Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 14.06.2015 по делу n А28-8417/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

от 11.07.2005 № 89н, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и его территориальные управления осуществляют контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, выносят обязательные для рассмотрения представления.

Бюджетные правоотношения являются административными правоотношениями, правовое регулирование которых не предполагает расширительное толкование нормативных документов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Пунктом 3 статьи 132 БК РФ установлено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

Согласно пункту 54 Правил № 178 (действовали до 15.01.2015) субсидии предоставляются бюджету субъекта Российской Федерации на финансирование иных, не предусмотренных подпунктами «а» – «г» пункта 2 Правил мероприятий, осуществляемых субъектом Российской Федерации в соответствии с утвержденными государственной программой (подпрограммой) субъекта Российской Федерации и (или) муниципальной программой (подпрограммой), содержащими мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства.

В силу пункта 55 Правил № 178 субсидии предоставляются при условии фактического направления в текущем финансовом году субъектом Российской Федерации средств на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства в соответствии с государственной программой (подпрограммой) субъекта Российской Федерации и (или) муниципальной программой (подпрограммой), содержащими мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства, и при соблюдении установленных Министерством экономического развития Российской Федерации конкурсных условий.

Постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 № 22/259 утверждена областная целевая программа «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы» (действовала до 10.03.2014). Перечень программных мероприятий, осуществляемых в рамках данной Программы, указан в Приложении к программе.

Пунктом 16 Правил № 178 предусмотрено, что предоставление субсидии бюджету субъекта Российской Федерации осуществляется на основании соглашения.

На основании данной нормы между Министерством экономического развития Российской Федерации и Правительством Кировской области были заключены следующие соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства: от 15.08.2012 № 019-МБ-12, от 12.09.2013 № 088-МБ-13, от 10.10.2013 № 119-МБ-13.

В ходе проведенной в отношении Департамента проверки целевого использования субсидий, предоставленных в 2012-2013 годах из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, за период с 01.01.2012 по 31.12.2013 надзорным органом был установлен факт нецелевого использования средств субсидии, выделенных из федерального бюджета бюджету Кировской области на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства.

Так, в пункте 1 оспариваемого представления ТУ Росфиннадзора от 30.06.2014 указано, что заявителем допущено нарушение положений статьи 38 БК РФ, пункта 2 статьи 4 Закона № 7-ФЗ, раздела 5 «Механизм реализации Программы, включающий в себя механизм управления Программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков» областной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 № 22/259.

Оценивая действия Департамента, выразившиеся, по мнению ответчика, в нецелевом расходовании средств федерального бюджета, на предмет их соответствия нормам бюджетного законодательства, суд апелляционной инстанции учитывает следующее.

В силу статьи 38 БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета (статья 184.1 БК РФ).

В силу статьи 289 БК РФ (действовавшей до 03.08.2013) под нецелевым использованием бюджетных средств понималось направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Статья 306.4 БК РФ (вступившая в силу с 04.08.2013) предполагает, что нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

К полномочиям главных распорядителей бюджетных средств в соответствии со статьей 158 БК РФ относится составление, утверждение и ведение бюджетной росписи, распределение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по получателям бюджетных средств и исполнение соответствующей части бюджета, обеспечение соблюдения получателями субсидий и бюджетных инвестиций условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

В рамках областной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 № 22/259, мероприятие «Государственная поддержка и развитие сферы народных художественных промыслов и ремесел Кировской области» в соответствии с задачей 10 предусматривает предоставление субсидий организациям народных художественных помыслов Кировской области, участвующих в региональных, межрегиональных и (или) международных ярмарках, выставках, конкурсах, фестивалях и иных подобных мероприятиях, проходящих за пределами Кировской области, на условиях и в порядке, установленных нормативными правовыми актами области (постановление Правительства Кировской области от 15.10.2012 № 175/625) (пункт 8 задачи 10).

Пунктом 10 предусмотрено предоставление организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность в сфере народных художественных промыслов и ремесел, иных видов субсидий на условиях  и в порядке, которые установлены нормативными правовыми актами области (постановление Правительства Кировской области от 10.09.2013 №226/589, постановление Правительства Кировской области от 09.06.2012 №155/321).

Законом Кировской области от 01.12.2011 № 91-ЗО «Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» в приложении №11 «Распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов на 2013 год» закреплено предоставление субсидий на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства.

Законом Кировской области от 05.12.2012 № 226-ЗО «Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» в приложении №10 «Распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов на 2013 год» закреплено предоставление субсидий на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства.

Также в целях предоставления Департаментом субсидий сводной бюджетной росписью областного бюджета, бюджетной росписью главного распорядителя областных бюджетных средств, бюджетной сметой утвержден код бюджетной классификации (КБК) расходов: 820 0412 3450100 006 242.

Данный КБК содержит код целевой статьи (3450100 – Субсидии на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства), утвержденный Федеральным законом  от 30.11.2011 № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» и Федеральным законом от 03.12.2012 № 216-ФЗ  «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».

Сводная бюджетная роспись, бюджетная роспись, бюджетная смета и Соглашения о предоставлении субсидии от 15.08.2012 №019-МБ-12 и от 12.09.2013 № 088-МБ-13 содержали одну и ту же цель расходования федеральных денежных средств – государственная поддержка малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства.

Перечисление денежных средств конечным получателям – субъектам малого и среднего предпринимательства, в том числе осуществляющим деятельность в сфере народных художественных промыслов, осуществлялось Управлением Федерального Казначейства по Кировской области на основании заявок на кассовый расход, составленных Департаментом. В данных заявках в разделе «назначение платежа» указан КБК: 820 0412 3450100 006 242. Перечисление денежных средств иным субъектам, не являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства, не осуществлялось.

С учетом изложенного следует признать, что при предоставлении субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства главный распорядитель бюджетных средств – Департамент – за рамки своих полномочий не выходил; выводы суда первой инстанции о соблюдении заявителем режима использования бюджетных средств следует признать правильными.

Государственная поддержка ЗАО «Сувенир», ООО «Комтех», ЗАО «Вятский сувенир», ООО «Центр народных промыслов и ремесел «Вятка» была оказана по одному из мероприятий областной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 № 22/259, – «поддержка и развитие сферы народных художественных промыслов и ремесел» в рамках государственной поддержки малого и среднего предпринимательства.

При этом суд также обоснованно отметил, что исходя из содержания положений Закона № 209-ФЗ и приказов Министерства экономического развития Российской Федерации от 23.04.2012 № 223 и от 24.04.2013 № 220, учитывая включенное в перечень мероприятий заключенных между Министерством экономического развития Российской Федерации и Правительством Кировской области соглашений, на реализацию которых предоставлены субсидии из федерального бюджета, мероприятие «государственная  поддержка и развитие сферы народных художественных промыслов и ремесел Кировской области», государственную поддержку могут получить все субъекты малого и среднего предпринимательства, в том числе имеющие статус организаций народных художественных промыслов. ЗАО «Сувенир», ООО «Комтех», ЗАО «Вятский сувенир», ООО «Центр народных  промыслов и ремесел «Вятка», имеющие статус организаций народных художественных промыслов, могут получать государственную поддержку не только по линии Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, а также по иным линиям государственной поддержки. Предоставлять средства федерального бюджета на поддержку народных художественных промыслов может любой федеральный орган государственной власти. 

Таким образом, факт расходования бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенных нормативно-правовыми актами органов федеральной власти Российской Федерации  и Правительства Кировской области, явившимися основанием для получения бюджетных средств, со стороны Департамента ответчиком надлежащим образом не доказан, что свидетельствует о незаконности пункта 1 оспариваемого представления ТУ Росфиннадзора.

При этом доводы апелляционной жалобы надзорного органа относительно изменения статьей 306.4 БК РФ с 04.08.2013 понятия «нецелевого использования бюджетных средств», приведенного ранее в статье 289 БК РФ, не изменяют правовую квалификацию рассмотренных в данном деле действий применительно к обстоятельствам их совершения.

Согласно пункту 2 данного представления в нарушение пункта 5 статьи 242 БК РФ, части 7 статьи 23 Федерального закона от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», пункта 25(1) Правил № 178, пункта 5.2 Соглашения между Министерством экономического развития Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, от 12.09.2013 № 088-МБ-13 Департаментом как государственным заказчиком – координатором областной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Кировской области» на 2010 – 2014 годы», утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 № 22/259, не обеспечен  возврат остатков средств, выделенных из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, неиспользованных по состоянию на 01.01.2014, в сумме 51 772 297 рублей 82 копеек.

В соответствии с пунктом 1 статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной