"О техническом регулировании: Постатейный комментарий к Федеральному закону" (Гусева Т.А., Чапкевич Л.Е.) ("Юстицинформ", 2005)

являются, в отличие от органов по сертификации, государственными органами, совмещение их полномочий невозможно из-за различий правового статуса.
6. Принцип недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля является гарантией независимости органов контроля как государственных органов от коммерческих структур, а также гарантией принципиального осуществления возложенных на эти органы функций и задач.
7. Принцип недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации базируется на Законе РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и означает необходимость наличия здоровой конкуренции между органами, претендующими на оформление аккредитации и проводящими сертификацию. Органом по сертификации могут быть юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, при этом они имеют равные возможности для документального подтверждения своей компетенции и выполнения деятельности по сертификации.
8. Соблюдение принципа "единства применения требований технических регламентов независимо от видов и особенностей сделок" обусловлено особым правовым статусом нормативных актов, которыми принимаются регламенты: федеральные законы, постановления Правительства и указы Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, для всех физических и юридических лиц и потому не могут зависеть от видов и особенностей сделок.
Статья 4. Законодательство Российской Федерации о техническом регулировании
Комментарий к статье 4
Пункт 1 комментируемой статьи подчеркивает приоритетную значимость Закона в вопросах технического регулирования: Закон является базовым нормативно-правовым актом в регулируемой сфере, а все остальные федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации должны быть приняты в соответствии с его нормами. При анализе данного пункта статьи следует обратить внимание на необоснованное отнесение к законодательству Российской Федерации "иных нормативных правовых актов Российской Федерации", что противоречит ст. 3 Гражданского кодекса РФ, относящей к законодательству Российской Федерации только федеральные законы.
Пункт 2 подчеркивает необходимость приведения в соответствие с Законом положений всех принятых до него федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. До момента принятия Закона (27 декабря 2002 г.) правовое регулирование в области разработки, принятия, исполнения и осуществления контроля за соблюдением обязательных требований осуществлялось целым рядом законов и подзаконных актов:
Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей";
Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов";
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";
Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)";
Гражданский кодекс РФ;
Уголовный кодекс РФ;
Кодекс РФ об административных правонарушениях;
Постановления Правительства РФ по вопросам организации государственного контроля, проведения экспертизы товаров, правил проведения уничтожения опасной продукции, правил проведения сертификации, защиты потребительского рынка от проникновения опасных импортных товаров и т.д.
Учитывая, что Закон представляет собой кардинальную реформу в вопросах установления и исполнения обязательных требований, положения многих указанных выше нормативно-правовых актов оказались в противоречии с его положениями. Пункт 2 комментируемой статьи подчеркивает возможность их применения только в части, не противоречащей Федеральному закону "О техническом регулировании".
Особое значение имеет п. 3 ст. 4 Закона, согласно которому за органами исполнительной власти оставлено право издавать в сфере технического регулирования только акты рекомендательного характера. Тем самым, по существу, прекращается практика ведомственного нормирования технических характеристик продукции и установления правил проверки соответствия, т.е. сертификации (до принятия Закона монопольное право на подобное нормотворчество принадлежало Госстандарту России). Все ранее изданные органами исполнительной власти нормативно-правовые акты утрачивают свою обязательность (за исключением актов, устанавливающих обязательные требования к оборонной продукции и продукции, сведения о которой составляют государственную тайну).
Пункт 4 данной статьи подчеркивает в соответствии со ст. 15 Конституции РФ приоритет норм и правил международных договоров Российской Федерации в вопросах правового регулирования.
В настоящее время имеется ряд проектов технических регламентов, прошедших публичное обсуждение в Государственной Думе РФ, а также намеченных на рассмотрение в ближайшее время:
1. Технический регламент "Требования санитарно-эпидемиологической безопасности к воде, предназначенной для потребления человеком, и питьевому водоснабжению" (разработчик - Министерство здравоохранения РФ, Департамент Госсанэпиднадзора).
2. Федеральный закон - специальный технический регламент "О питьевой воде и питьевом водоснабжении" (разработчик - некоммерческая организация "Российская ассоциация водоснабжения и водоотведения").
3. Общий технический регламент "Санитарно-эпидемиологическая безопасность" (разработчики - Министерство здравоохранения РФ, Департамент Госсанэпиднадзора).
4. Федеральный закон "О техническом регламенте розничной торговли" (разработчик - Ассоциация компаний розничной торговли "АКОРТ").
5. Общий технический регламент "Об электромагнитной совместимости" (разработчики - ГУП "ЛОНИИР", ЗАО "САМТЕС").
6. Специальный технический регламент "О низковольтном оборудовании" (разработчики - ВНИИС, ВНИИНМАШ).
7. "О специальном техническом регламенте на пивоваренную продукцию и ее производство" (разработчик - некоммерческая организация "Союз российских производителей пива и безалкогольной продукции") и ряд др.
Статья 5. Особенности технического регулирования в отношении оборонной продукции (работ, услуг) и продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну
Комментарий к статье 5
Статья 5 предусматривает особенный порядок технического регулирования и распространяется на:
оборонную продукцию (работы, услуги), поставляемую для федеральных государственных нужд по государственному оборонному заказу; продукцию (работы, услуги), используемую в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации информации ограниченного доступа;
продукцию (работы, услуги), сведения о которой составляют государственную тайну.
Особенности технического регулирования указанных объектов заключаются в следующем:
1) к объектам действия обязательных требований отнесены работы и услуги (в ст. 1 на эти два вида деятельности предусматривались добровольно применяемые требования);
2) на указанные объекты обязательные требования могут быть установлены следующими способами:
техническими регламентами (как на все другие объекты);
федеральными органами исполнительной власти, являющимися в пределах своей компетенции государственными заказчиками оборонного заказа и государственным контрактом (в Законе не указано, какой именно документ должен содержать в этом случае обязательные требования);
государственным контрактом.
Учитывая особую значимость указанной в ст. 5 продукции, Закон предусматривает особый порядок разработки, принятия, применения документов о ее стандартизации, а также особый порядок проведения оценки соответствия (включая государственный контроль за соблюдением обязательных требований). Полномочия установления особого порядка переданы Правительству РФ.
Разработанные в особом порядке обязательные требования не должны противоречить требованиям технических регламентов, принятых на аналогичную продукцию гражданского назначения.
Глава 2. ТЕХНИЧЕСКИЕ РЕГЛАМЕНТЫ
Статья 6. Цели принятия технических регламентов
Комментарий к статье 6
Пункт 1 ст. 6 определяет перечень целей, для достижения которых должны приниматься технические регламенты:
защита жизни или здоровья граждан (слово "граждан" следует заменить на слово "потребителей", см. комментарий к ст. 2 Закона);
защита имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Данный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит, т.е. принятие технических регламентов в иных целях не допускается.
Основной целью принятия технических регламентов является установление минимально необходимых требований, обеспечивающих достижение целей, указанных в настоящей статье, а именно: технические регламенты в качестве обязательных должны содержать требования, гарантирующие безопасность продукции и процессов и их соответствие предоставленной о них информации.
Принцип перенесения государственных гарантий только на обеспечение безопасности и защиту приобретателей от обмана заимствован из мировой практики регулирования (имеются в виду промышленно развитые страны).
В ряде развитых стран государство отвечает лишь за принятие законов, направленных на обеспечение безопасности продукции и на защиту потребителей от недобросовестной рекламы и маркировки, скрывающих истинное лицо продукции.
Требования, направленные на предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, разрабатываются только на продукцию и должны содержать необходимый объем предоставленной потребителю информации о продукции. А сама продукция должна соответствовать содержащейся в ее маркировке информации о важнейших свойствах, предусмотренных техническим регламентом.
Закон придает особое значение предупреждению действий, вводящих в заблуждение приобретателей, приравнивая эти требования к гарантиям обеспечения жизни и здоровья людей по ряду причин. Одна из них: отнесение требований по предоставляемой информации к разряду обязательных и контроль за их соблюдением является способом борьбы с контрафактной и фальсифицированной продукцией. По статистическим данным, по России подделывается до 40 - 50%, а в отдельных регионах до 60% (!) всевозможных товаров, тогда как в Европе и США - всего 5 - 7%. По данным западных специалистов, по выпуску контрафакта Россия уверенно лидирует, занимая второе место в мире и уступая абсолютное первенство лишь Китаю.
Определение контрафактной продукции дано в Законе "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров" (в ред. от 11 декабря 2002 г., вступил в силу с 1 января 2003 г.), в соответствии с которым товары, этикетки, упаковки товаров, на которых незаконно используется товарный знак или сходное с ним до степени смешения обозначение, являются контрафактными.
Сложнее обстоит дело с понятием "фальсифицированная продукция".
Уголовный и Гражданский кодексы РФ не раскрывают понятие "фальсификация". В соответствии с толкованием этого термина в Советском энциклопедическом словаре фальсификация (falsification от falsifico - подделываю) - это:
1) злостное преднамеренное искажение каких-либо данных;
2) изменение с корыстной целью вида или свойства предметов.
Российское законодательство включает несколько федеральных законов, цель которых - защита потребительского рынка от контрафакта и фальсификации. Включение в перечень целей принятия технических регламентов предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, является важным шагом по обеспечению на государственном уровне защиты приобретателей от подделок.
При разработке требований к информации необходимо учесть положительную зарубежную практику. Так, например, по результатам тестирования российских продуктов питания на содержание в них генетически модифицированных источников (ГМИ) трансгены обнаружены в 40% исследуемой продукции, причем содержание трансгенов в продукте достигает до 60%. Однако большинство предприятий умышленно пытаются скрыть использование ГМИ в своей продукции, ссылаясь на коммерческую тайну.
Согласно ст. 2.18 Постановления Главного санитарного врача России от 14 ноября 2001 г. N 36 продукция, содержащая 5% компонентов ГМИ и более, должна иметь соответствующую маркировку, в то время как в Европейском Союзе законодательно установлена необходимость маркировки продуктов начиная с 0,9% (какие-либо научные основания для установления 5%-ного "барьера" отсутствуют). С 1 июня 2004 г. Россия, как и все страны Европы, переходит на новые нормативы: отныне будет достаточно 0,9% ГМИ, чтобы данные об этом обязательно указывались на маркировке.
Включение в технический регламент требований, не предусмотренных п. 1 ст. 6, не допускается и может быть обжаловано в установленном порядке.
Статья 7. Содержание и применение технических регламентов
Комментарий к статье 7
Основное назначение технических регламентов - установление минимально необходимых требований, обеспечивающих различные виды безопасности продукции и процессов (химическую, биологическую, ядерную, радиационную, электрическую и т.д.). Закон неоднократно подчеркивает минимальную необходимость обязательных требований для достижения целей технических регламентов. В статье 7 установлены требования к содержанию технических регламентов, из которых следует, что вне поля зрения законодателей остались такие виды безопасности, как экологическая и информационная. Если экологическая безопасность упоминается в ст. 8, то информационная отсутствует полностью, хотя по данному виду безопасности Президент РФ 9 сентября 2000 г. утвердил Доктрину информационной безопасности Российской Федерации.
Технические регламенты должны устанавливать требования к результату, который должен быть получен, а не к способу его достижения. Иными словами, регламенты должны устанавливать, как правило, эксплуатационные характеристики продукции, и только при необходимости - требования к конструкции. Это позволит производителям самим выбирать конструктивное решение, экономически наиболее для них целесообразное. Именно поэтому п. 2 ст. 7 подчеркивает недопустимость ограничения предпринимательской деятельности принятием в технических регламентах требований, превышающих минимально необходимые для обеспечения требований технических регламентов.
Перечень требований к содержанию технического регламента включает:
исчерпывающий перечень объектов регулирования и правила их идентификации для целей применения технического регламента;
обязательные требования к продукции и процессам;
правила и формы оценки соответствия (включая схемы подтверждения