"Фальсификация лекарственных средств в России" (под ред. С.В. Максимова) ("Юрайт", 2008)

октября 2006 г., т.е. срока, до которого гражданин Российской Федерации мог выбрать форму льготы - денежную или натуральную. Обращает на себя внимание также и тот факт, что после сокращения списка лекарственных средств, на которые распространяется льгота, на 663 наименования, Фондом было принято решение о проведении отдельных конкурсов по наиболее дорогостоящим лекарствам зарубежного производства с прямым указанием в технических заданиях к соответствующим конкурсам торговых наименований лекарств и наименований фирм-производителей.
Предварительный анализ этой документации показывает, что при составлении конкурсной документации по четырем из шести конкурсов были прямо нарушены требования законодательства о конкурсах. В соответствии с п. 3 ст. 22 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в ред. от 24.07.2007) конкурсная документация не должна содержать указание на товарные знаки, знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, полезные модели, промышленные образцы, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товару, его производителю, информации, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа. Таким образом, в случае проведения конкурса с названными нарушениями его результаты могут быть оспорены в суде любым гражданином или организацией, чьи интересы будут нарушены в результате проведения такого конкурса, с последующей отменой его результатов и выплатой из средств федерального бюджета компенсаций за упущенную выгоду и моральный вред.
Сопоставительный анализ суммарной стоимости таких медикаментов и лекарств, по которым проводится общий конкурс, указывает на то, что до половины из почти 35 млрд. руб., планировавшихся для выделения из федерального бюджета на реализацию программы дополнительного лекарственного обеспечения в 2007 г., будет перечислено зарубежным компаниям вне зависимости от итогов конкурса. При этом нужно учесть, что интересы лиц, использующих для лечения дорогостоящие лекарства (около 12% от общего числа льготников), окажутся гарантированно защищенными в отличие от интересов тех, кому нужны относительно недорогие, но не менее необходимые для них лекарства.
Возможно, главное место среди причин кризиса программы занимает трудно контролируемая и недостаточно обоснованная практика частого пересмотра перечня лекарств и цен на лекарственные средства для льготников. На эту причину, в частности, обращено внимание в решении рабочей группы Совета Федерации Федерального Собрания РФ по мониторингу реализации федеральными органами исполнительной власти субъектов РФ положений Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ в части, относящейся к замене социальных льгот выплатами из бюджета.
За 2006 г. Росздравнадзором было издано пять приказов, которыми из перечня лекарственных средств было исключено 1228 наименований лекарственных средств и одновременно включено 836 наименований, из которых более 100 ранее уже исключались. Следует учесть, что в течение всего этого времени миллионы людей, пользующихся лекарственной льготой, были лишены права заменить выбранные ими лекарства денежной компенсацией.
Обоснованность частой смены лекарств (особенно если учесть, что для многих нуждающихся в лекарственной помощи быстрая замена одного лекарства другим недопустима по медицинским причинам) вызывает у многих экспертов серьезные сомнения.
Согласно заключению экспертной комиссии Общественного совета другой причиной кризиса в реализации важнейшей государственной программы является Приказ Минздравсоцразвития России от 17.02.2006 N 97 <1>, согласно которому врачу, выписывающему рецепты на лекарственные средства, включенные в Перечень лекарственных средств, отпускаемых по рецепту врача (фельдшера) при оказании дополнительной бесплатной медицинской помощи отдельным категориям граждан, имеющим право на получение государственной социальной помощи, следует указывать в них международные непатентованные названия, а в случае их отсутствия - иные названия лекарственных средств, зарегистрированные на территории РФ. Данная неопределенность способствовала плохо контролируемой выписке лекарственных средств по программе дополнительного лекарственного обеспечения и последующему перерасходу бюджетных средств. Следует учитывать, что данный Приказ был издан уже после того, как 5 сентября 2005 г. Президентом РФ В.В. Путиным был направлен в Государственную Думу отрицательный отзыв на законопроект N 139775-4 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О лекарственных средствах", принятый Государственной Думой 8 июля 2005 г., которым предлагалось включить правило о выписке рецептов с использованием международного непатентованного названия в Законе о лекарственных средствах (Пр1459). В указанном заключении Президента РФ прямо отмечено, что положение об использовании международного непатентованного названия нарушает право выбора, данное врачу и пациенту.
--------------------------------
<1> Документ утратил силу в связи с изданием Приказа Минздравсоцразвития России от 12.02.2007 N 110.
Еще одной причиной перерасхода бюджетных средств стало отсутствие правового механизма раздельного финансирования в рамках программы дополнительного лекарственного обеспечения расходов собственно на лекарства и на обеспечение их доставки потребителю.
Предпринятые меры по устранению кризиса программы, как показывает анализ, не опираются в должной мере на анализ причин и условий, способствовавших этому провалу, не решают необходимых вопросов персональной ответственности за случившееся, а также не создают всех необходимых правовых гарантий для предотвращения еще более серьезных социальных последствий.
В частности, в соответствии с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и Постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд" одновременно с возложением на ФАС России функции контроля за проведением конкурсов предварительное согласование с ФАС России конкурсной документации прекращено. Таким образом, документация конкурсов на поставку лекарств по программе дополнительного лекарственного обеспечения на 2007 г. формально не должна была проходить согласование с ФАС России.
Принимая во внимание предварительные выводы экспертной комиссии Общественного совета, а также результаты состоявшегося обсуждения с участием представителей Администрации и Контрольного управления Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти в области экономического развития, антимонопольного контроля, здравоохранения и социального развития, безопасности, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, руководителей профессиональных организаций в сфере здравоохранения и социального развития, средств массовой информации, академических учреждений, деятелей науки и образования, Общественный совет по здравоохранению и социальной защите при Ассоциации работников правоохранительных органов РФ решил <1>:
--------------------------------
<1> Доработано с учетом предложений и замечаний, высказанных членами Общественного совета и приглашенными лицами, присутствовавшими на заседании 14 ноября 2006 г.
Признать ситуацию с реализацией программы дополнительного лекарственного обеспечения граждан Российской Федерации, имеющих право на льготы, в 2006 г. и перспективами ее реализации в 2007 г. критической и требующей незамедлительного вмешательства Правительства РФ, уполномоченных контролирующих и правоохранительных органов.
Считать основными условиями, способствовавшими перерасходу бюджетных средств, выделенных на программу дополнительного лекарственного обеспечения: недостаточную регламентацию прозрачности, оснований и критериев формирования и изменения Перечня лекарственных средств, реализуемых в рамках программы; а также установленный Приказом Минздравсоцразвития России от 17.02.2006 N 97 (ныне отменен) порядок альтернативной выписки рецептов на лекарственные средства по международным непатентованным названиям или по иным названиям лекарств, зарегистрированных в Российской Федерации.
Признать целесообразным обеспечить раздельное финансирование в рамках программы дополнительного лекарственного обеспечения расходов собственно на лекарства и на реализацию лекарств, включая расходы по обслуживанию программы.
Просить Председателя Правительства РФ рассмотреть на одном из ближайших заседаний Правительства РФ вопрос о мерах по упорядочению финансирования программы дополнительного лекарственного обеспечения граждан, имеющих право на льготы, и предотвращению кризиса с льготным лекарственным обеспечением в 2007 г.
Просить Совет по приоритетным национальным проектам при Президенте РФ рассмотреть вопрос о включении в состав приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения программы развития российского производства лекарственных средств.
Просить Контрольное управление Президента РФ провести проверку исполнения должностными лицами Минздравсоцразвития России и подведомственных ему органов исполнительной власти указов, распоряжений и поручений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, относящихся к реализации программы дополнительного лекарственного обеспечения граждан, имеющих право на льготы.
Просить Генеральную прокуратуру РФ провести проверку исполнения законодательства в сфере дополнительного лекарственного обеспечения граждан Российской Федерации, имеющих право на льготы.
Просить Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания РФ рассмотреть вопрос о создании парламентской комиссии для оценки причин кризиса программы дополнительного лекарственного обеспечения и выработки мер по недопущению подобного кризиса в будущем.
Просить ФАС России провести проверку документации конкурсов Федерального фонда обязательного медицинского страхования по отбору фармацевтических организаций для поставки и отпуска лекарственных средств гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи в 2006 и 2007 гг., на предмет ее соответствия законодательству РФ о защите конкуренции и о конкурсах на проведение закупок для государственных нужд.
Образовать при Общественном совете по здравоохранению и социальной защите Группу анализа проблем правового регулирования и государственного управления оказания лекарственной помощи населению и разработки предложений по их совершенствованию.
Направить настоящее решение в Правительство РФ, Контрольное управление Президента РФ, Совет по приоритетным национальным проектам при Президенте РФ, Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, ФАС России, Счетную палату РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Российскую академию наук, Российскую академию медицинских наук, Общественную палату РФ, объединения медицинских и фармацевтических организаций.
Просить членов Общественного совета представить в срок до 15 декабря 2007 г. предложения по совершенствованию правового регулирования и государственного управления оказания лекарственной помощи населению. Считать целесообразным в порядке контроля повторно рассмотреть вопрос о состоянии государственного управления программой дополнительного лекарственного обеспечения на ближайшем заседании Общественного совета.