"Комментарий к Федеральному закону от 17 ноября 1995 года n 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" (постатейный) (Цисс Т.А.) (под ред. М.Ю. Лобановой)

Подготовлен для системы
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ АРХИТЕКТУРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 30.12.2001 N 196-ФЗ,
от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ,
от 18.12.2006 N 231-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ,
от 30.12.2008 N 309-ФЗ)
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Цель и задачи настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 1
Статья определяет предмет регулирования, цели, задачи комментируемого Закона, а также закрепляет сферу, в которой реализуются права, обязанности и ответственность субъектов правовых отношений, возникающих в ходе осуществления архитектурной деятельности.
 1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает прежде всего предмет правового регулирования комментируемого Закона. Предметом любой отрасли права является совокупность правовых отношений, регулируемых нормами данной отрасли. Предметом регулирования комментируемого Закона являются отношения, которые связаны с  созданием архитектурных объектов. Исходя из пункта 1 комментируемой статьи, основным субъектом таких отношений является  архитектор, который осуществляет профессиональную деятельность. Под  профессиональной деятельностью понимается основной род занятий, трудовая деятельность <1>. В данном случае это трудовая деятельность архитектора, результатом которой является архитектурный объект, то есть архитектурная деятельность.
--------------------------------
<1> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2002. С. 626.
Статья 2 комментируемого Закона  архитектурную деятельность определяет как профессиональную деятельность архитекторов, целью которой является создание архитектурного объекта. В свою очередь,  архитектором является лицо (гражданин), которое осуществляет деятельность по созданию архитектурных объектов на профессиональной основе, то есть она для него является основным родом занятий.
 Архитектурный объект в статье 2 комментируемого Закона определен как здание, строение, сооружение, которое выполнено в соответствии с архитектурным проектом, то есть частью проектной документации, содержащей архитектурные, художественные, инженерные, технические и иные требования к архитектурному объекту.
Таким образом,  предметом правового регулирования комментируемого Закона являются отношения, которые возникают в результате профессиональной деятельности архитекторов, результатом которой является создание здания, строения, сооружения в соответствии с архитектурной частью проектной документации.
Пункт 1 комментируемой статьи закрепляет  цели, для которых создается архитектурный объект, а именно  создание благоприятной, экологически чистой, безопасной среды жизнедеятельности человека и общества. Данные цели связаны с гарантиями, установленными Конституцией Российской Федерации. Обеспечение безопасной, экологически чистой и благоприятной окружающей среды регулируется положениями Конституции Российской Федерации, согласно которым каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, а также Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", который устанавливает основные принципы охраны окружающей среды, в том числе соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека.
В свою очередь, цель обеспечения социально и духовно полноценной жизнедеятельности человека является гарантией, предусмотренной статьей 7 Конституции Российской Федерации, а именно обеспечивающей, что Российская Федерация - это социальное государство, где создаются условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека.
Как уже отмечено, одной из целей архитектурной деятельности является создание благоприятной среды жизнедеятельности человека. В частности, Постановление Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 5 ноября 1997 года N 18-65 "Об утверждении Примерного положения об органе архитектуры и градостроительства исполнительной власти субъекта Российской Федерации" определяет, что основной целью данного органа является проведение на территории соответствующего субъекта государственной политики и осуществление правового регулирования в области архитектуры и градостроительства, направленного на создание безопасной, экологически чистой, социально и духовно полноценной, благоприятной среды жизнедеятельности. Под  благоприятной средой жизнедеятельности человека и общества понимается обстановка с хорошими условиями, которые способствуют осуществлению жизнедеятельности человека и общества. В свою очередь, жизнедеятельность человека может быть связана не только с работой или осуществлением иной деятельности, приносящей доход, но и проведением досуга и посещением каких-либо культурных, развлекательных учреждений или участием в культурных и развлекательных мероприятиях. Объекты архитектуры в первую очередь предназначены именно для предоставления гражданам возможности посещать культурные учреждения и участвовать в культурно-массовых мероприятиях (например, посещать концерты, цирковые, театральные представления и т.п.). Однако, с другой стороны, для тех людей, которые являются работниками театрального или концертного учреждения, соответствующие учреждения (объекты архитектуры) обеспечивают благоприятную среду жизнедеятельности в связи с тем, что являются для них рабочим местом.
Цель  обеспечения экологически чистой среды жизнедеятельности человека достигается тем, что комментируемый Закон устанавливает требования о том, что архитектурный объект должен соответствовать экологическим требованиям. Таким образом, путем соблюдения требований экологического законодательства при строительстве архитектурного объекта будет обеспечена, соответственно, и благоприятная среда жизнедеятельности человека.
Следующая цель архитектурной деятельности - это  создание безопасной среды жизнедеятельности человека и общества. Архитектурный объект должен соответствовать санитарно-гигиеническим требованиям и требованиям пожарной безопасности. Гражданам, посещающим театральные, музейные, цирковые и иные подобные заведения, должна быть обеспечена полная безопасность.
К сожалению, на практике данная цель не всегда достигается.
Примером может служить трагический случай, который произошел в г. Пермь в ночном клубе "Хромая лошадь". Основной причиной пожара стало короткое замыкание в электропроводке, по этой причине отключение света в помещении оказалось запоздалым. Еще одной причиной является оборвавшаяся проводка осветительных софитов над танцполом. В "Хромой лошади" сотрудниками МЧС была проведена проверка на соблюдение требований пожарной безопасности, после чего руководству "Хромой лошади" был отведен год для их устранений, но этого не было сделано.
Между тем на практике встречаются случаи должного реагирования на несоблюдение требований пожарной безопасности. Например, в г. Омск был закрыт цирк из-за множества несоответствий помещения требованиям пожарной безопасности, в частности, в нем не была установлена пожарная сигнализация, не был протянут силовой кабель для обеспечения полного энергоснабжения и не были проведены технические расчеты путей эвакуации, чтобы в установленное нормативом время эвакуировать всех зрителей.
Обозначение цели  обеспечения социально и духовно полноценной среды жизнедеятельности человека и общества связано с тем, что объекты архитектурной деятельности должны быть по своему функциональному назначению направлены на социально- и духовно-нравственное развитие человека и общества. Они непосредственно являются объектами социальной инфраструктуры общества, позволяя человеку удовлетворять самые непосредственные нужды: комфортное место обитания, свободное передвижение, посещение больниц и др. Архитектура должна предоставлять возможность для осуществления полноценной общественной жизни, в том числе людям с ограниченными возможностями. Роль архитектуры в обеспечении социально полноценной среды жизнедеятельности человека является первостепенной. Также важна ее роль и в формировании духовной составляющей жизни общества. Объекты архитектуры сами по себе могут являться культурными единицами (памятники архитектуры, объекты культурного наследия), кроме того, театры, музеи, галереи и другие здания соответствующего функционального назначения обеспечивают гражданам доступ к культурным ценностям.
 2. Задачами любого закона, а также отрасли права являются основные направления действия, а также регулирования этого закона. Пункт 2 комментируемой статьи определяет его задачи, которые заключаются в  развитии архитектурного искусства, охране произведений архитектуры.
Под  архитектурным искусством, учитывая положения ГрК РФ, понимается деятельность по подготовке проектной документации к объектам капитального строительства и их частям, включающая в себя архитектурные, технические, конструктивные, инженерные решения. Произведения архитектуры согласно статье 1259 ГК РФ являются объектами авторских прав. Таким образом, задачей комментируемого Закона является, в частности, осуществление правового регулирования развития деятельности по созданию, подготовке проектов, на основании которых будут созданы объекты архитектуры.
 2.1. Еще одной задачей комментируемого Закона является  содействие охране произведений архитектуры, памятников истории и культуры.
Как отмечают многие теоретики в области архитектурной деятельности, во многих городах РФ сложились негативные тенденции в сфере сохранения архитектурно-градостроительного облика муниципальных образований. Это обусловлено комплексом причин, в числе детерминирующих можно назвать следующие:
- недостаточная правовая регламентация вопросов охраны объектов культурного значения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти;
- недостаток бюджетных средств на реконструкцию, сохранение и иные меры по охране объектов культурного наследия;
- коррупция;
- отсутствие экономических стимулов в виде налоговых льгот для потенциальных частных инвесторов, способных вложить собственные финансовые средства в реконструкцию памятников;
- низкий уровень активности участия общественных организаций, СМИ и граждан в решении проблем сохранения и охраны объектов культурного значения;
- недостаточное внимание правоохранительных органов к обозначенной проблеме <2>.
--------------------------------
<2> Владимиров Д.Г. Законодательное обеспечение сохранения исторического и культурного наследия при осуществлении строительной деятельности в крупных городах // Аналитический вестник Совета Федерации. N 14(359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 8.
Сразу обращает на себя внимание тот факт, что задача комментируемого Закона сформулирована только как  содействие охране, но не охрана в целом. Правовое регулирование охраны произведений архитектуры осуществляет Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". В свою очередь, Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ предусматривает, что отношения в области сохранения и государственной охраны объектов культурного наследия регулируются законодательством об архитектурной деятельности. При этом объектами культурного наследия согласно Федеральному закону от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ являются в том числе произведения архитектуры.
Под  государственной охраной объектов культурного наследия в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ понимается система правовых, организационных, финансовых, информационных и иных средств, направленных на выявление, учет, а также предотвращение разрушения и причинения вреда произведениям архитектуры. Поэтому, учитывая, что в систему охранительных мер по обеспечению охраны объектов культурного наследия входят правовые меры, можно сказать, что содействие комментируемого Закона охране произведений архитектуры, являющихся объектами культурного наследия, проявляется в установлении отдельных норм, обеспечивающих охрану таких произведений, объектов.
Например, комментируемым Законом предусмотрены правовые основы создания архитектурного объекта, а также имущественная ответственность за причинение вреда памятнику истории и культуры. Причем в пункте 2 комментируемой статьи предусмотрено, что содействие осуществляется не только в отношении произведений архитектуры, но и в отношении памятников истории и культуры, к которым относятся здания, сооружения, отдельные постройки с исторически сложившимися территориями.
При этом Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ предусмотрено создание  зон охраны объектов культурного наследия. Пункт 3 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ устанавливает зависимость закрепления за объектами культурного значения статуса охранных зон от принятия решения об утверждении проекта зоны охраны объекта культурного наследия, который, в свою очередь, может быть разработан по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков или по решению суда.
Кроме того, в соответствии с пунктом 4 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315, разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия проводится по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков или по решению суда. Данная норма не носит императивного характера и оставляет вопросы установления охранной зоны объектов культурного значения на усмотрение органов власти. Также пункт 5 указанного Постановления устанавливает, что разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия может включаться в соответствующие федеральные и региональные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
Между тем единственным законным основанием правовой охраны объектов культурного значения, влекущим ограничение хозяйственной деятельности в месте, где расположен подобный объект, является установление за объектом культурного значения статуса охранной зоны.
Однако, как считают некоторые авторы, несмотря на то, что сохранение, использование и правовая охрана объектов культурного наследия являются прямой обязанностью органов власти РФ и органов местной власти (согласно положениям Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ), непосредственная реализация на практике указанных полномочий по охране объектов культурного