"Комментарий к Федеральному закону от 18.12.1997 n 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов" (постатейный) (Кулакова О.С.)

Подготовлен для системы
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О НАИМЕНОВАНИЯХ ГЕОГРАФИЧЕСКИХ ОБЪЕКТОВ
(в ред. Федеральных законов от 23.07.2008 N 160-ФЗ,
от 27.10.2008 N 191-ФЗ)
Комментарий к преамбуле
Наименования географических объектов являются ценнейшими памятниками духовной культуры человечества, частью культурного и исторического наследия народов. Они передаются от поколения к поколению. Географические названия призваны в течение веков хранить память народа о его прошлом. Название каждого географического объекта индивидуально и отражает какие-либо его особенности. При помощи наименований географических объектов эффективно решаются разнообразные исторические, географические и лингвистические задачи. Важное практическое значение названий географических объектов приобретает их способность указывать, где находится тот или иной объект, где произошло то или иное событие. Эта функция наименований географических объектов используется во всех видах жизнедеятельности человека и общества: работа органов образования, военной обороны страны, милиции, налоговой службы, почты, транспорта. Комментируемый Федеральный закон устанавливает правовые основы деятельности в области присвоения наименований географическим объектам и переименования географических объектов, содержит в себе нормы, касающиеся нормализации, употребления, регистрации, учета и сохранения наименований географических объектов как составной части исторического и культурного наследия народов Российской Федерации.
Статья 1. Основные понятия
Комментарий к статье 1
1. Статья 1 комментируемого Федерального закона содержит в себе определения основных понятий, которые используются для целей данного Закона.
Согласно этой статье под географическими объектами следует понимать существующие относительно устойчивые, имеющие определенное местоположение целостные образования Земли.
Рассмотрим указанные в статье понятия подробнее.
Итак, "материк, или континент - крупный массив земной коры, большая часть поверхности которого выступает над поверхностью Мирового океана в виде суши.
В современную геологическую эпоху существует 6 материков: Евразия, Северная Америка, Южная Америка, Африка, Австралия и Антарктида.
Материки не следует путать с частями света. Если части света - понятие, введенное людьми, то существование материков - объективная реальность, сложившаяся в результате движения литосферных плит" <1>.
--------------------------------
<1> http://www.vokrugsveta.ru/encyclopedia
"Океан (Мировой океан) - водная оболочка, покрывающая большую часть земной поверхности (четыре пятых в Южном полушарии и более трех пятых - в Северном). Лишь местами земная кора вздымается над поверхностью океана, образуя континенты, острова, атоллы и т.д. Хотя Мировой океан представляет собой единое целое, для удобства исследования отдельным его частям присвоены различные названия: Тихий, Атлантический, Индийский и Северный Ледовитый океаны" <2>.
--------------------------------
<2> http://www.krugosvet.ru/articles/04/1000406/1000406a1.htm#1000406-A-101
"Море - часть Мирового океана, обособленная сушей или возвышениями подводного рельефа. Некоторые моря являются частью другого моря (например, Эгейское море - часть Средиземного). Термин также используется для наименования очень больших озер с горько-соленой водой, которые не имеют естественного стока, таких как Каспийское, Аральское и Мертвое моря, а также крупных искусственных водоемов, например Обское море, Московское море, Грозненское море, Краснодарское море, Минское море и Киевское море" <3>. В международных конвенциях понятие "море" не используется, а рассмотрен правовой режим территориального моря (см. ст. 1.1 Женевской конвенции о территориальном море и прилежащей зоне от 29 апреля 1958 г., а также нормы Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., в частности ст. 2, определяющую правовой статус территориального моря, воздушного пространства над территориальным морем, а также его дна и недр). Также в международных актах рассмотрен правовой режим открытого моря, принципов, в соответствии с которыми государства - участники Конвенции должны пользоваться открытым морем; указаны правила плавания судов, действия, считающиеся пиратством, а также содержатся требования для государств принимать меры для предупреждения загрязнения открытого моря от погружения радиоактивных отходов.
--------------------------------
<3> http://ru.wikipedia.org/wiki/%CC%EE%F0%E5
В соответствии с п. 2 ст. 10 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. под заливом понимается хорошо очерченное углубление берега, вдающееся в сушу в такой мере - в соотношении к ширине входа в него, - что содержит замкнутые сушей воды и образует нечто большее, чем простую извилину берега.
"Пролив - водное пространство, расположенное между двумя участками суши и соединяющее смежные водные бассейны или их части <4>". В ст. 42 упомянутой Конвенции ООН по морскому праву содержатся требования к законам и правилам государств, граничащих с проливами, также Конвенцией установлены виды проливов.
--------------------------------
<4> http://ru.wikipedia.org/wiki/Пролив
В соответствии со ст. 12.1 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. остров представляет собой естественно образованное пространство суши, окруженное водой, которое находится выше уровня воды при приливе. Обычно острова представляют собой часть территории того или иного государства.
В ранее действовавшем Водном кодексе РФ от 16 ноября 1995 года N 167-ФЗ были даны определения многих понятий. В новом Водном кодексе РФ от 3 июня 2006 года N 74-ФЗ и вообще в российском законодательстве не дано юридическое определение понятий озер, водохранилищ, прудов, обводненных карьеров. Но в естественной науке (прежде всего в гидрологии) данные понятия имеются.
Итак, "река - это естественный постоянный водоток со своими истоком и устьем, русло которого отчетливо выражено" <5>.
--------------------------------
<5> Боголюбов С.А., Волков Г.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. 2-е изд., доп. М.: ТК Велби; Изд-во "Проспект", 2007.
"Озера - естественные поверхностные водоемы, представляющие собой заполненные водой котловины земной поверхности, не имеющие непосредственной связи с морем" <6>.
--------------------------------
<6> Железняков Г.В. и др. Гидрология, гидрометрия и регулирование стока. М.: Колос, 1984. С. 24.
Что касается ледников, то это "масса льда преимущественно атмосферного происхождения, испытывающая вязко-пластическое течение под действием силы тяжести и принявшая форму потока, системы потоков, купола (щита) или плавучей плиты" <7>.
--------------------------------
<7> http://ru.wikipedia.org/wiki/Ледник
Про пустыни можно сказать, что это "тип ландшафта, характеризующийся равнинной поверхностью, разреженностью или отсутствием флоры и специфической фауной. Различают песчаные, каменистые, глинистые, солончаковые пустыни. Отдельно выделяют снежные пустыни (в Антарктиде и Арктике - арктическая пустыня). Самая известная песчаная пустыня - Сахара, занимающая всю северную часть африканского континента. Близки к пустыням полупустыни (опустыненные степи), также относящиеся к экстремальным ландшафтам" <8>.
--------------------------------
<8> http://ru.wikipedia.org/wiki/Пустыня
Под автономной областью следует понимать национально-территориальное образование субъектов РФ. Например, в настоящее время существует Еврейская автономная область. Автономная область находится в составе Российской Федерации. Статус автономной области определяется Конституцией РФ и уставом автономной области, принимаемым ее представительным органом. Автономная область имеет право издавать законы в пределах компетенции, предоставленной ей ст. 72 и ст. 73 Конституции РФ. Автономная область в составе Российской Федерации пока осталась одна - Еврейская автономная область, другие же автономные области преобразованы в республики.
В состав Российской Федерации входят 4 автономных округа: Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Автономный округ, являясь субъектом Российской Федерации, может входить в состав края, области. В настоящее время из 4-х автономных округов 3 входят в состав краев и областей. Например, в состав Российской Федерации сейчас входит Чукотский автономный округ, который вышел из состава Магаданской области в соответствии с Законом Российской Федерации от 17 июня 1992 года "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации".
Район - название низовой административно-территориальной единицы в субъекте РФ. На уровне района осуществляется местное самоуправление.
Согласно ст. 40 Воздушного кодекса Российской Федерации от 19 марта 1997 года N 60-ФЗ аэропорт - это комплекс сооружений, включающий в себя аэродром, аэровокзал, другие сооружения, предназначенный для приема и отправки воздушных судов, обслуживания воздушных перевозок и имеющий для этих целей необходимые оборудование, авиационный персонал и других работников.
Особо следует обратить внимание на то, что законодательство относит к географическим объектам также республики, края, области, города и так далее. Согласно п. 2 ст. 5 Конституции РФ республика имеет свою конституцию и законодательство. Республика вправе устанавливать наряду с русским свой государственный язык. Этот язык употребляется в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик совместно с государственным языком Российской Федерации. Республика не может входить в состав других субъектов Российской Федерации, а также включать в себя субъекты Российской Федерации. Край, область, город федерального значения имеют свой устав и законодательство и, согласно п. 4 ст. 66 Конституции РФ, также не могут входить в состав других субъектов Российской Федерации. Что касается городов федерального значения, то в Российской Федерации их два: Москва и Санкт-Петербург. Главное их отличие от других субъектов Российской Федерации заключается в особой форме организации местного самоуправления. Внутри городов федерального значения образованы внутригородские муниципальные образования. Например, на сегодняшний день в Москве таких муниципальных образований 125, в Санкт-Петербурге - 111. При этом сами города муниципальными образованиями не являются. В соответствии с п. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации города федерального значения не могут входить в состав других субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что согласно изменениям, внесенным в комментируемый Федеральный закон от 27 октября 2008 года, к географическим объектам теперь относятся также административные районы, аймаки, кожууны, национальные районы, улусы, волости, поселковые советы, наслеги, сельские советы, национальные сельские советы, сельские округа, сомоны, станичные округа и другие административно-территориальные образования (административно-территориальные единицы); железнодорожные станции, морские порты и речные порты. Ранее вышеперечисленные объекты не входили в сферу регулирования ФЗ "О наименованиях географических объектов". В связи с внесенными изменениями в ФЗ "О наименованиях географических объектов" понятие "географические объекты" значительно расширяется. Закон устанавливает исчерпывающий перечень объектов, расположенных на территории Российской Федерации, которые относятся к географическим. В комментируемом Федеральном законе теперь слова "поселения" заменены на слова "населенные пункты". Населенные пункты являются административно-территориальными единицами, их статус и границы теперь устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации об их административно-территориальном устройстве.
Следует отметить, что ранее вопрос о переименовании либо присвоении наименования, например улуса, всегда вызывал споры. Было не совсем понятно, в чьей компетенции находится присвоение наименования либо переименования данного объекта, какой именно государственный орган вправе решать указанные вопросы.
Например:
Так, в деле N 92-Г06-8 о противоречии федеральному законодательству Закона Республики Тыва от 29 декабря 2004 г. N 1027 ВХ-1 "О статусе и границах муниципальных образований Республики Тыва" суд пришел к выводу, что субъекты Российской Федерации правом переименования географических объектов не наделены. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1998 г. N 177 "Вопросы реализации Федерального закона "О наименованиях географических объектов" определено, что федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области установления, нормализации, употребления, регистрации, учета и сохранения наименований географических объектов является Федеральная служба геодезии и картографии России (в настоящее время - Федеральное агентство геодезии и картографии). Присвоение наименований географическим объектам и переименование географических объектов относятся к ведению Российской Федерации. В документах и иных изданиях употребляются нормализованные наименования географических объектов. Произвольная замена одних наименований географических объектов другими, употребление искаженных наименований географических объектов не допускаются (подробнее см. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 сентября 2006 г. N 92-Г06-8).
Заметим, что действие ФЗ "О наименованиях географических объектов" не распространяется на объекты, расположенные внутри городов и других поселений. Данный Федеральный закон вообще не содержит правовой нормы, касающейся присвоения наименования таким объектам. Как мы видим из содержания комментируемой статьи, например, улицы не относятся к основным понятиям, используемым в настоящем Федеральном законе. Так на основании каких нормативных правовых актов улицы получают свое название? Ведь этот вопрос тоже немаловажен. Городские улицы, площади, парки, пруды также относятся к историческому и культурному наследию народов Российской Федерации. Согласитесь, что, например, та же Красная площадь в г. Москве играет важную роль в истории нашей страны.
Присвоение наименования либо переименование городских улиц, площадей, парков осуществляются на основании нормативных правовых актов субъектов РФ. Обычно выносится постановление либо решение городской думы данного субъекта.
В качестве примера можно привести решение тюменской городской Думы от 30 мая 2006 года N 383 "О порядке присвоения наименований улицам, площадям, другим объектам дорожной инфраструктуры, остановочным пунктам общественного городского транспорта и другим частям городского округа". Данный нормативный правовой акт определяет Порядок присвоения наименования либо