Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 02.06.2015 по делу n А33-26708/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 25.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, прокурор в пределах своих полномочий вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении.

Порядок возбуждения производства по делу об административном правонарушении прокурором регулируется статьей 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 настоящего Кодекса. Указанное постановление выносится в сроки, установленные статьей 28.5 настоящего Кодекса.

Таким образом, дело возбуждено прокурором в пределах его полномочий.

Судом установлено, что постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 24.07.2014 № 11307 (л.д. 48) вынесено заместителем прокурора Октябрьского района г. Красноярска в пределах компетенции, с соблюдением процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях – законный представитель извещен о времени и месте составления постановления о возбуждении дела (уведомление №7/2-02-2014 от 23.07.2014 (л.д. 53), уведомление №7/2-01-2014 от 23.07.2014 (л.д. 54)).

Как следует из постановления №11307 от 24.06.2014, прокуратурой в рамках осуществления надзора за соблюдением миграционного законодательства совместно со специалистом отдела УФМС России по Красноярскому краю в Октябрьском районе г. Красноярска проведена выездная проверка в нежилом помещении, принадлежащем ООО КА «Перспектива».

Основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении явились результаты проверки соблюдения миграционного, трудового законодательства в обществе с ограниченной ответственностью кадровое агентство «Перспектива», зафиксированные в акте от 15.07.2014 (л.д. 130) составленным старшим помощником прокурора Октябрьского района г. Красноярска. Руководитель организации с ним ознакомлен, что подтверждено подписью.

Согласно пункту 3 части 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования.

Таким образом, закон различает проведение прокурорского надзора и проведение проверок по требованию прокурора.

В соответствии со статьями 21 и 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор при осуществлении надзора вправе проводить проверки. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. При проведении проверок прокурор вправе требовать от органов выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.

Как следует из письма прокуратуры Октябрьского района №7/2-01-2014 от 10.07.2014 (л.д. 129) в связи с проведением прокуратурой района проверки в рамках осуществления надзора за исполнением миграционного законодательства, прокурор просит Отдел УФМС России по Красноярскому краю в Октябрьском районе г. Красноярска выделить специалиста.

В связи с этим апелляционный суд считает, что все последующие действия Отдела УФМС России по Красноярскому краю в Октябрьском районе г. Красноярска, в том числе составление акта проверки от 15.07.2014 (л.д. 145), взятие объяснений, направление этих документов письмом №17/14-9290 от 15.07.2014 совершенны в рамках прокурорской проверки и не носят характера самостоятельно проведенной органом проверки; в данном случае положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не применяются.

Оценивая правомерность проведения прокуратурой Октябрьского района города Красноярска проверки, апелляционный суд принимает во внимание Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «Агора», межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной».

Конституционный Суд Российской Федерации указал следующее.

- По смыслу положений Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

- Конституционный Суд Российской Федерации, указывая применительно к регулированию, введенному Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», что определение круга лиц, на которых распространяется данный Федеральный закон, является дискрецией федерального законодателя и не может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан (определения от 25.02.2010 № 294-О-О и от 24.09.2013 № 1339-О).

- Федеральный законодатель, действуя в пределах достаточно широкой дискреции и используя - с учетом сложившихся в государстве экономических и социальных условий и состояния законности в конкретных сферах общественных отношений - сочетание общих и дифференцированных подходов к правовому регулированию осуществления государственными органами контрольно-надзорных функций и полномочий, вправе устанавливать в соответствии с требованиями, вытекающими из Конституции Российской Федерации, определенные особенности организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов.

- Касаясь вопросов правового регулирования процессуального порядка осуществления прокурорского надзора, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 18.02.2000 № 3-П указал на отсутствие в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», помимо прочего, положений, закрепляющих процедуры общенадзорной деятельности прокуратуры и гарантии прав тех лиц, в отношении которых ею осуществляется надзор за исполнением законов, что, вопреки мнению заявителей по настоящему делу, не может рассматриваться как итоговая оценка конституционности правового регулирования соответствующих отношений, поскольку особенности предмета названного Федерального закона, вытекающие из статьи 129 Конституции Российской Федерации, не предопределяют безусловную необходимость сосредоточения только в нем всего массива норм, касающихся порядка общенадзорной деятельности прокуратуры и связанных с осуществлением прав, обязанностей и гарантий проверяемых субъектов.

-  Согласно пункту 2 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. По смыслу данного законоположения во взаимосвязи со статьей 10 названного Федерального закона, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», так и в любых открытых источниках.

- С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Такой подход нашел отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», согласно пункту 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

- Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и, соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок, в инициативном порядке, основания и поводы для которых тем не менее не могут определяться произвольно.

- Предполагается, что результат прокурорской проверки подлежит оформлению в виде того или иного акта прокурорского реагирования и доведению до сведения проверяемой организации, что согласуется с пунктом 4 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», гарантирующим ознакомление гражданина с материалами проверок, непосредственно затрагивающими его права и свободы.

Как пояснил представитель прокуратуры в судебном заседании суда апелляционного суда, проверка прокуратурой Октябрьского района проведена на основании Указания Прокуратуры Красноярского края №2/72 от 10.01.2013, в соответствии с которым прокуратуры городов, районов, ЗАТО обязаны систематически проверять исполнение миграционного законодательства организациями, принимающими иностранных граждан (гостиницы, санатории и т.д.). Данное указание дано на основании указаний Генеральной прокуратуры Красноярского края.

Указанное обстоятельство отражено в решении Октябрьского районного суда города Красноярска от 15.12.2014.

Как было указано, руководитель ООО «Перспектива» ознакомлен с актом от 15.07.2014 (л.д. 130), что подтверждено подписью.

Таким образом, основания для проверки имелись, организация в отношении которой проведена проверка в лице своего законного представителя с ее результатами знакома, в ходе проверки прокурор воспользовался своим правом на привлечение сотрудника органа (ФМС).

Общество указывает, что при проведении проверки не присутствовал его представитель.

Апелляционный суд принимает во внимание, что законодательство о проверках, проводимых прокуратурой, не требует обязательного извещения и присутствия представителя проверяемого лица, а так же следующее.

Федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции, в частности за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников, а также правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации регламентированы Федеральным законом от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 32 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного контроля (надзора) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации, работодателей, заказчиков работ (услуг), и к отношениям, связанным с исполнением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязанностей, возложенных на них как на принимающую (приглашающую) сторону, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 3 - 10 настоящей статьи.

Пунктом 5 статьи 32 Федеральным законом от 25.07.2002 № 115-ФЗ установлены основания для проведения внеплановой проверки.

Подпунктом 3 пункта 5 статьи 32 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ установлено, что основанием для проведения внеплановой проверки является выявление факта возможного нарушения работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной обязательных требований в результате проводимого органом государственного надзора