.
     4.1.4.5. Оценка рисков
     Один из рисков при реализации мероприятий по показателю A4 связан
с обеспечением объективности  при  формировании выводов  о динамике  и
причинах  возникновения  кредиторской  задолженности  и  формированием
оптимального распределения трудозатрат на осуществление мониторинга  и
анализа между  подразделениями (см. выше  в подпункте  "Альтернативные
механизмы").  Оптимальность   распределения   трудозатрат  на   анализ
кредиторской  задолженности  также  может  быть  обеспечена  введением
понятия критического  значения, соответствие  или превышение  которого
обязывало   бы  орган,   осуществляющий   сводный  анализ,   проводить
углубленный анализ выявленного критического факта.
     Другим видом риска является формирование процедуры мониторинга  с
избыточной  степенью контроля,  влияющей  на возможность  эффективного
осуществления  функций  по  предоставлению  бюджетных  услуг  объектом
контроля, снижающей  оптимальную степень  его самостоятельности.  Риск
избыточного контроля может быть снижен посредством разработки процедур
мягкого и  избирательного  вмешательства, при  котором текущий  анализ
производится на основании сведений стандартного бухгалтерского  учета,
а уточняющие  процедуры проводятся по  мере безусловной  необходимости
вмешательства  в  процесс   управления  финансами  и   обязательствами
субъекта возникновения задолженности.

     4.2. Бюджетирование, ориентированное на результат
     Для решения    основных   социально-экономических    проблем    и
обеспечения создания  и развития  глобальных конкурентных  преимуществ
области  одним из  приоритетных  и неотъемлемых  направлений  развития
области обозначено  повышение качества  государственного управления  в
регионе  и муниципальных  образованиях.  Такое направление  выбрано  с
учетом  понимания   недостаточно   высокой  эффективности   механизмов
расходования бюджетных средств, несовершенства межбюджетных  отношений
и  наличия  потенциала  роста эффективности.  Для  реализации  данного
направления   развития   предполагается   использовать   согласованные
действия  исполнительных  органов  государственной  власти  и  органов
местного самоуправления Астраханской области.
     Участие в конкурсе на получение субсидий из Фонда  реформирования
региональных и муниципальных  финансов (далее - ФРРМФ)  в 2006 году  и
реализация Программы  реформирования при  вовлечении органов  местного
самоуправления  в процесс  бюджетного  планирования, а  также  участие
представителей крупнейших  налогоплательщиков  в экспертизе  бюджетных
программ   будет   способствовать  реализации   реформы   региональных
финансов.  Задачами такой  реформы  является внедрение  методики  БОР,
механизмов   управления   результатами,  создание   системы   стимулов
эффективной  реализации   административной  и   бюджетной  реформы   в
муниципальных образованиях.
     Участие Астраханской   области    в   Программе    реформирования
региональных  финансов  позволит области  сконцентрировать  усилия  на
решении   обозначенных   ключевых  проблем,   эффективно   реализовать
мероприятия на одном из приоритетных направлений развития области.
     Элементом стратегии   развития  Астраханской   области   является
переход  с  2010   года  на   новые  приоритеты  развития:   ключевыми
приоритетными    объектами    станут    инфраструктура     обеспечения
жизнедеятельности  (с  преобладанием экономики  услуг  над  экономикой
товаров),  а  также  параметры развития  человеческого  и  социального
капитала в регионе.
     Человеческий и социальный капитал характеризуется качественными и
количественными показателями    способности    совокупности     людей,
проживающих на территории области, к созданию добавленной стоимости  и
показателями их  социальной обеспеченности  для реализации  потенциала
создания   добавленной   стоимости.  В   этой   связи   характеристики
человеческого и социального капитала  близки по природе к  показателям
уровня и качества  жизни. Этот термин  наиболее часто встречается  при
формулировании цели стратегического  развития в большинстве  субъектов
Российской Федерации  и на федеральном  уровне. Использование  термина
"человеческий и социальный  капитал" более адекватно отражает  целевую
направленность развития: характеризуется рост способности и потенциала
создавать добавленную стоимость.
     Применение в     качестве     ключевого     показателя     уровня
социально-экономического   развития  субъекта   Российской   Федерации
показателя "человеческий и социальный капитал" позволяет рассматривать
прямые характеристики  способности  этого капитала  производить, а  не
косвенные  характеристики  субъективной  статистики  по   потреблению.
Например, способность  производить характеризуется показателем  уровня
здоровья (заболеваемости) - если заболеваемость ниже, население  более
здоровое, оно способно производить больше. Аналогичная  характеристика
уровня потребления  - количество  койко-дней, количество  потребленных
медицинских услуг не говорит ничего о способности производить, так как
не содержит  целевых показателей здоровья  населения, а  характеризует
объем услуг, целевой результат предоставления которых не раскрывает.
     4.2.1. B1. Создание системы  учета потребности в  предоставляемых
бюджетных услугах
     4.2.1.1. Анализ текущего  состояния  и обоснование  необходимости
реформы
     В настоящее  время  система  предоставления  бюджетных  услуг   в
Астраханской области находится в начальной стадии ее формирования.
Постановлением Правительства Астраханской области от 23.03.2006 N 69-П
"О мерах  по  внедрению в  практику  программно-целевого  планирования
деятельности    исполнительных    органов    государственной    власти
Астраханской  области"  (приложение  B1)  утвержден  порядок   ведения
реестра  бюджетных услуг.  Данным  постановлением устанавливаются  три
пилотных  министерства,  на  которые  распространяется  его  действие:
министерство образования и науки, министерство финансов и министерство
экономического развития Астраханской области.
     Указанным постановлением утверждаются:
     - порядок ведения реестра бюджетных услуг Астраханской области;
     - порядок   определения  количественно   измеримых   показателей,
позволяющих   проводить   мониторинг   и   оценку   целевых   программ
Астраханской   области,   и   установления   целевых   значений   этих
показателей;
     - порядок определения индикаторов эффективности бюджетных  затрат
на реализацию целевых программ Астраханской области;
     - порядок   подготовки   докладов  о   результатах   и   основных
направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.
     В соответствии с указанным постановлением бюджетная услуга -  это
условно постоянная деятельность исполнительных органов государственной
власти Астраханской области, осуществляемая в пределах их  полномочий,
финансируемая   за  счет   областного   бюджета  и   направленная   на
удовлетворение   потребностей   отдельных  граждан,   групп   граждан,
населения  в  целом,  организаций  в  реализации  их  конституционных,
законных, уставных прав.
     Критериями выделения бюджетной услуги являются:
     - наличие целевой  группы  (категория граждан  и организаций,  на
удовлетворение    потребностей   которых    направлена    деятельность
исполнительных органов государственной власти Астраханской области);
     - взаимодействие  государства  с  гражданами  или  организациями,
являющимися конечными потребителями услуги;
     - нормативное правовое  закрепление гарантии  права на  получение
услуги (Конституция Российской  Федерации, федеральные законы,  законы
Астраханской области, Устав Астраханской области, др.);
     - предоставление   услуги    в   соответствии   с    компетенцией
исполнительных органов государственной власти Астраханской области;
     - финансирование услуги из областного бюджета;
     - непосредственное влияние на изменение состояния целевой  группы
(конечный значимый социально-экономический эффект).
     Однако реализация   постановления   Правительства    Астраханской
области  от  23.03.2006  N 69-П  вызывает у  министерств  определенные
трудности.
     Анализ причин  возникших  трудностей выявил  необходимость  более
четкого  определения того,  какая  именно деятельность  исполнительных
органов  государственной  власти  Астраханской  области  должна   быть
сопоставлена бюджетным услугам.
     Для формирования  эффективной  системы  управления  региональными
финансами  в   Астраханской  области   необходимо  уточнение   системы
приоритетных   целей  деятельности   и   показателей  их   достижения.
Деятельность  субъектов   бюджетного  планирования,  направленная   на
решение ключевых проблем сохранения роста человеческого и  социального
капитала области, на  достижение приоритетных целей развития  отраслей
жизнедеятельности населения  (4-6 приоритетных целей  на один  субъект
бюджетного  планирования),  может  быть  названа  термином  "бюджетная
услуга". В этом случае отраслевым министерствам будет понятнее, в  чем
именно  должна  состоять  задача  по  формированию  системы  (реестра)
бюджетных услуг, а сам реестр не будет являться сложно управляемым.
     Таким образом,  в  рамках  реализации  Программы  первой  задачей
предлагается  первичный   выбор   приоритетных  направлений   развития
Астраханской  области,  в  наибольшей  степени  влияющих  на  значение
показателей роста  человеческого и  социального капитала  Астраханской
области, и  уже  на этапе  подготовки заявки  на  участие в  Программе
определяется   перечень   из   4-6   пилотных   социальных    отраслей
(министерств,  ответственных  за  управление  социальными  отраслями),
переход на  бюджетирование по  результатам в  которых даст  наибольший
эффект  в   достижении   роста  выбранного   целевого  показателя,   и
производится   выбор   критических  (наиболее   важных)   показателей,
характеризующих человеческий и социальный капитал области.
     Наиболее перспективные  для  развития отрасли  и  соответствующие
министерства  будут   включены  в  перечень   пилотных  отраслей   для
вовлечения в процессы осуществления и применения результатов Программы
реформирования.  На данном  этапе  определено, что  система  бюджетных
услуг  в  обязательном  порядке  должна  распространяться  на  отрасли
здравоохранения, образования, социальной защиты населения и культуры.
     4.2.1.2. План и этапы реформирования
     Как отмечается выше,  первой  задачей, решаемой  на первом  этапе
реализации   Программы,   является   отбор   пилотных   отраслей   для
формирования системы управления предоставлением бюджетных услуг.
     После завершения выбора и формирования конечного перечня пилотных
отраслей и министерств в каждом  из них будет создана рабочая  группа,
основной задачей которой будет являться изучение проблематики  отрасли
с  целью   выявления  наиболее  существенных   проблем,  влияющих   на
показатели человеческого и социального капитала области.
     После выявления  ключевых  проблем  будут  сформулированы   цели,
направленные на их решение  (4-6 на отрасль), и определены  показатели
их достижения. Деятельность,  направленная на достижение каждой  цели,
будет определена бюджетной услугой.
     Перечень определенных  таким  образом  бюджетных  услуг  составит
соответствующий реестр услуг на среднесрочную перспективу (3 года). По
определенному таким образом реестру в течение первого и второго этапов
реализации   Программы   будет   проведена   оценка   потребности    в
предоставляемых бюджетных услугах (отдельно по видам бюджетных  услуг)
и  оценка динамики  фактически  достигнутых значений  результативности
предоставленных  бюджетных  услуг  за период  2004-2007  годов.  Таким
образом,  на  втором  этапе  будет  достигнуто  соответствие  условиям
первого уровня показателя B1.
     Как система  целей,   так   и  система   бюджетных  услуг   имеет
иерархическую  структуру.  На   верхнем  уровне  управления   (уровень
Правительства)  в  наибольшей  степени  актуален  контроль  достижения
приоритетных  целей,   направленных  на   рост  основных   показателей
состояния человеческого  и социального  капитала области  в целом.  За
достижение   этих    целей    отвечают   соответствующие    отраслевые
министерства. Но  сами министерства  не предоставляют  непосредственно
услуги населению, это  функция распорядителей бюджетных средств  более
низкого   уровня.   Поэтому   следует   различать   бюджетные   услуги
государственного     управления,    предоставляемые     министерствами
(получателями их услуг являются подведомственные бюджетные  учреждения
и организации),  и бюджетные услуги  для населения  (непосредственными
прямыми получателями их услуг являются жители области). И если перечни
бюджетных услуг государственного управления должны после  согласования
с министерствами утверждаться Правительством Астраханской области,  то
перечни  бюджетных  услуг   для  населения,  соответствующие   задачам
качественного    предоставления   бюджетных    услуг    госуправления,
определяются  уже  для подведомственных  организаций  соответствующими
отраслевыми    исполнительными   органами    государственной    власти
(министерствами при согласовании с подведомственными организациями).
     Перечень определенных    таким     образом    бюджетных     услуг
государственного управления будет утвержден на втором этапе реализации
Программы постановлением Правительства Астраханской области, а перечни
бюджетных  услуг  для  населения  -  актами  соответствующих  пилотных
министерств. Таким образом, будет обеспечена согласованность по  целям
бюджетных услуг  различного уровня.  Перечни будут  утверждаться на  3
года,  в отношении  этих  услуг  будет ежегодно  производиться  оценка
параметров потребности в их предоставлении.
     Вопрос определения    состава    показателей    потребности     в
предоставлении бюджетных услуг является комплексным. В настоящее время
наиболее  целесообразным  выглядит установление  в  качестве  значения
потребности на  перспективу 1, 2  и 3  года динамики значений  целевых
показателей, определенной посредством проведения процедур согласования
их значений созданной  для этих  целей специализированной комиссией  с
отраслевыми  министерствами при  учете  возможностей их  достижения  в
заданные сроки при заданном объеме планируемого финансирования.  Более
подробно  процедура  установления   потребности  будет  определена   и
утверждена  соответствующими  нормативными  правовыми  актами  в  ходе
осуществления Программы реформирования.
     Публичность процесса   предоставления   бюджетных   услуг   имеет
решающее  значение   для   обеспечения  роста   доверия  населения   к
деятельности    исполнительных    органов    государственной    власти
Астраханской  области.  Соответственно,  по  завершении   формирования
перечней бюджетных услуг и определения потребности в их предоставлении
соответствующая информация будет размещаться в СМИ и сети Интернет. По
мере  оценки результатов  предоставления  бюджетных услуг  фактические
значения  их  предоставления  в  сопоставлении  со  значениями   ранее
произведенной оценки потребности будут также опубликованы.
     Запланированные этапы  реализации   описанных  выше   мероприятий
позволят  учесть   результаты  проведенной   оценки  потребности   при
формировании  расходов  областного  бюджета на  2009  год  посредством
разработки ведомственных целевых  программ, а при наличии  возможности
результаты по  отдельным пилотным  отраслям  могут быть  учтены уже  в
областном бюджете 2008 года.
     4.2.1.3. Ожидаемые результаты
     Положительный эффект  от   применения   системы  создания   учета
потребности  в   предоставляемых  бюджетных   услугах  заключается   в
формировании   более    сбалансированного   по   приоритетным    целям
распределения финансовых ресурсов. Можно будет системно решать  задачи
перераспределения расходов в пользу тех целевых функций исполнительных
органов государственной власти Астраханской области, которые обеспечат
наиболее  динамичное развитие  человеческого  и социального  капитала.
Переход   от  рутинного   сметного   финансирования  к   обоснованному
программно-целевому   управлению   результативностью   имеет   высокий
потенциал  повышения  эффективности использования  средств  областного
бюджета.
     Эффектом применения этой  системы  является возможность  реальной
координации  стратегических  целей  социально-экономического  развития
области с финансированием мероприятий, обеспечивающих такое развитие.
     Дополнительная информация об  ожидаемых результатах  представлена
также в подразделе "Концепция Программы".
     
 |——————————————————————————————————————————————————————————————————|
 |          Планируемый уровень прогресса по показателю B1          |
 |—————————————————————|—————————————————————|——————————————————————|
 |   Оценка текущего   |     Планируемое     |     Планируемое      |
 |      состояния      |    состояние по     |     состояние по     |
 |                     |  результатам 1-го   |   результатам 2-го   |
 |                     |        этапа        |        этапа         |
 |—————————————————————|—————————————————————|——————————————————————|
 |          0          |          0          |          5           |
 |—————————————————————|—————————————————————|——————————————————————|
     
     4.2.1.4. Альтернативные механизмы
     Альтернативными при  реализации  мероприятий  по  показателю   B1
являются:
     - методы отбора пилотных отраслей и состав пилотных отраслей;
     - состав  пилотных  муниципальных  образований  для   привлечения
бюджетных учреждений отраслей  к формированию системы бюджетных  услуг
для населения;
     - количество бюджетных услуг и их уровней.
     Методами выбора пилотных отраслей,  с привлечением которых  будут
реализовываться мероприятия по  формированию системы бюджетных  услуг,
могут являться:
     - выбор перечня отраслей  без проведения оценки  целесообразности
привлечения той или иной отрасли, например, по перечню,  определенному
в показателях  Программы  реформирования (здравоохранение,  социальная
защита населения, образование, культура). Эти отрасли будут привлечены
к  реформированию априори,  так  как  это установлено  требованиями  к
результатам Программы;
     - расширение   перечня  пилотных   министерств   подразделениями,
осуществляющими   сервисную   функцию   государственного    управления
(министерство   финансов,    министерство   экономического    развития
Астраханской области);
     - расширение перечня пилотных отраслей посредством оценки степени
их влияния на показатели человеческого и социального капитала  области
при   экспертной    оценке    специалистов   исполнительного    органа
государственной власти Астраханской области;
     - расширение перечня пилотных отраслей с учетом мнения  населения
о   степени   их   проблемности  и   важности,   полученного   методом
репрезентативного социологического опроса.
     С учетом ограниченного срока  реализации Программы оптимальным  в
настоящее  время  видится   определение  перечня  пилотных   отраслей,
ограниченного  четырьмя  отраслевыми  министерствами,  с  подключением
министерства финансов Астраханской области (бюджетные услуги в области
формирования  эффективной системы  межбюджетных  отношений, услуги  по
перспективному  финансовому планированию  и  т.п.) Применение  методов
расширения  перечня  иными  отраслями возможно  и  в  ходе  реализации
Программы  для  целей  дальнейшего  развития  системы   предоставления
бюджетных услуг с последующим тиражированием результатов по завершении
Программы.
     Выбор состава пилотных муниципальных образований можно ограничить
2-3 муниципальными  образованиями  уровня  муниципального  района  или
городского округа или  можно отказаться  от выбора пилотов,  привлекая
все без исключения муниципальные образования. Однако привлечение  всех
муниципалитетов  снизит степень  управляемости  Программой, что  может
отрицательным образом повлиять на ожидаемый результат. Выбор  пилотных
муниципальных образований можно осуществить случайно, а можно  сделать
его   на  основании   сочетания   оценки  отраслевых   государственных
менеджеров  и   степени   подготовленности  руководителей   отраслевых
бюджетных  учреждений конкретных  муниципальных  образований и  оценки
степени заинтересованности  руководителей муниципальных образований  в
активном участии  в реформах  в  рамках Программы.  Выбор должен  быть
осознанным и способствовать достижению ожидаемого результата.
     Относительно альтернативы по количеству и уровням бюджетных услуг
можно ограничиться   только   бюджетными   услугами   государственного
управления, можно  развить его  бюджетными услугами  для населения.  В
первом  случае  достижение   целевого  результата  внедрения   системы
предоставления бюджетных  услуг  будет затруднено,  так  как не  будет
разработан  механизм, с  помощью  которого достижение  целей  верхнего
уровня  управления  обеспечивается достижением  целей  более  низкого.
Количество   бюджетных   услуг   для   каждого   субъекта   может   не
ограничиваться либо может находиться в определенном диапазоне.  Теория
оптимального  управления  говорит,  что  управляемость  теряется   при
превышении числа объектов управления более 5-6 единиц. Соответственно,
для каждого  объекта управления  целесообразно определять  не более  6
бюджетных услуг. Соответственно, для 4 отраслей число бюджетных  услуг
управления будет составлять около 25,  а с учетом бюджетных услуг  для
населения  их число  может  расшириться в  3-5  раз в  зависимости  от
количества  видов  бюджетных  учреждений,  привлекаемых  к  реализации
Программы (например,  в здравоохранении такими  видами могут  являться
районные больница, отделения  скорой медицинской помощи,  фельдшерские
акушерские  пункты,  для  каждого  из  которых  может  устанавливаться
различный по составу перечень бюджетных услуг для населения).
     4.2.1.5. Оценка рисков
     С одной стороны, риском при реализации указанных выше мероприятий
является возможный   субъективизм   участников   реформ   при   выборе
приоритетных  целей  развития  и,  соответственно,  при   формировании
перечня   бюджетных   услуг.   Некорректно   выбранная   цель    может
отрицательным образом  повлиять на  реальную эффективность  совокупной
деятельности  отрасли. С  другой  стороны, возможен  субъективизм  при
определении потребности в предоставлении бюджетной услуги: потребность
может быть либо переоценена, соответственно, цель не будет достигнута,
либо  недооценена,   будет   упущенная  выгода.   Данный  риск   будет
минимизирован  за  счет  многоуровневого  коллегиального   обсуждения:
коллективная  ошибка  имеет  меньшую  вероятность  возникновения,  чем
индивидуальная.  Кроме  того,  риск ошибки  можно  уменьшить  за  счет
применения инструментов привлечения потребителей к оценке  планируемых
решений    специалистов   посредством    публикации    предварительных
результатов до их окончательного принятия.
     Риск достаточности квалификации специалистов будет  минимизирован
посредством  первичной  оценки  их  квалификации,  а  также  за   счет
формирования  системы контроля  хода  выполнения мероприятий  наиболее
подготовленными специалистами  и,  возможно, независимыми  экспертами,
имеющими положительный опыт решения аналогичных задач.
     Существует также  возможность   реализации  федерального   риска,
связанного  с  нормативным  регулированием  федеральными  нормативными
правовыми  актами,   обязательными  к   исполнению  всеми   субъектами
Российской Федерации, вопросов использования системы бюджетных  услуг.
В  случае, если  нормативные  правовые  акты, подготовленные  в  ходей
реализации   Программы,   не   будут   соответствовать    федеральному
законодательству, область  будет  вынуждена оперативно  корректировать
принятые акты,  что  может отложить  срок достижения  запланированного
эффекта. Тем не менее этот риск оценивается не высоко, и даже в случае
реализации  этого  риска   результаты  деятельности  по   формированию
приоритетных отраслевых целей, скорее всего, могут быть применены и  в
условиях нового федерального регулирования.
     4.2.2. В2.   Установление  стандартов   качества   предоставления
бюджетных услуг
     4.2.2.1. Анализ текущего  состояния  и обоснование  необходимости
реформы
     Установление стандартов качества  предоставления бюджетных  услуг
является  одним  из  существенных  элементов  системы  бюджетирования,
ориентированного   на    результат.   Описание   текущего    состояния
формирования системы бюджетных услуг в Астраханской области  приведено
в разделе по  показателю B1.  Стандартизация бюджетных услуг  является
неотъемлемой составной частью этой системы.
     В постановлении Правительства Астраханской области от  23.03.2006
N 69-П  "О   мерах  по   внедрению   в  практику   программно-целевого
планирования  деятельности   исполнительных  органов   государственной
власти  Астраханской области"  (приложение  В1) установлены  следующие
элементы реестра бюджетных услуг, имеющие непосредственное отношение к
стандартам:
     - показатель конечного эффекта;
     - показатели непосредственного результата;
     - способ оказания услуги.
     Однако прямого указания  на то, что  такие показатели  составляют
стандарт  бюджетной  услуги, нет,  как  и  на  то, каким  образом  эти
стандарты определяются.
     При этом  ключевыми   составными  элементами  стандартов   должны
являться показатели конечного эффекта, а показатели  непосредственного
результата и показатели способа оказания услуги должны быть включены в
стандарт  лишь  в  случае  безусловной  необходимости  для  достижения
показателя эффективности услуги.  Например, если стандартом  бюджетной
услуги установлено достижение  определенного показателя смертности  от
определенного вида заболевания (заданное значение ее снижения), то  не
обязательно в качестве  стандарта устанавливать количество  вылеченных
больных в стационаре  или методы лечения,  так как субъект  бюджетного
планирования  может  достичь  планируемого  эффекта  за  счет   прочих
мероприятий (например, медицинской профилактики и пропаганды населению
методов  снижения  вероятности заболевания).  В  случае  некорректного
утверждения    в    форме   стандарта    количественных    показателей
непосредственного  результата  (вылечить  в стационаре  не  менее  100
больных или не менее 70% от поступивших в стационар) ответственный  за
выполнение стандарта  будет  вынужден соблюдать  этот показатель,  при
этом вполне вероятно, что если бы этот стандарт не был установлен,  он
мог бы достичь  конечного эффекта, обеспечив  иными способами то,  что
потенциальным  пациентам не  пришлось  бы  обращаться в  стационар,  а
попавшие все-таки в стационар пациенты составляли бы группу, состояние
которой  действительно  критическое  и  обычного  процента   излечения
которой достичь проблематично).
     С другой   стороны,   если   предоставление   бюджетной    услуги
предполагает  обязательное проведение  мероприятий  по пропаганде,  то
элементом  стандарта  может  быть  создание  системы  пропаганды,  что
является показателем непосредственного  результата (система создана  -
1, система не создана - 0).
     Еще более комплексным  является  принятие решений  о включении  в
стандарт  показателей  способа предоставления  услуги.  Такой  элемент
стандарта необходимо вводить лишь в случае, если способ предоставления
определен  однозначно,  и  ожидаемый конечный  эффект  не  может  быть
получен иным способом. Спектр бюджетных услуг, предполагающий введение
данного типа показателей  стандарта, значительно  уже тех, которые  не
предполагают его наличия.  Во-первых, процессные стандарты  профильных
отраслевых   услуг    чаще   всего    уже   установлены    федеральным
законодательством, а его соблюдение - априори стандарт для всех услуг.
Зачем, к примеру, дублировать и вводить стандарт по  продолжительности
уроков и перемен  в школах, если эти  параметры уже определены,  зачем
устанавливать список  медицинских препаратов, которым  лечится то  или
иное заболевание, если  это жестко  регламентировано? Иное дело,  если
способы предоставления определенной  услуги могут быть различными,  но
для ее эффективного предоставления  в конкретных условиях именно  один
из них обеспечит получение  ожидаемого эффекта, в этом случае  элемент
способа  предоставления услуги  можно  задавать в  составе  стандарта.
Например, контроль параметров  предоставления бюджетной услуги  должен
быть  осуществлен  только посредством  независимого  репрезентативного
социологического  опроса потребителей  услуги.  В этом  случае  способ
может быть регламентирован, например,  вопросник и почтовый конверт  с
адресом  получателя и  почтовой  маркой  должны быть  розданы  каждому
потребителю  услуги до  ее  предоставления,  о чем  получивший  должен
сделать отметку в журнале. Такой элемент стандарта услуги имеет  право
на существование для определенных услуг.
     Для того  чтобы система  бюджетных  услуг  и их  стандартов  была
применима при осуществлении  бюджетного процесса, необходимо  провести
значительную доработку действующей областной нормативно-правовой базы,
осуществить работу  по обучению  государственных менеджеров  субъектов
бюджетного планирования  процессам стандартизации услуг,  с тем  чтобы
при  разработке  и   исполнении  ведомственных  целевых  программ   по
предоставлению  той  или  иной  бюджетной  услуги  субъект  бюджетного
планирования обладал  четким пониманием того,  какие стандарты  должны
выполняться   и   обеспечение   каких   значений   стандартов    будет
свидетельствовать о качестве предоставления бюджетной услуги.
     Без четкого  понимания  предназначения  и  методов   формулировки
бюджетных   услуг   и   стандартов   ответственными   государственными
менеджерами введение и  использование этих элементов  государственного
управления   останутся   дополнительным   формальным   требованием   к
деятельности, но на практике не приведут к росту эффективности.
     4.2.2.2. План и этапы реформирования
     С учетом  анализа   текущей  ситуации   в  Астраханской   области
относительно наличия в  областной нормативно-правовой базе  стандартов
бюджетных услуг Астраханская область не соответствует условиям первого
уровня показателя B2.
     Введение в  практику   государственного  бюджетного   управления,
ориентированного  на  достижение  результата,  показателей   стандарта
качества    (результативности)   предоставления    бюджетной    услуги
предполагает   формирование   четкого   понятийного   аппарата.    При
формировании  системы   стандартов   бюджетных  услуг   предполагается
использовать следующие подходы к интерпретации существующих терминов.
     Стандартом результативности   бюджетной   услуги   предполагается
рассматривать   описание   измеряемой   характеристики   эффективности
деятельности  субъекта  предоставления бюджетной  услуги,  позволяющей
получателям (в том числе субъектам бюджетного планирования)  оценивать
степень достижения  целевого результата производства  (предоставления)
бюджетной   услуги.    Измеряемыми   характеристиками    эффективности
деятельности  субъекта  производства   бюджетной  услуги  могут   быть
показатели качества, объемов и сроков предоставления бюджетной услуги.
     В этой  связи  потребностью  в  предоставлении  бюджетной  услуги
станет обоснованное  и  установленное на  очередной  финансовый год  и
среднесрочную   перспективу   значение   стандартов   результативности
бюджетной  услуги, достижение  которых  является целью  предоставления
бюджетной услуги.
     При этом     субъектом    предоставления     бюджетной     услуги
государственного управления является субъект бюджетного  планирования,
наделенный отдельными государственными полномочиями, ответственный  за
результат предоставления бюджетной услуги государственного управления,
а субъект предоставления  бюджетной услуги для населения  Астраханской
области  -  бюджетное   учреждение  или  организация,   осуществляющие
предоставление бюджетных  услуг  за счет  средств областного  бюджета,
ответственные  за  результат производства  (предоставления)  бюджетной
услуги для населения Астраханской области.
     Введение таких  понятий  обеспечивает  возможность   осуществлять
сопоставление  перечня  бюджетных  услуг,  разрабатываемых  в   рамках
мероприятий по показателю B1, с целевыми показателями результативности
их  предоставления,   являющимися  стандартами.   При  этом   значения
стандартов  предоставления  бюджетных   услуг  будут  также   являться
целевыми   показателями   эффективности   выполнения   соответствующих
ведомственных целевых программ.
     С учетом  вышеизложенного  в  течение первого  и  второго  этапов
Программы параллельно работе  по формированию перечня бюджетных  услуг
будет проводиться работа по формулировке их стандартов и выработке  их
согласованных значений на очередной год и среднесрочную перспективу.
     На втором  этапе  реализации  Программы  разработанные  стандарты
качества   предоставления    бюджетных    услуг   пройдут    процедуру
законодательного  утверждения,  что  обеспечит  согласованную  позицию
исполнительных  и законодательных  органов  государственной власти  по
вопросам ожидаемой результативности предоставления бюджетных услуг.
     На первом и втором этапах Программы будет разработан и на  втором
этапе  утвержден  порядок  оценки  соответствия  качества   фактически
предоставляемых бюджетных услуг стандартам, что обеспечит  возможность
осуществления  периодического  контроля  эффективности   использования
финансовых  средств,  выделяемых  на  предоставление   соответствующих
услуг.  В результате  процесса  согласования между  участниками  будут
также утверждены  основные требования к  результатам работы  бюджетных
учреждений пилотных  отраслей в соответствии  со стандартами  качества
предоставления  бюджетных  услуг.   Для  этого  предварительно   будет
проведена  оценка  соответствия  качества  фактически  предоставляемых
утвержденных бюджетных  услуг установленным  стандартам. Этот  процесс
будет в дальнейшем осуществляться на периодической основе, но не  реже
одного раза в год. На основании результатов сопоставления  фактических
значений  с  установленными значениями  стандартов  будут  приниматься
решения о  пересмотре  условий финансирования,  по мере  необходимости
будут уточняться состав бюджетных услуг, состав показателей стандартов
и их значения.
     По результатам   осуществления    указанных   выше    мероприятий
предполагается дальнейшая регулярная  публикация в средствах  массовой
информации  и  сети  Интернет   данных  о  планируемых  и   фактически
достигнутых результатах предоставления бюджетных услуг, прошедших фазу
стандартизации их качества.
     4.2.2.3. Ожидаемые результаты
     По итогам реализации  данных мероприятий  в Астраханской  области
ожидается, что не менее 50% бюджетных расходов будут осуществляться на
финансирование услуг с  установленными стандартами их качества.  Такая
доля расходов будет обеспечена за счет стандартизации бюджетных  услуг
государственного управления в сфере межбюджетных отношений.
     
 |—————————————————————————————————————————————————————————————————|
 |         Планируемый уровень прогресса по показателю B2          |
 |—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
 |   Оценка текущего   |     Планируемое     |     Планируемое     |
 |      состояния      |    состояние по     |    состояние по     |
 |                     |  результатам 1-го   |  результатам 2-го   |
 |                     |        этапа        |        этапа        |
 |—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
 |          0          |          0          |          5          |
 |—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
     
     4.2.2.4. Альтернативные механизмы и риски
     В условиях  развивающейся  экономики и  поступательного  развития
переход к установлению  стандартов качества предоставляемых  бюджетных
услуг  рассматривается  сегодня  как один  из  наиболее  прогрессивных
методов повышения потенциальной эффективности. Этот факт  подтверждают
прогрессивная международная  практика и  первые результаты  применения
системы  БОР  в  отдельных  субъектах  Российской  Федерации,  первыми
внедривших  БОР  в  пилотном режиме.  Явных  альтернатив  переходу  от
рутинного  сметного   финансирования  деятельности   к  управлению   с
ориентацией  на  результативность  предоставления  бюджетных  услуг  в
настоящее время не видно.
     Альтернативы и  риски  в  сфере  стандартизации  бюджетных  услуг
аналогичны таковым при формировании их перечня (раздел B1).
     Альтернативы касаются    выбора    пилотных    сфер,     пилотных
муниципальных  образований,  состава  и  количества  бюджетных  услуг,
подлежащих  стандартизации.  Кроме  указанных  альтернатив  существует
также возможность выбора относительно состава и количества  стандартов
на одну бюджетную услугу. Безусловно, бюджетная услуга должна иметь не
менее   одного    стандарта,    характеризующего   эффективность    ее
предоставления. В  случае  необходимости таких  стандартов может  быть
больше,   они   могут   дополняться   показателями   непосредственного
результата и показателями  способа предоставления бюджетной услуги.  В
любом случае от  количества стандартов напрямую зависит  управляемость
процессом  предоставления   услуги.  Теория  эффективного   управления
рекомендует, что целесообразно использовать 5-6 основных,  критических
для оценки качества предоставления  услуги параметров, но не десять  и
более-менее существенных.  Внимание государственного менеджера  должно
быть  сконцентрировано  на   главных  результатах,  а   второстепенные
(обеспечивающие    основные)    параметры   могут    применяться    им
самостоятельно уже по отношению к подразделениям и их руководителям.
     При этом  параметры  деятельности,  установленные  федеральным  и
областным  законодательством  безотносительно к  стандартам  бюджетных
услуг,  также  должны  соблюдаться   в  обязательном  порядке,  но   в
соответствии с действующим  законодательством, а  не в соответствии  с
создаваемой специфической нормативно-правовой базой,  регламентирующей
предоставление бюджетных услуг.
     С учетом  ограниченности   времени   на  фактическую   реализацию
Программы (менее  2  лет) наиболее  предпочтительным выглядит  вариант
привлечения   4-6  пилотных   отраслей,   включая  сферу   финансового
управления  (в части  стандартизации  межбюджетных отношений),  и  5-6
пилотных муниципальных  образований. Приобретенный  в пилотном  режиме
опыт и ожидаемые положительные результаты целесообразно затем поэтапно
тиражировать на весь спектр отраслей бюджетного производства и на  все
муниципальные образования.
     Основной риск при реализации  мероприятий по данному  направлению
связан с  достаточностью компетенции  и знаний  руководителей в  сфере
управления по результатам (вследствие новизны подхода). В этом  случае
риск минимизируется  проведением  обучающих мероприятий,  в том  числе
посредством  изучения  опыта работы  прогрессивных  бюджетных  систем,
включая опыт тех  субъектов Российской  Федерации, где внедрение  этих
принципов уже успешно применяется на практике.
     Привлечение руководителей   отраслевых  министерств,   учреждений
(организаций) - поставщиков бюджетных услуг для населения, и экспертов
к процессу  выработки стандартов  их  качества, а  также анализ  опыта
прочих   субъектов    Российской   Федерации   будут    способствовать
ответственному подходу к  работе и повышению эффективности  реализации
мероприятия в целом.
     4.2.3. В3.  Формирование  среднесрочных  ведомственных   программ
расходов
     4.2.3.1. Анализ текущего  состояния  и обоснование  необходимости
реформы
     Целью формирования  системы среднесрочных  ведомственных  целевых
программ является обеспечение эффективного и прозрачного распределения
финансовых  ресурсов между  распорядителями  и получателями  бюджетных
средств  за  счет  создания  элементов  контроля  за  результатами  их
деятельности. В результате  перехода существенного объема расходов  от
финансирования по сметному принципу распределения средств, при котором
контролируются  соответствие  расходов   статьям  и  объем   освоенных
средств,  а  не   результаты,  к  программно-целевому   финансированию
произойдет   снижение   необоснованных   (малоэффективных)   расходов,
повысится  их   финансово-экономическая  обоснованность,  их   целевая
направленность на результат.
     Ожидаемый эффект реализации  мероприятий по формированию  системы
управления ведомственными  целевыми программами может  быть выражен  в
существенном повышении  управляемости результатами деятельности  путем
использования  программно-целевого  метода,  расширении   возможностей
использования наиболее эффективных и результативных методов достижения
поставленных  целей  и  задач,  выявлении  малоэффективных   расходов,
обеспечении    возможности    стимулирования    процесса     повышения
эффективности      деятельности,     систематизации      распределения
ответственности между непосредственными исполнителями задач.
     В конце  2004  -   начале  2005   года  в  Астраханской   области
проводилась  работа  по  инвентаризации  положений  об  исполнительных
органах  государственной власти  Астраханской  области. Однако  данная
работа включала анализ  только полномочий  на предмет их  соответствия
федеральному  и  областному  законодательству. В  рамках  этой  работы
рассматривались  не   цели   и  задачи   деятельности,  а   полномочия
исполнительных органов государственной власти Астраханской области.
     В конце  2005  года   было  принято  распоряжение   Правительства
Астраханской  области  N   166-Пр  "О  внедрении   программно-целевого
планирования  деятельности   исполнительных  органов   государственной
власти Астраханской области", результатами применения которого  должны
были стать предложения Губернатору Астраханской области для  изменения
структуры    исполнительных     органов    государственной     власти.
Постановлением Правительства Астраханской области от 27.02.2006 N 49-П
была создана комиссия  по переходу к программно-целевому  планированию
деятельности    исполнительных    органов    государственной    власти
Астраханской области, которая должна подготовить данные предложения. В
настоящее время работа в этом направлении продолжается.
     Оценка целей  и  задач  исполнительных  органов   государственной
власти Астраханской области на данный момент ведется по  постановлению
Правительства Астраханской области  от 23.03.2006 N  69-П "О мерах  по
внедрению  в  практику программно-целевого  планирования  деятельности
исполнительных органов государственной власти Астраханской области". В
этом  акте  утвержден  порядок  определения  количественно   измеримых
показателей,  позволяющих  проводить   мониторинг  и  оценку   целевых
программ Астраханской  области, и установления  целевых значений  этих
показателей.
     Вопросы разработки,   рассмотрения,  утверждения   и   исполнения
целевых  программ  в  Астраханской  области  регулируются   следующими
законодательными и нормативными правовыми актами (полные тексты  актов
см. в приложении B3):
     - Законом  Астраханской области  от  29.10.2004  N 54/2004-ОЗ  "О
территориальном  прогнозировании  и  целевых  программах  Астраханской
области";
     - постановлением Губернатора Астраханской области  от  21.06.2003
N 281  "О  порядке  разработки,  утверждения  и  реализации  областных
целевых программ на территории Астраханской области".
     Закон Астраханской  области   от   29.10.2004   N 54/2004-ОЗ   "О
территориальном  прогнозировании  и  целевых  программах  Астраханской
области" содержит следующие положения:
     "... Статья 7.
     1. Целевая  программа -  увязанный  по ресурсам,  исполнителям  и
срокам      осуществления      комплекс      научно-исследовательских,
опытно-конструкторских,   производственных,   социально-экономических,
организационно-хозяйственных  и  других  мероприятий,   обеспечивающих
эффективное решение  задач  во всех  отраслях  экономики и  социальной
сферы.
     2. Целевые программы в зависимости от уровней и спектра  решаемых
задач подразделяются на следующие виды:
     1) программа   социально-экономического   развития   -    целевая
программа,   направленная  на   достижение   стратегических  целей   и
приоритетов    социально-экономического    развития    области     или
муниципального образования;
     2) комплексная   целевая    программа   -   целевая    программа,
направленная на решение межотраслевых проблем социально-экономического
развития  области,   в   число  мероприятий   которой  могут   входить
действующие отраслевые целевые программы;
     3) отраслевая целевая программа - целевая программа, направленная
на решение задач развития  конкретных отраслей экономики и  социальной
сферы.
     ...
     5. При  определении  проблемы  регионального  развития,  в  целях
решения  которой  разрабатывается  и  принимается  целевая   программа
Астраханской области, учитываются следующие факторы:
     1) комплексный характер проблемы;
     2) необходимость             использования              различных
организационно-финансовых способов и механизмов для решения проблемы;
     3) невозможность решения проблемы в течение одного года;
     4) невозможность  решения проблемы  в  приемлемые сроки  за  счет
использования действующих рыночных механизмов.
     6. Краткосрочные  комплексные  и  отраслевые  целевые   программы
утверждаются Правительством Астраханской области.
     7. Программа   социально-экономического   развития   Астраханской
области  и долгосрочные  комплексные  и отраслевые  целевые  программы
утверждаются Государственной Думой Астраханской области.
     ...
     Статья 10. Отраслевые целевые программы
     1. Отраслевые целевые программы по функциональной  направленности
подразделяются на:
     1) программы   производственного  назначения,   направленные   на
решение проблем развития сферы материального производства;
     2) программы  социального  назначения,  направленные  на  решение
проблем    совокупности     отраслей,    предприятий,     организаций,
непосредственным  образом связанных  и  определяющих образ  и  уровень
жизни людей,  их благосостояние,  потребление (образование,  культура,
здравоохранение,   социальное   обеспечение,   физическая    культура,
общественное питание);
     3) программы   инфраструктурного  назначения,   направленные   на
решение  проблем  совокупности отраслей,  предприятий  и  организаций,
призванных   обеспечивать,    создавать   условия   для    нормального
функционирования  производства,   а   также  жизнедеятельности   людей
(дороги,   пассажирский   транспорт,   связь,   складское   хозяйство,
коммунальное обслуживание, спортивные сооружения, озеленение);
     4) программы   экологического    назначения,   направленные    на
осуществление комплексных природоохранных мероприятий.
     2. Инициаторами  разработки  отраслевых  целевых  программ  могут
выступать исполнительные  органы  государственной власти  Астраханской
области, Государственная  Дума Астраханской  области, органы  местного
самоуправления Астраханской области, общественные и иные организации.
     3. Государственным   заказчиком  отраслевой   целевой   программы
является уполномоченный  исполнительный  орган государственной  власти
Астраханской области.
     4. Утвержденные отраслевые целевые программы включаются в  реестр
отраслевых   целевых   программ,   который   ведется    уполномоченным
исполнительным органом государственной власти Астраханской области.
     5. Ежегодно   Правительство   Астраханской  области   в   составе
документов, представляемых одновременно с проектом областного  бюджета
на  очередной  финансовый  год  в  Государственную  Думу  Астраханской
области, направляет перечень  отраслевых целевых программ,  подлежащих
финансированию  за  счет   средств  областного  бюджета  в   очередном
финансовом году.
     6. В перечне отраслевых целевых программ указываются:
     1) объемы  финансирования  отраслевых целевых  программ  за  счет
средств областного бюджета на очередной финансовый год;
     2) государственные заказчики программ.
     7. Расходы на реализацию  отраслевых целевых программ  включаются
отдельными  строками   в  соответствующие   статьи  функциональной   и
экономической   классификации   расходов   органов    государственного
управления   Астраханской    области,   являющихся    государственными
заказчиками программ.
     8. Отбор отраслевых  целевых  программ для  включения в  перечень
отраслевых целевых программ,  предлагаемых для финансирования за  счет
средств областного бюджета в очередном финансовом году, осуществляется
уполномоченным   исполнительным    органом   государственной    власти
Астраханской области на основе реестра отраслевых целевых программ и с
учетом следующих критериев:
     1) приоритетность и  значимость проблемы  для развития  экономики
Астраханской области, социальной поддержки и защиты населения;
     2) привлечение к финансированию программы иных источников;
     3) финансовая обеспеченность бюджета Астраханской области;
     4) ход выполнения мероприятий реализуемых программ, эффективность
мер, принимаемых государственными заказчиками программ по  привлечению
внебюджетных  источников   и  местных   бюджетов  для   финансирования
программ.
     9. Действие отраслевых целевых  программ, по каким-либо  причинам
не  включенных  в  перечень отраслевых  целевых  программ,  подлежащих
финансированию  за  счет   средств  областного  бюджета  в   очередном
финансовом  году,  временно приостанавливается  до  конца  финансового
года.
     10. В   справочном   материале,   представляемом   Правительством
Астраханской  области  к   проекту  закона  Астраханской  области   об
областном бюджете на  очередной финансовый  год, в перечне  отраслевых
целевых программ указываются:
     краткая характеристика каждой  из  предлагаемых к  финансированию
целевых программ, включая указание целей, основных этапов и сроков  их
выполнения;
     результаты выполнения  основных  этапов для  переходящих  целевых
программ;
     требуемые объемы   финансирования   каждой  из   предлагаемых   к
реализации целевых программ в целом и по годам с указанием  источников
финансирования;
     объемы финансирования целевых программ за счет средств областного
бюджета в очередном финансовом году;
     государственные заказчики целевых программ.
     Статья 10.1.    Внесение    на   рассмотрение    и    утверждение
Государственной Думой Астраханской области долгосрочных комплексных  и
отраслевых целевых программ.
     1. Губернатор  Астраханской  области  вносит  на  рассмотрение  в
Государственную  Думу   Астраханской   области  проект   постановления
Государственной Думы Астраханской области об утверждении  долгосрочной
комплексной  целевой   программы,   долгосрочной  отраслевой   целевой
программы, одобренной Правительством Астраханской области, не  позднее
1  сентября  года,  предшествующего  планируемому,  в  соответствии  с
показателями, предусмотренными пунктом 1 статьи 9 настоящего Закона.
     2. Постановление  Государственной  Думы Астраханской  области  об
утверждении долгосрочной  комплексной целевой программы,  долгосрочной
отраслевой целевой  программы  принимается не  позднее рассмотрения  в
первом  чтении  проекта  областного бюджета  на  очередной  финансовый
год...".
     Как следует из приведенных выше положений Закона, в  Астраханской
области  практикуется   определенный   аналог  ведомственной   целевой
программы  -  отраслевая   целевая  программа.  Однако  требования   к
отраслевым  программам не  в  полной мере  соответствуют  требованиям,
предполагаемым к  установлению для ведомственных  целевых программ,  и
областная   законодательная   и   нормативно-правовая   база   требует
определенной доработки.
     Отличительные характеристики ведомственных целевых программ:
     - обособленность  расходов,  включенных в  ведомственную  целевую
программу, от прочих расходов субъекта бюджетного планирования;
     - для программы  установлены  показатели финансирования,  целевые
индикаторы  выполнения   программы   (количественные  и   качественные
характеристики    результатов   деятельности    субъекта    бюджетного
планирования),    используется   оценка    эффективности    реализации
ведомственной  целевой программы  (соотношение  результатов и  объемов
затрат), установлены ответственные за выполнение мероприятий программ;
     - расходы  на реализацию  ведомственной  целевой программы  имеют
четкую и понятную координацию с результатами;
     - ведомственная целевая  программа  охватывает период  бюджетного
планирования не менее  трех лет либо  имеет объективное ограничение  в
виде срока действия конкретного расходного обязательства;
     - ведомственная  целевая  программа  имеет  собственную   целевую
статью расходов;
     - ведомственная целевая программа конкретного субъекта бюджетного
планирования отвечает целям и задачам этого субъекта.
     Астраханская область   уже   приступила  к   разработке   проекта
нормативного правового акта о ведомственных целевых программах.
     В результате реализации  комплекса мероприятий  по показателю  B3
будут  установлены  для   отдельных  направлений  расходов   субъектов
бюджетного  планирования  на  трехлетний период  четкие  требования  к
срокам, объемам  и качеству  их реализации  с возможностью  применения
инструментов контроля за соблюдением установленных заданий и  принятия
мер по административному и экономическому стимулированию  исполнителей
программ в зависимости от хода их исполнения.
     4.2.3.2. План и этапы реформирования
     В течение   первого  и   второго   этапов  реализации   Программы
реформирования планируется  произвести и  завершить оценку  содержания
целей  и  задач,  стоящих  перед  субъектами  бюджетного  планирования
области.  После  формирования   перечня  целей  и  задач   планируется
установить плановые значения целевых показателей.
     В ходе  выполнения  Программы нормативным  правовым  актом  будет
утвержден порядок разработки,  утверждения и реализации  ведомственных
целевых программ,  индикаторов оценки  результативности и  планируемых
результатов, а  также корректировки  объема расходов,  предоставляемых
главным  распорядителям бюджетных  средств,  исходя из  оценки  уровня
достижения результатов.
     С учетом  положений утвержденного  порядка  будет разработан  ряд
ведомственных   целевых   программ,   направленных   на    эффективное
предоставление бюджетных  услуг,  перечень и  стандарты которых  будут
разработаны в ходе реализации мероприятий по показателям B1 и B2.
     Разработанные проекты    ведомственных   целевых    программ    и
утвержденные программы  будут по  мере их  готовности публиковаться  в
средствах массовой информации и сети Интернет.
     В результате реализации  описанных выше мероприятий  Астраханская
область  планирует  обеспечить  финансирование  ведомственных  целевых
программ  в  объеме,  превышающем 50%  от  суммы  расходов  областного
бюджета без учета  субвенций на исполнение делегированных  полномочий.
Такого  уровня  невозможно  достичь  без  формирования   ведомственных
целевых программ министерства финансов Астраханской области, связанных
с  предоставлением  межбюджетных  трансфертов.  Астраханская   область
планирует  разработку   таких  программ,  показателями   эффективности
реализации  которых  будут рост  эффективности  использования  средств
муниципальными образованиями  области, наличие системы  стимулирования
муниципалитетов к достижению стратегических целей развития области.
     4.2.3.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий
     Результатом реализации данного мероприятия должно стать ежегодное
формирование расходов   главных  распорядителей   средств   областного
бюджета  на  основе  утверждаемых  планов  достижения  целей  и  задач
развития Астраханской  области, роста показателей  ее человеческого  и
социального капитала,  а не индексация  ранее осуществляемых  расходов
или неоправданное  изменение  объемов бюджетных  средств на  отдельные
направления бюджетных расходов.
     Получит дальнейшее   развитие   программно-целевой   метод,   как
наиболее   целесообразная    форма   расходов   областного    бюджета,
ориентированного  на   результат.   Будет  осуществляться   постоянный
контроль  целесообразности  и эффективности  реализации  среднесрочных
ведомственных  программ расходов.  Ожидается  результативный эффект  в
виде  оптимизации расходов,  направленных  на повышение  эффективности
предоставления   бюджетных   услуг,   интенсификации   продвижения   к
достижению стратегических целей развития области.
     Наибольшую перспективу  в  этом отношении  представляет  создание
согласованной  системы  целей между  стратегическими  целями  развития
области,  отраслевыми  (ведомственными)   целями  и  частными   целями
поставщиков услуг. Рост согласованности целей разных уровней субъектов
бюджетного планирования  в сочетании с  механизмами стимулирования  на
достижение цели будет являться одним из основных результатов,  который
планируется достичь в ходе реформ.
     
  |————————————————————————————————————————————————————————————————|
  |         Планируемый уровень прогресса по показателю B3         |
  |—————————————————————|————————————————————|—————————————————————|
  |   Оценка текущего   |    Планируемое     |     Планируемое     |
  |      состояния      |    состояние по    |    состояние по     |
  |                     |  результатам 1-го  |  результатам 2-го   |
  |                     |       этапа        |        этапа        |
  |—————————————————————|————————————————————|—————————————————————|
  |          0          |         0          |          5          |
  |—————————————————————|————————————————————|—————————————————————|
     
     4.2.3.4. Альтернативные механизмы
     Альтернативы реализации   настоящего   мероприятия   состоят    в
осуществлении выбора  подхода  к реформам,  направленным на  повышение
эффективности деятельности отраслей посредством реализации их  целевых
программ.
     Одной из    альтернатив   может    рассматриваться    переработка
действующих целевых программ  с применением анализа соответствия  цели
планируемому результату без проведения оценки полученного эффекта. Эта
альтернатива  интересна  с  точки  зрения  незначительной  потребности
времени на ее реализацию, но она не учитывает реальный эффект.
     Другой альтернативой может быть проведение анализа  эффективности
каждой  из действующих  целевых  программ  и  завершение тех  из  них,
эффективность которых  мала  либо отрицательна,  либо неизмерима.  Эта
альтернатива имеет недостаток  в виде отсутствия анализа  адекватности
цели,  поставленной   в  программе,   стратегической  цели   развития.
Проблема, решаемая программой, и ее цель могут быть несущественны  для
целей развития области.
     Третьей альтернативой является  планомерное  завершение всех  без
исключения   действующих   целевых   программ   и   выработка    новых
ведомственных программ с измеримыми целями, полностью соответствующими
стратегической цели развития области. Эта альтернатива, не предполагая
переходного  периода,  может  создать период  неэффективности  в  силу
бездействия,  что   также   недопустимо  в   условиях  потребности   в
непрерывном бюджетном производстве.
     Ни одна   из   рассматриваемых  альтернатив   не   представляется
абсолютно   эффективной.    Наиболее    целесообразным   может    быть
осуществление  выбора  после  проведения  соответствующей  комплексной
диагностики  программ на  предмет  соответствия и  измеримости  целей.
Диагностика  в том  или  ином  виде  планируется в  начале  реализации
первого  этапа  Программы.   Ее  осуществление  может   способствовать
группировке  действующих целевых  программ  по признакам  соответствия
целесообразности  применения  к  ней того  или  иного  альтернативного
метода повышения эффективности.
     Еще одной  альтернативой  является  выбор  в  начале   реализации
Программы  группы пилотных  программ,  по  отношению к  которым  будут
применены реформы. Выбор пилотных программ может быть осуществлен либо
по отраслевому  признаку, либо по  репрезентативности типов  программ,
либо по их значимости для решения социальных и экономических проблем в
Астраханской области.
     4.2.3.5. Оценка рисков
     Риск предполагаемых   мероприятий   связан  с   возможно   низкой
заинтересованностью    и    соответствующей    активностью     главных
распорядителей   бюджетных   средств   в   содействии   переходу    на
преимущественное   финансирование    через   механизм    среднесрочных
ведомственных целевых  программ.  Данный риск  в определенной  степени
будет нейтрализован повышением ответственности главных  распорядителей
бюджетных средств за конечный результат работы, внедрением  механизмов
стимулирования    эффективного     достижения    целей,     обучающими
мероприятиями, пропагандой эффективной деятельности и освещением  хода
реализации реформ в СМИ.
     4.2.4. В4.   Формирование  среднесрочных   региональных   целевых
программ развития
     4.2.4.1. Анализ текущего  состояния  и обоснование  необходимости
реформы
     Текущее состояние    в    отношении    нормативно-правового     и
законодательного  регулирования   вопросов  разработки,   утверждения,
исполнения и контроля выполнения  целевых программ изложено в  разделе
по показателю B3.
     В соответствии  с  Законом  Астраханской  области  от  29.10.2004
N 54/2004-ОЗ "О территориальном  прогнозировании  и целевых программах
Астраханской  области"  концепцией  социально-экономического  развития
Астраханской области является  система представлений о  стратегических
целях  и  приоритетах социально-экономического  развития  Астраханской
области,  важнейших  направлениях  и  средствах  реализации  указанных
целей.
     Концепция социально-экономического развития Астраханской  области
разрабатывается на основе  комплексного анализа состояния экономики  и
социальной сферы  Астраханской области с  учетом выявленных  тенденций
изменения экономических, демографических, природных и иных факторов, а
также      общественно      обусловленных      целевых      ориентиров
социально-экономического развития Астраханской области.
     Концепция социально-экономического развития Астраханской  области
разрабатывается  на  срок от  трех  до  пяти  лет с  учетом  концепции
социально-экономического развития Российской Федерации и  утверждается
Правительством  Астраханской   области.  Таким  образом,   формируется
согласованность стратегических целей  развития Астраханской области  с
целями развития Российской Федерации.
     Концепция социально-экономического развития Астраханской  области
включает анализ социально-экономического развития Астраханской области
за   предшествующий   период,   характеристику   состояния   экономики
Астраханской  области,  определяет  систему  стратегических  целей   и
приоритетов  социально-экономического   развития,  средства  и   этапы
достижения указанных целей и реализации указанных приоритетов.
     Концепция социально-экономического развития Астраханской  области
подлежит   опубликованию   в   официальных   периодических    изданиях
нормативных правовых актов органов государственной власти Астраханской
области.
     В то время как близким аналогом ведомственных целевых программ  в
законодательстве  области  являются  отраслевые  целевые  программы  в
соответствии с положениями Закона Астраханской области от 29.10.2004 N
54/2004-ОЗ  "О территориальном  прогнозировании  и целевых  программах
Астраханской  области",   аналогом   региональных  программ   развития
являются два вида программ развития:
     1) программа   социально-экономического   развития   -    целевая
программа,   направленная  на   достижение   стратегических  целей   и
приоритетов    социально-экономического    развития    области     или
муниципального образования;
     2) комплексная   целевая    программа   -   целевая    программа,
направленная на решение межотраслевых проблем социально-экономического
развития  области,   в   число  мероприятий   которой  могут   входить
действующие отраслевые целевые программы.
     В частности,  статьи  8  и  9  Закона  Астраханской  области   от
29.10.2004 N 54/2004-ОЗ содержат следующие положения:
     "... Статья  8.   Программа   социально-экономического   развития
Астраханской области
     1. Программа   социально-экономического   развития   Астраханской
области разрабатывается  на основе концепции  социально-экономического
развития  Астраханской  области  и  прогноза  социально-экономического
развития Астраханской области на среднесрочную перспективу.
     2. Программа   социально-экономического   развития   Астраханской
области содержит:
     1) оценку итогов  социально-экономического развития  Астраханской
области  за предыдущий  период  и характеристику  состояния  экономики
Астраханской области;
     2) стратегический анализ Астраханской области;
     3) стратегический план развития Астраханской области;
     4) систему   программных   мероприятий,   представляющую    собой
совокупность институциональных  и правовых преобразований,  конкретных
инвестиционных проектов и некоммерческих (социальных, экологических  и
других) мероприятий;
     5) механизм реализации программы;
     6) ресурсное обеспечение программы;
     7) оценку эффективности  социально-экономических и  экологических
последствий от реализации программы;
     8) организацию  управления  программой  и контроль  за  ходом  ее
реализации.
     3. Государственным заказчиком программы  социально-экономического
развития Астраханской области является специально уполномоченный орган
исполнительной власти Астраханской области.
     Статья 9. Комплексные целевые программы
     1. Комплексные целевые программы  разрабатываются в виде  единого
документа, включающего в себя следующие разделы:
     1) содержание  проблемы,  обоснование  необходимости  программной
разработки;
     2) основные цели и задачи, сроки и этапы реализации;
     3) комплекс  программных  мероприятий  и проектов,  в  том  числе
действующие отраслевые целевые программы;
     4) механизм   реализации   программы,   организация    управления
программой и контроль за ходом ее реализации;
     5) оценка эффективности  реализации программы,  предусматривающая
разработку целевых индикаторов и показателей программы.
     2. Государственным  заказчиком   комплексной  целевой   программы
является  специально   уполномоченный   орган  исполнительной   власти
Астраханской области.
     3. Финансирование комплексных  целевых программ  за счет  средств
областного бюджета осуществляется в пределах ассигнований,  выделенных
на   финансирование    действующих   отраслевых   целевых    программ,
предусмотренных законом Астраханской  области об областном бюджете  на
очередной финансовый год...".
     Таким образом,  в   области  установлена  двухуровневая   система
целевых программ развития.
     Верхний уровень обеспечивает  решение программно-целевым  методом
задачи   достижения  стратегических   целей   социально-экономического
развития. При этом программа социально-экономического развития области
направлена на решение стратегических целей.
     На следующем  уровне стоят  комплексные  программы, цели  которых
достигаются посредством решения в сфере развития нескольких  отраслей.
По сути, комплексная программа является аналитической программой,  так
как объем  ее финансирования составляет  сумму объемов  финансирования
отраслевых программ, входящих в ее состав.
     На практике же Астраханская  область сталкивается с проблемами  в
отнесении той  или иной  программы к  определенному виду  (отраслевая,
комплексная),  а  программа  социально-экономического  развития  также
является   лишь    аналитической,    не   предполагающей    отдельного
финансирования. Система  такова, что все  областные целевые  программы
направлены на  достижение целей  социально-экономического развития,  а
каждая  в  отдельности отраслевая  программа  предполагает  достижение
целей развития отрасли.
     4.2.4.2. План и этапы реформирования
     Существующая практика использования механизмов областных  целевых
программ должна  быть усовершенствована (изменена)  в ходе  выполнения
Программы   реформирования,    с   тем    чтобы   обеспечить    четкое
систематизированное разграничение программ  по видам в зависимости  от
того,  относится  ли  конкретная программа  к  компетенции  отдельного
ведомства,  либо результат  программы  (развитие области)  достигается
синергетическим результатом взаимодействия  более одного ведомства,  и
ее   исполнение   требует   межведомственной   координации   процессов
разработки, согласования, финансирования и контроля исполнения.
     В связи с  вышеизложенным на  первом и  втором этапе  планируется
сформировать и утвердить специфический порядок разработки,  реализации
и мониторинга исполнения областных целевых программ, а также закрепить
процедуру  изменений   (корректировки)   или  досрочного   прекращения
областной целевой  программы по  результатам ее  реализации. При  этом
причинами корректировки или прекращения реализации могут быть:
     - достижение установленных целей, потребность установления  целей
дальнейшего развития;
     - корректировка  содержания  стратегических   целей  в  связи   с
изменениями приоритетов развития (федеральных, областных);
     - пересмотр  параметров  достижения  заданных  целей  в  связи  с
невозможностью их достижения в сложившихся условиях либо с  выявлением
возможности установления более высоких значений показателей достижения
целей.
     Для формирования  эффективной системы  достижения  стратегических
целей   развития   области  целесообразным   является   разработка   и
утверждение требований к  стратегическим целям, тактическим задачам  и
мероприятиям областных целевых программ развития.
     По завершении  реализации  приведенных  выше  мероприятий   будут
разработаны одна или несколько областных целевых программ развития,  в
составе  которых  будут   утверждены  показатели  непосредственных   и
конечных результатов этих программ, включающих показатели общественной
и  экономической  эффективности  их  реализации  по  разработанной   и
утвержденной форме.
     Для повышения прозрачности планируемых и осуществляемых процессов
достижения стратегических   целей    развития    области   для    всех
заинтересованных  сторон  разработанные  областные  целевые  программы
будут  публиковаться  в  СМИ  и  на  портале  исполнительных   органов
государственной власти Астраханской области в Интернете.
     В связи   с  отсутствием   в   настоящий  момент   требований   к
стратегическим целям, тактическим задачам и целевым показателям сложно
будет обеспечить соответствие  фактических результатов, достигнутых  в
рамках  региональных  целевых  программ  на уровне  не  менее  70%  от
запланированных, в связи с тем, что, вполне вероятно, по состоянию  на
конец  первого  полугодия  2008 года  оценить  результаты  (показатели
достижения стратегических  целей) выполнения  программ, реализуемых  в
течение срока менее 1 года, будет затруднительно.
     4.2.4.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий
     Результатом реализации описанных  выше  мероприятий должна  стать
применимая на практике система инструментов, позволяющая  обеспечивать
достижение стратегических целей  развития области посредством  решения
соответствующих  тактических  задач различными  министерствами.  Будет
приобретен опыт согласованного взаимодействия между министерствами для
достижения единой цели.  Практика разработки областных программ  может
стать  реальным  стимулирующим эффективную  деятельность  инструментом
конкуренции  за  финансирование  между  министерствами,  при   котором
средства распределяются на основании оценки и в зависимости от  вклада
участника Программы в достижение установленного целевого результата.
     
 |—————————————————————————————————————————————————————————————————|
 |         Планируемый уровень прогресса по показателю B4          |
 |—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
 |   Оценка текущего   |     Планируемое     |     Планируемое     |
 |      состояния      |    состояние по     |    состояние по     |
 |                     |  результатам 1-го   |  результатам 2-го   |
 |                     |        этапа        |        этапа        |
 |—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
 |          1          |          1          |          4          |
 |—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
     
     4.2.4.4. Альтернативные механизмы и риски
     С учетом  того,  что   реализация  областных  программ   развития
предполагает  участие  в   таких  программах  более  одного   субъекта
бюджетного планирования,  существует альтернатива  в выборе  пилотного
состава  таких   участников.  Состав   участников  может   различаться
существенно, от  двух  до более  десяти. Кроме  того,  в состав  могут
входить участники как от областного, так и от муниципального  уровней.
Программа  развития   может  распространять  свое   действие  на   всю
территорию области  или  на территорию  только пилотных  муниципальных
образований.
     В условиях  реализации  Программы  с учетом  того,  что  реальной
практики реализации таких программ ранее не было, максимальный масштаб
реализуемых  программ   предполагается  ограничить  числом   субъектов
бюджетного  планирования,  включенных  в  состав  пилотных  по  другим
направлениям Программы,  и  соответствующими пилотными  муниципальными
образованиями.  В  случае  получения  ожидаемого  эффекта   реализации
мероприятий для  такого  состава участников  опыт применения  программ
развития  можно   будет  расширять,  привлекая   к  программам   новых
участников. В случае же  отдельных неудач возможные потери  областного
бюджета  (или упущенная  выгода)  будут  минимизированы, а  на  основе
анализа   причин   неудач   можно   будет   провести   соответствующие
корректировки  методик,  содержания   целей  и  планируемых   значений
параметров их достижения.
     Другая альтернатива касается  количества программ, планируемых  к
созданию.  В  этом  отношении также  предполагается  ограничиться  1-2
программами, так как  потребность в координации процесса  формирования
большего числа комплексных  целевых программ  может привести к  потери
управляемости и  негативным последствиям.  Более оптимальным  является
обеспечение с  высокой степенью  вероятности достижения  положительных
результатов  в   отношении  1-2  важных   стратегических  целей,   чем
распыление усилий на большее число, в том числе менее важных, за  счет
вполне вероятной потери качества и снижения возможного  положительного
эффекта.
     4.2.4.5. Оценка рисков
     Один из  основных  рисков   реализации  мероприятий  по   данному
показателю   связан  с   тем,   что  комплексные   целевые   программы
предполагают   участие   в   их   реализации,   а   соответственно   и
ответственность за  достижение целей Программы  более одного  субъекта
бюджетного планирования.  Управление связанными процессами  реализации
целевой программы, в которой за конечный результат отвечают  несколько
участников,  более   сложно,  чем  управление   программами  с   одним
ответственным и предполагает четкую межведомственную координацию между
участниками.  Недостаточно  эффективная реализация  областной  целевой
программы одним из участников может привести к тому, что общая цель не
будет достигнута.
     Для того чтобы  минимизировать этот риск,  в порядке  разработки,
реализации и мониторинга исполнения комплексных целевых программ будет
предусмотрен механизм распределения ответственности между  участниками
при выделении ответственности за координацию взаимодействия на  одного
из участников. Т.е. каждый из участников будет иметь четкое  понимание
того,  в  чем  заключается его  специфическая  ответственность,  каким
образом  специфический  результат  интегрируется  в  общий   ожидаемый
результат реализации  целевой программы,  а один  из участников  будет
также  обладать  специфической  ответственностью  за  общий  результат
реализации  целевой  программы  и  будет  стимулирован  к  эффективной
координации взаимодействия участников.
     Еще один риск заключается в возможном дублировании целей и  задач
областных целевых  программ развития  с  целями и  задачами по  другим
программам. Задача  минимизации этого риска  заключается в  исключении
возможности дублирования  целей областных  целевых программ  развития.
Если  одна  и  та  же цель  решается  в  разных  программах,  возможно
неэффективное  избыточное  использование  бюджетных  ресурсов.   Чтобы
избежать возникновения  риска избыточного  финансирования в  методиках
формирования   программ   будет  предусмотрен   специальный   механизм
контроля,  позволяющий  избегать  дублирования  целей  в   действующих
целевых программах  посредством  проведения сопоставительного  анализа
целей действующих и планируемых  к утверждению ведомственных и  прочих
целевых программ с целями и задачами разрабатываемой областной целевой
программы развития.
     4.2.5. В5. Использование среднесрочного финансового планирования
     4.2.5.1. Анализ текущего  состояния  и обоснование  необходимости
реформы
     Одним из  основных  методов  повышения  эффективности   бюджетных
расходов  является  повышение  качества  и  значимости  среднесрочного
планирования  при   формировании  областного   бюджета  на   очередной
финансовый   год.   Среднесрочный   финансовый   план   должен   стать
инструментом для решения стратегических задач развития области.
     Развитие системы среднесрочного  финансового планирования  должно
привести  к  повышению   эффективности  бюджетных  расходов  за   счет
стабилизации условий  финансового  обеспечения деятельности  субъектов
бюджетного  планирования,  определения  и  утверждения  прогнозируемых
среднесрочных тенденций социально-экономического развития, оптимизации
механизмов   реализации   долгосрочных  проектов   при   использовании
среднесрочных  целевых  программ,  стабилизации  бюджетной   политики,
прозрачности информации о финансовом обеспечении приоритетов  развития
территории.
     Среднесрочный финансовый план  Астраханской  области впервые  был
включен  в   состав  справочных  материалов,   прилагаемых  к   Закону
Астраханской области от 27.12.2004 N 65/2004-ОЗ "Об областном  бюджете
на 2005 год".
     На основании  модели  среднесрочного  финансового   планирования,
разработанной совместно с ООО "Центр фискальной политики" (г. Москва),
впервые были определены параметры бюджетной политики на  среднесрочную
перспективу. Среднесрочный финансовый план стал инструментом повышения
качества и точности бюджетного планирования, эффективности  управления
общественными финансами.
     Стратегия управления  областным  бюджетом  строится  на  создании
эффективной системы  управления финансами на  региональном уровне.  Ее
результатами  станут   повышение   прозрачности  финансовых   потоков,
совершенствование   бюджетного    процесса,   который   должен    быть
ориентирован прежде всего на развитие и результат.
     В соответствии с  перспективным  финансовым планом  приоритетными
направлениями расходов  выбраны социальная  сфера, повышение  качества
бюджетных услуг, улучшение социального положения работников  бюджетной
сферы. Кроме того, в числе бюджетных приоритетов установлено повышение
активности государственных  инвестиций: предусмотрен рост  капитальных
расходов в 2007 году на 20% к уровню 2006 года и на 10% - в 2008 году.
Предусмотрено увеличение расходов на социальную политику, образование,
культуру, здравоохранение.
     Согласно среднесрочному финансовому плану (2006-2008 годы) доходы
областного бюджета прогнозируются в сумме 11 225 млн. руб. в 2007 году
и в  сумме  12  347  млн.  руб. в  2008  году.  Расходы  в  2007  году
планируются в сумме 12 781 млн. руб.,  в 2008 году - 14 058 млн.  руб.
При  этом ожидаемая  оценка  расходов  областного бюджета  исходит  из
параметров обеспечения темпа роста заработной платы в бюджетной  сфере
на уровне 15% в 2007 году и 13% в 2008 году.
     Структура расходов   областного   бюджета   в   соответствии    с
перспективным финансовым планом приводится в таблице ниже.
     
 |———————————————————————————|———————————————————|——————————————————|
 |     Разделы расходов      |      2007 год     |      2008 год    |
 |                           |————————|——————————|————————|—————————|
 |                           |млн.руб.|    %     |млн.руб.|    %    |
 |———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
 | Общегосударственные       |  757   |   5,9%   |  837   |   6,0%  |
 | вопросы                   |        |          |        |         |
 |———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
 | Национальная оборона      |   2    |   0,0%   |   2    |   0,0%  |
 |———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
 | Национальная безопасность |  813   |   6,4%   |  914   |   6,5%  |
 | и правоохранительная      |        |          |        |         |
 | деятельность              |        |          |        |         |
 |———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
 | Национальная экономика    | 1 496  |  11,7%   | 1 651  |  11,7%  |
 |———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
 | Жилищно-коммунальное      | 1 112  |   8,7%   | 1 223  |   8,7%  |
 | хозяйство                 |        |          |        |         |
 |———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
 | Охрана окружающей среды   |   14   |   0,1%   |  16    |   0,1%  |
 |———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
 | Образование               | 1 155  |   9,0%   | 1 288  |   9,2%  |
 |———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
 | Культура, кинематография  |  246   |   1,9%   |  274   |   2,0%  |
 | и средства массовой       |        |          |        |         |
 | информации                |        |          |        |         |
 |———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
 | Здравоохранение и спорт   | 2 270  |  17,8%   | 2 438  |  17,3%  |
 |———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
 | Социальная политика       | 2 204  |  17,2%   | 2 434  |  17,3%  |
 |———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
 | Межбюджетные трансферты   | 2 710  |  21,2%   | 2 981  |  21,2%  |
 |———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
 | ИТОГО РАСХОДОВ            | 12 781 |  100,0%  | 14 058 |  100,0% |
 |———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
     
     Запланированы увеличение уровня социальной защищенности  граждан,
сбалансированность   долговой   политики,   реализация    мероприятий,
направленных  на   повышение   эффективности  расходования   бюджетных
средств.
     В соответствии  с параметрами  областного  бюджета на  2007  год,
утвержденными  постановлением  Правительства Астраханской  области  от
14.09.2006  N 325-П "Об  основных направлениях  бюджетной и  налоговой
политики и основных характеристиках  областного бюджета на 2007  год",
основные  характеристики  по  доходам приняты  в  сумме  11254,3  млн.
рублей, по  расходам -  в сумме  12643,7 млн.  рублей. Таким  образом,
отклонение от  прогнозируемых  в 2005  году  показателей составило  по
доходам областного бюджета 0,3%, по расходам - 1%, что свидетельствует
о высокой точности планирования.
     Согласно распоряжению  Правительства   Астраханской  области   от
11.07.2006 N 220-Пр "О разработке проекта закона Астраханской  области
"Об областном бюджете на 2007 год" и перспективного финансового  плана
на  2007-2009  годы"   министерством  финансов  Астраханской   области
продолжена работа по формированию среднесрочного финансового плана уже
на период 2007-2009 годов. Разработка перспективного финансового плана
2007-2009 годов  планируется уже  на основе  более совершенной  модели
среднесрочного  планирования,   позволяющей   определить  расходы   на
среднесрочную перспективу по каждому главному распорядителю и в  более
детализированном виде  (в разрезе  целевых статей  и видов  расходов).
Вместе   с  тем   короткий   период  апробации   используемой   модели
среднесрочного финансового  планирования пока  не позволяет  закрепить
разработанные  среднесрочные  параметры на  законодательном  уровне  и
утвердить  используемую  методологию  расчетов.  Осуществление  данных
мероприятий  планируется  уже  в 2007-2008  годах,  когда  фактические
результаты  исполнения   среднесрочного  финансового  плана   позволят
подтвердить правильность используемых моделей планирования.
     Методика разработки среднесрочного финансового плана в  настоящее
время отсутствует.
     4.2.5.2. План и этапы реформирования
     В ходе обоих  этапов реализации  Программы планируется  проводить
периодически сопоставления параметров среднесрочного финансового плана
с  фактическими  значениями  этих параметров,  что  позволит  выявлять
причины основных  отклонений  и учесть  эти  причины при  формировании
методик  формирования   среднесрочного  финансового   плана  с   целью
повышения качества среднесрочного  планирования, что, в свою  очередь,
позволит повысить  эффективность деятельности  всей бюджетной  системы
области.
     С учетом  результатов  проведения  ретроспективного  анализа   по
сопоставлению  плановых  и фактических  параметров,  выявлению  причин
отклонений  на  первом  и втором  этапе  Программы  будет  создаваться
методика формирования среднесрочного финансового плана, что  обеспечит
преемственность  и рост  качества  планирования параметров  областного
бюджета,   особенно    в    отношении   расходов,    предусматриваемых
среднесрочными   и   долгосрочными   программами,   направленными   на
содействие   целенаправленному   и   результативному   социальному   и
экономическому  развитию  области.  Параллельно  будет  осуществляться
разработка  нормативного  правового акта,  утверждающего  обязательный
порядок  учета  показателей   среднесрочного  финансового  плана   при
подготовке закона об областном бюджете на очередной финансовый год.
     Обязательным положением этого  акта будет  являться публикация  в
средствах   массовой  информации   и   сети  Интернет   среднесрочного
финансового плана и показателей доходов, расходов по основным видам  и
статьям  бюджетной  классификации,  объема долга  на  три  года.  Сами
разработанные  планы  будут  опубликованы,  что  повысит  прозрачность
процесса   бюджетного  планирования,   а   также  позволит   субъектам
бюджетного  планирования  и  получателям  бюджетных  средств  повысить
качество планирования и исполнения своих среднесрочных бюджетов.