Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 14.06.2015 по делу n А28-8417/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

4 представления от 30.06.2014. Данный пункт представления оспаривается Департаментом в части.

Как было указано выше, согласно статье 132 БК РФ федеральные законы и (или) принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации помимо прочего определяют цели и условия предоставления и расходования субсидий.

В соответствии с пунктом 16 Правил № 178 предоставление субсидии бюджету субъекта Российской Федерации осуществляется на основании соглашения, в котором в числе прочего предусматриваются значения показателей результативности предоставления субсидии, а также обязательства уполномоченного органа представлять отчетность об исполнении обязательств, вытекающих из соглашения, в том числе о достигнутых значениях показателей результативности предоставления субсидии.

Надзорным органом и судом первой инстанции установлено, что пунктом 2.2.4 Соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Кировской области от 12.09.2013 № 088-МБ-13, заключенного между Министерством экономического развития Российской Федерации и Правительством Кировской области, установлены показатели результативности предоставления субсидии по мероприятиям, реализуемым в соответствии с названным Соглашением.

В соответствии с Соглашением от 12.09.2013 № 088-МБ-13 субсидия Кировской области предоставлена на 2013 финансовый год, который заканчивается 31.12.2013. Срок действия Соглашения от 12.09.2013 № 088-МБ-13 установлен до 31.12.2013.

Пунктом 5.2 Соглашения предусмотрено, что ряд пунктов данного Соглашения действует до даты предоставления документов, подтверждающих полное расходование средств субсидии, либо до даты возврата или взыскания средств субсидии в федеральный бюджет.

Анализ положений названного Соглашения показывает, что предусмотренные показатели результативности должны были быть достигнуты Департаментом до момента полного расходования средств субсидии, но в рамках соответствующего финансового года (до 31.12.2013), либо до даты возврата неиспользованных остатков средств субсидии в соответствующем финансовом году.

В силу приведенных выше положений бюджетного законодательства, а также условий Соглашения от 12.09.2013 № 088-МБ-13, у Департамента отсутствовала возможность достигать показатели результативности, предусмотренные Соглашением, по мере расходования средств субсидии в следующем финансовом году. Иное толкование норм БК РФ является произвольным и не отвечает условиям предоставления и расходования субсидий. Отсутствие со стороны Министерства экономического развития Российской Федерации претензий к Департаменту в части достижения данных показателей не свидетельствует о том, что поведение заявителя отвечает требованиям нормативных правовых актов, регулирующих порядок действий в сложившейся ситуации.

При таких обстоятельствах установленный в ходе проведенной надзорным органом факт использования в 2013 году средств субсидии, выделенных из федерального бюджета на софинансирование мероприятий областной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», без достижения установленных показателей результативности предоставления субсидии в части показателя «количество субъектов малого и среднего предпринимательства, которым оказана поддержка», обоснованно квалифицирован ответчиком в качестве неэффективного использования бюджетных средств, в связи с чем требования пункта 4 выданного представления (в оспариваемой части) не могут быть признаны безосновательными.

Согласно пункту 5 представления Департаменту предписано рассмотреть и принять соответствующие меры по устранению нарушения статьи 17 Закона Кировской области от 01.12.2011 № 91-ЗО и статьи 16 Закона Кировской области от 05.12.2012 № 226-ЗО. Данное требование явилось следствием выявленного в ходе проверки факта осуществления Департаментом авансирования в 2012 и 2013 годах за счет средств, выделенных из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в размере до 100 % от стоимости государственных контрактов и договоров на оказание услуг (не относящихся к видам работ по текущему и капитальному ремонту, реконструкции и строительству) в рамках реализации областной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 № 22/259, срок исполнения которых выходил за пределы финансового года.

Заявитель в своей апелляционной жалобе, опровергая выводы суда о правомерности пункта 5 представления, ссылается на то, что суд неверно истолковал положения части 1 статьи 17 Закона Кировской области от 01.12.2011 № 91-ЗО  и части 1 статьи 16 Закона Кировской области от 05.12.2012 № 226-ЗО. По мнению заявителя, в подтверждение которого Департамент представил в суд апелляционной инстанции официальное толкование приведенных норм законов Кировской области, данное Законодательным собранием Кировской области (постановление от 30.04.2015 №46/85), названные нормы устанавливают ограничение авансирования в 20% только при размещении государственного заказа на выполнение работ по текущему и капитальному ремонту, реконструкции и строительству; при размещении иных государственных заказов допускается авансирование в любом размере.

Признавая обоснованным вывод суда первой инстанции о законности пункта 5 представления, суд апелляционной инстанции исходит из того, что закрепленный в статье 28 БК РФ принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает, в том числе единство бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы.

Частью 1 статьи 17 Закона Кировской области от 01.12.2011 № 91-30 установлено, что получатели средств областного бюджета - государственные заказчики при размещении государственного заказа на выполнение работ по текущему и капитальному ремонту, реконструкции и строительству на срок, не выходящий за пределы 2012 года, вправе предусматривать авансовые платежи в размере не более 20 процентов от цены государственного контракта (договора).

В случае размещения государственного заказа на выполнение работ по капитальному и текущему ремонту, реконструкции и строительству на срок, выходящий за пределы 2012 года, получатели средств областного бюджета вправе предусматривать авансовые платежи в размере не более 20 процентов от цены, предусмотренной государственным контрактом (договором) для оплаты в соответствующем финансовом году (без учета софинансирования из федерального бюджета).

Аналогичные положения содержатся в части 1 статьи 16 Закона Кировской области от 05.12.2012 № 226-30.

Суд первой инстанции, правильно истолковав приведенные положения, учитывая сферу регулируемых отношений, обоснованно указал, что названные нормы носят разрешительный характер в отношении авансирования (в том числе, размера авансирования) только в части определенного вида государственных контрактов – контрактов на выполнение работ по текущему и капитальному ремонту, реконструкции и строительству; при этом в отношении иных видов государственных контрактов (договоров) данные нормы возможность авансирования не предусматривают. Авансирование может быть разрешено только по данным видам работ и услуг и только при их выполнении в срок, не выходящий за пределы финансового года, либо в случае, если срок выполнения выходит за пределы финансового года, авансирование допускается только в пределах цены контракта, предусмотренной для оплаты в соответствующем финансовом году.

Каких-либо иных авансовых платежей (размера авансирования) при заключении государственных контрактов (договоров) в указанных Законах Кировской области не предусмотрено.

Бюджетные правоотношения являются по своей сути административными правоотношениями.

В силу статьи 5 БК РФ закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и (или) законом (решением) о бюджете.

В соответствии с пунктом 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Согласно пункту 3 статьи 242 БК РФ бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря.

Принятие бюджетных обязательств получателями средств осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год.

В соответствии с заключенным между Министерством экономического развития Российской Федерации и Правительством Кировской области Соглашением от 15.08.2012 № 019-МБ-12 субсидия Кировской области предоставлена на 2012 финансовый год. Согласно аналогичному Соглашению от 12.09.2013 № 088-МБ-13 субсидия предоставлена на 2013 финансовый год. Следовательно, и лимиты бюджетных обязательств доведены до Департамента по Соглашениям от 15.08.2012 № 019-МБ-12 и от 12.09.2013 № 088-МБ-13 на 2012 и 2013 годы соответственно.

Соответственно, и государственные контракты, расходные обязательства по которым осуществлялись за счет средств субсидии, должны быть исполнены до конца соответствующего финансового года.

Однако, ряд представленных в материалы дела контрактов, по которым произведено авансирование (от 10% до 100%) за счет субсидии, заключены со сроком исполнения, выходящим за пределы соответствующего финансового года, в котором доведены лимиты бюджетных обязательств.

Согласно статье 72 БК РФ государственные контракты (договоры) заключаются и оплачиваются в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств, которые доводятся на соответствующий финансовый год. Получатель бюджетных средств вправе заключить государственный контракт (договор) на срок, выходящий за пределы финансового года, в соответствии с доведенными до него лимитами бюджетных обязательств.

С учетом приведенных норм федерального законодательства (Бюджетного кодекса Российской Федерации), имеющих приоритет перед принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации (статья 2 БК РФ), суд не может применить представленное Департаментом толкование части 1 статьи 17 Закона Кировской области от 01.12.2011 № 91-30 и части 1 статьи 16 Закона Кировской области от 05.12.2012 №226-ЗО к рассмотренным отношениям.

В рассматриваемой ситуации Департамент, авансируя государственные контракты (договоры), срок исполнения которых выходит за рамки финансового года, оплачивал расходные обязательства следующего финансового года – 2013 и 2014 года соответственно, в то время как лимиты бюджетных обязательств на следующий финансовый год – 2013 и 2014 – на момент заключения государственных контрактов (договоров) доведены не были.

Возможность осуществления авансовых платежей без ограничения размера (до 100 %), то есть финансирование за счет денежных средств, доведенных до получателя на нужды текущего финансового года, расходных обязательств следующего финансового года (срок исполнения работ (оказания услуг) по контрактам в следующем году), не основано на конкретных нормах права, разрешающих осуществление таких действий, и не соответствует основополагающим принципам бюджетного законодательства.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы Департамента о том, что авансирование государственных контрактов (помимо контрактов на выполнение работ по текущему и капитальному ремонту, реконструкции и строительству) регулируется законодательством в сфере государственных закупок, при этом бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит запрета на авансирование государственных контрактов (договоров), суд апелляционной инстанции обращает внимание заявителя на нормативные акты федерального уровня (по аналогии). Так, право получателей средств федерального бюджета предусматривать авансовые платежи установлено статьей 17 постановления Правительства Российской Федерации от 10.12.2012 № 1272 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». Вместе с тем, указанная норма является ограничительной, не предполагающей расширительного толкования, и допускает возможность предусмотреть авансовые платежи в размере до 100 % от суммы государственного контракта (договора) в строго определенных случаях в зависимости от предмета государственного контракта (договора). Конкретный перечень таких случаев установлен и для авансовых платежей в ином размере (60 %, 50 %, 30 % и т.д.).

В этой связи позиция Департамента, что в соответствии с законами Кировской области допускается авансирование государственных контрактов (договоров) в размере до 100 % от стоимости контрактов во всех случаях, для которых данными законами не предусмотрена возможность авансирования в ином размере (в частности, в размере 20 %), при том, что контракты заключены со сроком исполнения, выходящим за пределы соответствующего финансового года, в котором доведены лимиты бюджетных обязательств, отклоняется.

Повторно изучив обстоятельства данного спора и исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае следует считать подтвержденными факты нарушений, указанных в пунктах 2, 4 (в части), 5 представления ТУ Росфиннадзора от 30.06.2014 № 40-01-19/1380; при этом наличие нарушения, поименованного в пункте 1 оспариваемого представления, надзорным органом надлежащим образом не доказано.

Представление ответчика в части пунктов 2, 4 (в части), 5 является законным и обоснованным, возложение на Департамент обязанности по рассмотрению информации об указанных в представлении нарушениях, устранению данных нарушений, а также причин и условий таких нарушений соответствует целям и задачам бюджетного процесса. Оснований для удовлетворения требований заявителя в этой части у суда первой инстанции не имелось.

Апелляционным судом исследованы все доводы апелляционных жалоб Департамента и ТУ Росфиннадзора, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении. Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

В этой связи решение Арбитражного суда Кировской области от 13.02.2015 по делу № А28-8417/2014 следует оставить без изменения, а апелляционные жалобы сторон – без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального