"Особые правовые режимы Российской Федерации" (Мелехин А.В.)

Подготовлен для системы
<8> Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 467.
<9> Попова Н.Ф. Монография "Военное положение: административно-правовой аспект". М., 1999.
<10> И.С. Розанов определяет административно-правовой режим как установленную в законодательном порядке "совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях), обеспечения и содержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально создаваемыми для этой цели службами государственного управления". Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. N 9. С. 84 - 91.
<11> Ю.А. Тихомиров считает, что "административно-правовой режим представляет собой специфический порядок деятельности субъектов права в различных сферах государственной жизни". По нашему мнению, данную формулировку необходимо дополнить следующим образом: "...в обычных условиях и чрезвычайных ситуациях".
Он считает, что "по критерию цели режимов их можно разделить на три большие группы. Первая группа охватывает административно-правовые режимы для определенных государственно-правовых состояний (чрезвычайного и военного положений, охраны государственной границы, таможенных границ, регулирования внешнеторговой деятельности, включая протекционизм и др.). Вторая группа включает в себя функциональные административно-правовые режимы, призванные обеспечить функции управления и сферы деятельности (налоговой, санитарной, экологической и т.д.). Третья группа режимов включает легализующие режимы, касающиеся как официальной регистрации юридических и физических лиц, так и регламентации нормативных требований к видам деятельности". См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. Учебник. М., 1998. С. 404.
Действующие в Российской Федерации правовые режимы многообразны и многоаспектны. Это отражение сущности самого права, имеющего универсальный характер. Поэтому унификация взглядов на виды правовых режимов, по нашему мнению, просто невозможна. В то же время речь может идти о выделении общих основных черт, характерных для различных правовых режимов.
В качестве нормативных актов, определяющих подобные режимы, могут выступать как Законы ("О чрезвычайном положении", "О военном положении", "О безопасности", "О закрытом административно-территориальном образовании" (ЗАТО) и др.), так и подзаконные нормативные акты, в том числе ведомственные, которые составляют большинство.
В отличие от подзаконных актов установленные законом административно-правовые режимы отличаются стабильностью и комплексным характером регулируемых общественных отношений. В этом можно убедиться на примере Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" (1992 г.) <*>.
--------------------------------
<*> Например, для ЗАТО характерными являются следующие особенности: они в императивном порядке приравниваются к административно-территориальным единицам; по ряду вопросов находятся в ведении федеральных органов власти (определение границ, административная подчиненность, режим безопасного функционирования предприятий и объектов, условия нахождения и проживания граждан и т.п.); решения о их создании и упразднении принимаются Федеральным Собранием Российской Федерации по представлению Правительства России; доходная и расходная части бюджетов находят свое отражение в федеральном бюджете государства; определяются социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим и работающим на их территории.
Ведомственные нормативные акты, принимаемые на основании и во исполнение обладающих большей юридической силой нормативных актов, при установлении специальных административно-правовых режимов исходят из целей и задач, стоящих перед конкретными ведомствами. Однако этот процесс не автономен. Он обусловлен и взаимосвязан с интересами и политикой государства в рассматриваемой сфере.
Отечественный и зарубежный опыт показывает, что чрезвычайное законодательство предусматривает возможность введения в действие носящих комплексный характер ограничений конституционных прав и свобод субъектов права в рамках особых правовых режимов. Устоявшаяся практика свидетельствует, что подобная возможность предусматривается на конституционном уровне. В Конституциях России, стран СНГ и Балтии подобные оговорки также имеются.
Например, Конституция Республики Армения (ст. 45) предусматривает, что отдельные права и свободы человека и гражданина могут быть временно ограничены "в период военного положения" или "в случае непосредственной опасности, угрожающей конституционному строю" (п. 14 ст. 55) <*>.
--------------------------------
<*> Андреев Г.Н. Конституции стран СНГ и Балтии. М.: Юристъ, 1999. С. 84 - 115.
Конституция Республики Беларусь возможность ограничения "прав и свобод личности" допускает не с введением специальных правовых режимов, а с интересами "национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц" (ч. 1 ст. 23) <*>. Подобный подход отражен и в текстах конституций ряда других государств. В Республике Таджикистан (ч. 2 ст. 14) "ограничения прав и свобод граждан допускаются только с целью обеспечения прав и свобод других граждан, общественного порядка, защиты конституционного строя и территориальной целостности Республики". В Латвийской Республике "необходимые ограничения прав и свобод человека" могут быть установлены законом в интересах: "защиты прав, достоинства, здоровья и нравственности других лиц"; "гарантии государственной безопасности, общественного порядка" (ст. 44). Примерно такая же конструкция содержится в тексте Конституции Литвы (глава вторая "Человек и государство").
--------------------------------
<*> Андреев Г.Н. Указ. соч. С. 123, 550, 556 - 560.
В Эстонии в период действия чрезвычайного или военного положения возможность ограничения установленных законом прав и свобод лиц, а также возложения на них дополнительных обязанностей обусловливается необходимостью защиты интересов "государственной безопасности и общественного порядка" (ст. 130) <*>.
--------------------------------
<*> Варламова Н.В. Практикум по дисциплине "Теория государства и права". М.: Московский международный институт эконометрики, информатики, финансов и права, 2002. С. 104.
Конституция Грузии (ст. 46) наделяет Президента страны полномочиями "во время чрезвычайного или военного положения" ограничивать некоторые права и свободы человека и гражданина <*>. Конституции Туркменистана (ст. 44) и Украины (ст. 64) <**> также предусматривают приостановление осуществления конституционных прав и свобод в условиях чрезвычайного или военного положения.
--------------------------------
<*> Андреев Г.Н. Указ. соч. С. 125.
<**> Андреев Г.Н. Указ. соч. С. 421 и 491.
В истории России имеются многочисленные примеры установления на определенной территории особых правовых режимов: исключительного, военного, осадного и чрезвычайного положения. Целью их установления являлась ликвидация угрозы (чаще всего существующей, а не потенциальной) государственной или общественной безопасности. Они вводились при: военной интервенции, гражданской войне, контрреволюционных выступлениях, массовых беспорядках, эпидемиях, стихийных бедствиях, Великой Отечественной войне 1941 - 1945 гг., межнациональных конфликтах.
Законодательство Российской Федерации дает определение понятий только двух видов особых правовых режимов: "чрезвычайное положение" <*> и "военное положение" <**>. Определение других видов особых правовых режимов (гражданская война, военное время, правовой режим в зоне проведения контртеррористической операции) даются в авторской трактовке.
--------------------------------
<*> Чрезвычайное положение - это "особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей" (п. 1 ст. 1 ФКЗ "О чрезвычайном положении").
<**> Военное положение - это "особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии" (ст. 1 ФКЗ "О военном положении").
Особые правовые режимы Российской Федерации устанавливаются посредством введения в действие норм чрезвычайного законодательства. Это следует рассматривать как естественную и в то же время необходимую и обязательную реакцию государства на конкретный вид угрозы. Чаще всего это группа угроз внутригосударственного или внешнего характера, способных повлечь за собой возможность наступления (или наступление) чрезвычайной ситуации, представляющей опасность для интересов личности, общества и самого государства.
Чрезвычайное законодательство Российской Федерации представляет собой совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, обладающих внутренним организационным единством и системным характером <*>. Оно является составной частью системы действующего законодательства государства, основывается на соответствии нормам международного права, вступает в юридическую силу на определенный срок при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени и предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод определенного вида субъектов права.
--------------------------------
<*> Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации. Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 18.
Содержание особых правовых режимов определяется федеральным законодательством <*> и включает в себя комплекс экономических, политических, административных (им принадлежит ведущая роль в процессе реализации устанавливаемых государством властных предписаний), военных, правовых, идеологических и иных мер, направленных на предотвращение или ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, угрожающих личности, обществу и государству. По этому блоку вопросов по состоянию на апрель 2002 г. действовало 27 федеральных законов <**>. Их анализ, а также практическая реализация свидетельствуют о том, что полномочия (нормативно-регулирующие, конкретно-регулирующие, обеспечивающие, контрольно-надзорные и иные) между уровнями власти пока еще до конца не разграничены, а материальные и человеческие ресурсы не определены.
--------------------------------
<*> См., например: Федеральные конституционные законы "О чрезвычайном положении" (2001 г.) и "О военном положении" (2002 г.).
<**> Самойлов С.Н. О разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления и их роль в решении проблем безопасности // Право и безопасность. 2002. N 4. С. 6 - 14.
Вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, а также "осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий", т.е. с чрезвычайными обстоятельствами различного вида, находятся в совместном ведении Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов (п. "б" и "з" ч. 1 ст. 72 Конституции России). Поэтому организация деятельности органов власти (чаще всего исполнительной) в рассматриваемых условиях осуществляется на трех управленческих уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Отмеченная особенность накладывает определенный отпечаток одновременно на процесс формирования соответствующего законодательства и содержание создаваемого механизма правового регулирования, предназначенного для его реализации. Все ветви и уровни органов власти в определенных законом формах принимают участие в этом процессе, отражая тем самым различные аспекты механизма правового регулирования - политические, правовые, организационные, экономические, идеологические, информационные и иные.
Посредством принятия ведомственных нормативных правовых актов общие задачи федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации конкретизируются, приобретая более предметный характер.
Изложенное выше позволяет отметить следующие основные черты, характерные для особых правовых режимов и отличающие их от многочисленных иных правовых режимов:
1. Основаниями их установления являются два обязательных условия: фактические (чрезвычайная ситуация определенного вида) и юридические (наличие заблаговременно принятого федерального конституционного закона или федерального закона).
2. Первичным и основным источником формирования особых правовых режимов являются нормы международного права. Нормы национального законодательства должны выступать своего рода интерпретатором, выполняющим задачи по конкретизации их положений и отражению особенностей правовой системы страны, правовых традиций и менталитета населения.
3. По правовому воздействию на общественные отношения они носят комплексный характер и одновременно могут содержать в себе несколько специальных правовых режимов (отраслевых, функциональных), отменять или ограничивать их действие.
4. Их введение прямо или косвенно предусматривается текстом Конституции Российской Федерации и конкретизируется специальным федеральным законодательством.
5. Порядок введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри (согласование с Федеральным Собранием), но и вне территории страны (обязательное уведомление руководства сопредельных государств и международных организаций).
6. Правом на их введение обладает только Президент РФ своим указом в рамках реализации конституционных полномочий главы государства и Верховного главнокомандующего.
7. Указ Президента Российской Федерации обязательно должен отражать определенные законодательством вопросы (обстоятельства принятия такого решения, дата и время его действия, границы территории его действия и т.д.).
8. Основаниями введения являются угрозы личности, обществу или государству, предусмотренные федеральными законами.
9. Продолжительность их действия носит временный характер - фиксированный (чрезвычайное положение) или неопределенный, но с обязательным указанием на необходимость устранения условий, послуживших основанием их введения: восстановление конституционного