"Комментарий к Федеральному закону от 31.05.2002 n 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (постатейный) (Леонова Н.В., Пелишенко А.А.)

и гражданина, независимо от гражданства, закрепленных как в Конституции, так и в других нормативных актах РФ. На это прямо указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17.02.1998 N 6-П "По делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 31 Закона СССР от 24.06.1981 "О правовом положении иностранных граждан в СССР". В этом Постановлении сказано: право на свободу и личную неприкосновенность и право на судебную защиту являются личными неотчуждаемыми правами каждого человека вне зависимости от наличия у него гражданства какого-либо государства и, следовательно, должны гарантироваться иностранным гражданам и лицам без гражданства наравне с гражданами РФ.
Гарантия судебной защиты означает, во-первых, право гражданина подать жалобу в соответствующий суд и, во-вторых, обязанность последнего рассмотреть эту жалобу и принять по ней законное, справедливое и обоснованное решение.
В ст. 1 Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" говорится: "Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы".
3. Судебная защита в РФ осуществляется всеми судами, создание и функционирование которых предусмотрено Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе РФ" - федеральными судами (Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции, арбитражными судами) и судами субъектов РФ (конституционными (уставными) судами, мировыми судьями). Возможно создание специализированных судов по разрешению специальных категорий дел. Такого рода судами являются арбитражные суды, разрешающие экономические споры.
К межгосударственным органам по защите прав и свобод человека, в которые могут обратиться граждане РФ, в соответствии с международными договорами и соглашениями РФ, относятся:
- Комиссия по правам человека ООН, действующая в качестве вспомогательного органа Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС);
- Комитет по правам человека, созданный в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. и Факультативным протоколом к нему, рассматривающий сообщения о нарушении прав человека, закрепленных в Пакте, граждан, находящихся под юрисдикцией государств - членов ООН, присоединившихся к Пакту и Факультативному протоколу к нему;
- Европейский суд по правам человека в г. Страсбурге.
Порядок обращения в суд и судебного рассмотрения дел установлен Уголовно-процессуальным и Гражданским процессуальным кодексами, а также Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".
4. В соответствии со ст. 39 комментируемого Закона лицо может обжаловать в суд решение полномочного органа об отклонении заявления по вопросам гражданства.
Заявление по вопросам гражданства может быть отклонено по основаниям, предусмотренным ст. 16 и ст. 20 комментируемого Закона (см. комментарии к данным статьям). Также оно может быть отклонено по некоторым другим основаниям (например, когда представленные заявителем сведения и документы не подтверждают обстоятельств, при наличии которых допустимо изменение гражданства).
Полномочным органом, ведающим делами о гражданстве РФ, являются, согласно комментируемому Закону (см. комментарии к ст. 28), Президент РФ и федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции и иностранных дел, а также территориальные органы внутренних дел, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами РФ, соответственно, решения всех этих органов об отклонении заявлений по вопросам гражданства РФ без каких-либо исключений могут быть обжалованы в суд.
Решения об отклонении заявлений по вопросам гражданства могут быть обжалованы в суд в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ: производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
5. В соответствии с ч. 2 ст. 254 ГПК РФ, "заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются".
Если же в процессе суда у заинтересованного лица изменится гражданство, место жительства или поменяется место нахождения сторон либо иными обстоятельствами дело станет подсудно суду другой страны, в соответствии со ст. 405 ГПК РФ, дело, принятое судом в РФ к производству с соблюдением правил подсудности, разрешается им по существу.
Данная норма базируется на общем положении, закрепленном в ч. 1 ст. 33 ГПК. Дело, принятое судом в РФ с соблюдением правил международной подсудности, должно быть разрешено им по существу, даже если впоследствии по различным обстоятельствам дело становится неподсудным такому суду. Принцип неизменности компетенции закреплен также в ряде международных договоров.
6. Жалоба на решение полномочного органа, ведающего делами о гражданстве, может быть подана лицом, чьи права нарушены. К таким лицам относятся непосредственно заявитель, законные представители несовершеннолетних (родители, усыновители, опекуны или попечители, администрация детского воспитательного учреждения), законные представители недееспособных лиц (опекуны, попечители). Также вправе оспорить в суде решение полномочного органа, ведающего делами о гражданстве, представитель заинтересованного лица.
По общему правилу различают добровольное (или договорное) представительство, при котором лицо, участвующее в деле, самостоятельно избирает своего представителя для ведения дела в суде, предоставляя представителю соответствующие полномочия на основании соглашения об оказании юридической помощи (как это предусмотрено ст. 25 Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ" для случаев участия адвокатов в качестве представителей лица, участвующего в деле), договора поручения или агентского договора, и законное представительство, когда лицо является судебным представителем в силу прямого предписания закона. Кроме этого, некоторыми учеными-процессуалистами выделяется представительство на основании уставов, положений и по иным специальным основаниям <22>. К данному виду представительства справедливо относить случаи ведения в суде дел организаций их органами, действующими в пределах полномочий, предоставленных им федеральным законом, иным нормативно-правовым актом или учредительными документами организаций.
--------------------------------
<22> См.: Гражданское процессуальное право России / Под ред. М.С. Шакарян. М., 1998. С. 110.
По общему правилу, установленному ч. 1 ст. 53 ГПК РФ, полномочия представителя на ведение дел в суде общей юрисдикции должны быть выражены в доверенности, выданной представляемым лицом, участвующим в деле, или организацией. В то же время согласно ч. 6 данной статьи лицо, участвующее в деле, может заявить в суде лично о наделении своего представителя полномочиями по ведению дела. Соответствующее ходатайство, сделанное устно, должно быть занесено в протокол судебного заседания, а выраженное в письменном заявлении - приобщено к материалам дела.
7. Следует отметить особо, что ч. 2 ст. 254 ГПК РФ конкретно регулирует отказ полномочного органа в разрешении на выезд из РФ в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну. Данное решение оспаривается в соответствующем верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения.
8. На органы и лица, решения которых обжалуются заинтересованным лицом или его представителем, в соответствии со ст. 249 ГПК РФ, возлагается процессуальная обязанность доказать законность обжалуемых действий (решений), в то время как заинтересованное лицо освобождается от обязанности доказывания незаконности обжалуемых действий (решений), но обязано доказать факт нарушения своих прав в отношении отклонения заявления по вопросам гражданства РФ.
Лицо, которое обращается с заявлением в суд, должно перечислить и описать обстоятельства, на которых основано его требование, к примеру факт издания акта, совершения действия (уклонения от совершения необходимых действий), нарушающего его права. Также приводятся те доказательства, которые подтверждают факты нарушения прав и законных интересов заявителя. Однако законодательство РФ не возлагает на заявителя обязанность представлять такого рода доказательства на стадии обращения в суд.
Заявитель не должен доказывать различного рода обстоятельства, на основе которых возможен вывод о незаконности оспариваемого акта или действия (бездействия). Заявитель должен конкретизировать факты нарушения своих прав, свобод или охраняемых законом интересов, делая отсылку к соответствующему законодательству, но при этом может не приводить исчерпывающих доводов о несоответствии оспариваемого акта, действия (бездействия) законам или иным нормативным актам. Бремя доказывания законности оспариваемого акта или действия (бездействия), равно как и доказывания наличия или отсутствия обстоятельств, которые согласно действующим правовым нормам являются основанием для принятия того или иного акта или для совершения правоприменительных действий, возложено на орган, которым оспариваемый акт был принят, а также на органы и лиц, которыми было совершено оспариваемое действие (бездействие).
9. Суд должен вынести соответствующее решение по результатам рассмотрения жалобы. Если обжалуемые решения признаны незаконными, выносится решение об обоснованности жалобы и обязанности соответствующего органа или лица устранить допущенные нарушения, иными словами, удовлетворить требование гражданина, восстановить его нарушенные права.
Если суд установит, что обжалуемые решения были совершены в соответствии с законом, не нарушили права и свободы лица, он выносит решение об отказе в удовлетворении жалобы.
10. Момент вступления судебного решения в законную силу определяется в зависимости от того, воспользовались ли участвующие в деле лица своим правом на его обжалование в суд второй инстанции. Поскольку возможность реализации права на обжалование решения в апелляционную или кассационную инстанцию ограничено десятидневным сроком, исчисляемым со дня его вынесения в окончательной форме, после истечения указанного срока решение вступает в законную силу (см. ст. ст. 321, 338 ГПК).
Согласно п. 5 ч. 1 ст. 225 ГПК РФ, в определении суда должны быть указаны мотивы, по которым ходатайство удовлетворено либо в его удовлетворении отказано.
Статья 40. Обжалование действий должностных лиц полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации
Комментарий к статье 40
1. Статья 40 комментируемого Закона устанавливает порядок обжалования действий должностных лиц полномочных органов, ведающих делами о гражданстве РФ, в котором предусмотрены два варианта действий:
1) обжалование вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу;
2) подача жалобы в суд.
2. Понятие должностного лица в комментируемом Законе не раскрывается. Содержание данного термина дается в примечании к ст. 285 УК РФ, где говорится, что должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
Высший судебный орган дал разъяснения многим из перечисленных признаков должностного лица и указал, что к представителям власти относятся работники государственных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности, в том числе народные депутаты, судьи, прокуроры, следователи, арбитры, работники милиции, государственные инспекторы и контролеры <23>.
--------------------------------
<23> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2000 N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. N 4.
Под организационно-распорядительными обязанностями понимаются функции по осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы, производственной деятельностью отдельных работников (подбор и расстановка кадров, планирование работы, организация труда подчиненных, поддержание трудовой дисциплины и т.п.). Под административно-хозяйственными обязанностями понимаются полномочия по управлению или распоряжению имуществом <24>.
--------------------------------
<24> См.: Там же.
3. К неправомерным действиям должностных лиц полномочных органов, ведающих делами о гражданстве РФ, ст. 40 комментируемого Закона относит:
- отказ в рассмотрении заявления по вопросам гражданства РФ;
- действия, нарушающие порядок производства по делам о гражданстве РФ;
- действия, нарушающие порядок исполнения решений по вопросам гражданства.
4. Заявления по вопросам гражданства РФ могут быть отклонены по основаниям ст. 16 и ст. 20 комментируемого Закона. Также не будет принято к рассмотрению заявление об изменении гражданства, на основании п. 4 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства, лица, удостоверяющего свою личность и гражданство документом, выданным в связи с его служебной или профессиональной деятельностью, в том числе служебным паспортом, дипломатическим паспортом или паспортом моряка.
Заявление и документы, оформленные ненадлежащим образом, не принимаются к рассмотрению должностным лицом, ведающим делами о гражданстве, они должны быть возвращены заявителю.
Основанием для отклонения заявления, на основании ст. 22 комментируемого Закона, является представление заявителем подложных документов или сообщение заведомо ложных сведений.
Заявления по вопросам гражданства могут отклоняться и в тех случаях, когда представленные заявителем сведения и документы не подтверждают обстоятельств, при наличии которых допустимо изменение гражданства.
Произвольного, безосновательного отклонения заявлений по вопросам гражданства комментируемый