Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 14.06.2015 по делу n А28-8417/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов), выполнением работ, оказанием услуг.

В соответствии с подпунктом 4 пункта 3 статьи 78 БК РФ нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, должны определять порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий.

Согласно статье 12 БК РФ финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Согласно статье 242 БК РФ операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря, за исключением операций, указанных в пункте 2 настоящей статьи. Завершение операций по исполнению бюджета в текущем финансовом году осуществляется в порядке, установленном финансовым органом в соответствии с требованиями настоящей статьи (пункт 1). Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря (пункт 3).

Пунктом 5 статьи 242 БК РФ (в редакции, действовавшей до 21.10.2014) было установлено, что не использованные в текущем финансовом году межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были предоставлены.

Таким образом, нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий, должны определять: категории и критерии отбора субъектов, имеющих право на получение субсидии; цели, условия и порядок предоставления субсидии; порядок возврата субсидии и т.д.

Рассматриваемая в настоящем случае субсидия предоставлена бюджету Кировской области на софинансирование расходных обязательств, возникающих у Кировской области при осуществлении мероприятий областной целевой программы. Получатель бюджетных средств (Кировская область) обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (статья 162 БК РФ).

Правилами № 178 в числе прочего установлен и порядок возврата субсидии.

Так, согласно пункту 25(1) названных Правил не использованный на 1 января текущего финансового года остаток субсидий подлежит возврату в федеральный бюджет органами государственной власти субъектов Российской Федерации (в бюджет субъекта Российской Федерации – органами местного самоуправления), за которыми в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами закреплены источники доходов бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) по возврату остатков целевых средств, в соответствии с требованиями, установленными бюджетным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, возврату подлежат все неиспользованные на 1 января текущего финансового года остатки целевых средств.

В 2013 году администрациями муниципальных образований производилось перечисление средств, выделенных из федерального бюджета, фондам поддержки малого и среднего предпринимательства (далее - фонды) на льготное кредитование (микрокредитование) субъектов малого и среднего предпринимательства. Ответчиком на 01.01.2014 установлено наличие в фондах неиспользованных остатков средств субсидии, полученной на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства. Надзорный орган установил, что Департамент, как государственный заказчик - координатор областной целевой Программы, не обеспечил возврат остатков средств, выделенных из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая КФХ, неиспользованных по состоянию на 01.01.2014.

Опровергая выводы суда первой инстанции в данной части, Департамент указывает, что положения статьи 242 БК РФ не подлежали применению к рассматриваемым правоотношениям; субсидии, полученные от заявителя администрациями муниципальных образований, являются межбюджетными трансфертами, а денежные средства, перечисляемые на расчетные счета некоммерческих организаций (фондов), таковыми не являются, так как представляют собой целевые средства государственной поддержки.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции не соглашается с позицией Департамента по данному вопросу в силу следующего.

Действительно, операции по перечислению в фонды субсидии не являются межбюджетным трансфертом, однако, в данном случае фонду перечислялась именно субсидия, что указано в соглашениях с фондами о предоставлении субсидии. Кроме того, в платежных поручениях в графе назначение платежа указано: «субсидия на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства».

Исходя из сложившейся схемы распределения полученных средств субсидии фонды (микрофинансовые, некоммерческие организации) не являются получателями государственной поддержки, а выступают в качестве посредников между Департаментом и конечными получателями государственной поддержки в виде льготных кредитов, грантов и т.д. Следовательно, средства субсидии не могут считаться «освоенными» после их зачисления на счета микрофинансовых организаций (фондов) и должны быть направлены на осуществление мероприятий, перечисленных в соглашениях о предоставлении субсидий некоммерческим организациям. Отсутствие в соглашениях о предоставлении субсидий фондам условий о возврате неиспользованных остатков целевых средств не свидетельствует об отсутствии такой обязанности.

Из материалов дела видно, что субсидия перечислена в фонды на реализацию мероприятий областной целевой программы, в том числе микрокредитование субъектов малого и среднего предпринимательства и предоставление гарантов начинающим субъектам малого и среднего предпринимательства. Однако не все средства субсидии были направлены на реализацию указанных выше мероприятий, поскольку по состоянию на 1 января 2014 финансового года на счетах фондов имелись неиспользованные остатки целевых средств межбюджетного трансферта (остатки субсидий), которые и подлежали возврату в доход соответствующего бюджета в соответствии с положениями статьи 242 БК РФ.

Данный вывод подтверждается также совместным письмом Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства от 27.12.2013 №02-02-006/58053 / № 42-7.4-05/5.3-875, согласно которому исключений из статьи 242 БК РФ Федеральным законом от 2.12.2013 № 349-Ф3 «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» не предусмотрено, таким образом, возврату в федеральный бюджет подлежат все остатки целевых средств, не использованные по состоянию на 01.01.2014.

Доводы Департамента о том, что целевые средства межбюджетного трансферта при перечислении их на счета некоммерческих организаций (фондов) теряют статус межбюджетного трансферта и становятся средствами государственной поддержки, на которые не распространяется особый правовой режим их использования, не могут быть приняты судом, поскольку некоммерческие организации (фонды) не являются получателями государственной поддержки, которым такая поддержка предоставляется, а выступают в качестве посредников. Кроме того, БК РФ не содержит положения, определяющего понятие «целевые средства государственной поддержки», и положения, которое позволило бы разграничить правовой режим использования целевых средств межбюджетных трансфертов и целевых средств государственной поддержки.

Таким образом, приведенные выше положения нормативных актов подлежат применению к рассматриваемой ситуации.

В данном случае в некоммерческие микрофинансовые организации (фонды поддержки малого и среднего предпринимательства) перечислялись именно субсидии, что также значится в платежных поручениях в графе назначение платежа. Довод заявителя о неприменимости положений статьи 242 БК РФ и статьи 23 Федерального закона от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» к неиспользованным остаткам средств субсидии, перечисленным в некоммерческие микрофинансовые организации для дальнейшего направления на осуществление мероприятий, перечисленных в соглашениях, основан на неверном толковании приведенных правовых норм.

Сказанное подтверждает вывод суда первой инстанции о том, что перечисление денежных средств в фонды поддержки малого и среднего предпринимательства не влечет за собой утрату статуса субсидии перечисленных федеральных денежных средств и целевого характера названных средств, при этом перечисление денежных средств названным фондам не свидетельствует о том, что субсидия дошла до конечных получателей государственной поддержки – субъектов малого и среднего предпринимательства, а значит, и о реализации в текущем финансовом году  мероприятий областной целевой программы, на осуществление которых была выделена субсидия, и об ее полном освоении. При таких обстоятельствах аргументы заявителя об отсутствии в его действиях нарушения бюджетного законодательства, выразившегося в необеспечении возврата остатков средств, выделенных из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, не использованных по состоянию на 01.01.2014, следует признать не основанными на нормах права; выводы суда о правомерности пункта 2 оспариваемого представления ТУ Росфиннадзора являются правильными.

Дополнительно представленное Департаментом в суд апелляционной инстанции письмо Министерства финансов Российской Федерации от 13.05.2015 №02-01-10/27391, направленное в ответ на обращение Правительства Кировской области от 03.04.2015, подписанное директором Департамента бюджетной методологии Министерства финансов Российской Федерации, не опровергает вышеприведенные выводы и не может являться основанием для отмены решения суда первой инстанции.  В письме от 13.05.2015 указано на направление в бюджеты муниципальных образований для дальнейшего предоставления субсидий из местного бюджета фондам  средств, предусмотренных на развитие микрофинансирования, в то время как имеющееся в рассматриваемом деле Соглашение от 12.09.2013 №088-МБ-13 предусматривает иную цель предоставления субсидии (государственная поддержка малого и среднего предпринимательства). Как указано выше, в рассматриваемом случае некоммерческие организации (фонды) не являются конечными получателями государственной поддержки. Более того, представленное письмо не является нормативно-правовым актом, обязательным для применения. Согласно пункту 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В ходе проверки надзорным органом в числе прочего было установлено, что Департаментом  в нарушение задачи 4 «Укрепление социального статуса, повышение престижа и этичности поведения субъектов предпринимательской деятельности», мероприятия «Сотрудничество со средствами массовой информации по вопросам поддержки и развития предпринимательства, формирования положительного имиджа малого бизнеса», задачи 6 «Развитие системы подготовки кадров, ориентированной на потребности сектора малого предпринимательства», мероприятия «Развитие системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для сферы малого предпринимательства», задачи 8 «Стимулирование деятельности органов местного самоуправления по поддержке и развитию малого предпринимательства», мероприятия «Оказание содействия органам местного самоуправления в развитии малого предпринимательства», задачи 9 «Разработка и внедрение механизмов, стимулирующих развитие малого инновационного предпринимательства», мероприятия «Государственная поддержка малого инновационного предпринимательства» Приложения к областной целевой программе «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 № 22/259, пункта 2.2.4 Соглашения между Министерством экономического развития Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, от 12.09.2013 № 088-МБ-13 средства субсидии, выделенные из федерального бюджета в сумме 126 978 880 рублей 50 копеек на софинансирование мероприятий областной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», использованы в 2013 году без достижения установленных показателей результативности предоставления субсидии в части показателя «количество субъектов малого и среднего предпринимательства, которым оказана поддержка», что в соответствии со статей 34 БК РФ признано ответчиком неэффективным использованием бюджетных средств. Указанное обстоятельство нашло свое отражение в пункте