Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.10.2014 по делу n А29-266/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

на осуществление переданных полномочий по реализации мер пожарной безопасности и тушению лесных пожаров;

- неоднократные обращения Республики Коми к органам исполнительной власти Российской Федерации по поводу выделения дополнительных денежных средств на тушение пожаров не привели к положительному результату;

- Республика Коми не вправе была уклоняться от ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных значительным увеличением численности и площади лесных пожаров на ее территории, по причине не выделения органами исполнительной власти Российской Федерации дополнительных средств из федерального бюджета на ликвидацию лесных пожаров в связи с тем, что аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций, направлены на спасение жизни и сохранение здоровья людей, на снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций (статья 1 Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»);

- для возврата привлеченных кредитных средств на тушение лесных пожаров Республика Коми должна изыскать средства в республиканском бюджете, что увеличит ее расходную часть и в конечном итоге приведет к еще большему увеличению дефицита бюджета. Республика Коми вынуждена закладывать в бюджет следующего финансового года расходы на погашение долговых обязательств, связанных с возвратом привлеченных кредитных средств, в том числе, привлеченных на тушение лесных пожаров.

При рассмотрении доводов заявителя жалобы  апелляционный суд исходит из следующего.

1) Ответчик настаивает, что дополнительные затраты, произведенные органами субъекта на реализацию соответствующих полномочий по охране лесов, должны компенсироваться бюджету субъекта из федерального бюджета не судебным путем, а только в порядке бюджетного регулирования.

Вместе с тем материалами дела подтверждается обращение Комитета в Федеральное агентство лесного хозяйства с просьбой о выделении средств нераспределенного резерва в порядке, предусмотренном постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2006 № 837.

В свою очередь Рослесхоз письмом от 25.12.2013 № АБ-05-27/13224   отказал в выделении дополнительного финансирования и предложил Комитету определить источники финансирования кредиторской задолженности за счет средств республиканского бюджета Республики Коми.

Имевшая место переписка между Рослесхозом, Комитетом, Главой Республики Коми, Минприроды Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации свидетельствует о предпринятых Истцом действиях по восстановлению средств бюджета Республики Коми в объеме 118102000 руб., выделенных на погашение кредиторской задолженности по затратам на тушение лесных пожаров в 2013.

Таким образом, Комитетом и иными органами исполнительной власти Республики Коми были осуществлены предусмотренные законодательством действия по запросу дополнительного финансирования на осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений.

При этом положения БК РФ не исключают возможности защиты прав субъектов в виде обращения в судебные органы при неполном финансировании расходов по переданным полномочиям.

Кроме того, в силу статьи 239 БК РФ иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов осуществляется только на основании судебного акта.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции считает, что бюджетное законодательство предусматривает возможность взыскания (истребования) в судебном порядке средств одного бюджета в пользу бюджета другого уровня.

Ссылка Ответчика на Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.01.2003 № 61-В02пр-7 не принимается апелляционным судом, так как в названном определении указано, что на момент принятия районным судом решения по делу новый Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - АПК РФ) в силу не вступил, в связи с чем ссылка на его положения в подтверждение незаконности решения суда является несостоятельной, что в совокупности с установленными по делу обстоятельствами послужило основанием для оставления в силе решения суда  общей юрисдикции по спору о перечислении средств в бюджет муниципального образования.

Апелляционный суд отклоняет также ссылку Ответчика на определение   Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.11.2007 № 12594/07, так как предметом рассмотрения по указанному делу является взыскание неперечисленных в бюджет городского округа города Р. межбюджетных трансфертов, тогда как в рамках рассматриваемого дела взыскиваются убытки, возникшие в связи с выделением из республиканского бюджета Республики Коми дополнительного финансирования на осуществление Республикой Коми переданных Российской Федерацией полномочий в области лесных отношений по реализации мер пожарной защиты и тушению лесных пожаров.

2) Как полагает заявитель апелляционной жалобы, перечисленный в судебном решении состав правонарушения представляется неполным, недостаточным и недостоверным, поскольку не охватывает все необходимые элементы для возмещения убытков из федерального бюджета.

Кроме того, Ответчик обращает внимание апелляционного суда на то, что    обязанность по выделению денежных средств на финансовое обеспечение переданных Республике Коми полномочий лежит на Рослесхозе.

Между тем, как  обоснованно указал суд первой  инстанции, ненадлежащее бюджетное регулирование, в результате которого возникает недофинансирование переданных полномочий, влечет возникновение на стороне субъекта Российской Федерации убытков, в том числе, в виде расходов бюджета субъекта Российской Федерации на дополнительное финансирование переданных полномочий, а также расходов на уплату процентов по кредитным договорам.

Соответственно, поскольку убытки являются гражданско-правовой категорией, причинение их в результате взаимодействия участников бюджетных правоотношений, влечет наступление гражданско-правовой ответственности в виде обязанности возмещения данных убытков на основании статей 16, 1069 ГК РФ, в силу которых убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лип этих органов, в том числе, в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа местного самоуправления, подлежат возмещению. Убытки возмещаются соответственно за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Согласно правовой позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной  в постановлении от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», рассматривая иски, предъявленные согласно статье 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных, органов, органов местного самоуправления либо должностных лип этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.

В соответствии со статьей 1071 ГК РФ в случаях возмещения за счет средств казны - от имени казны выступают соответствующие финансовые органы.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 329, Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофинансовой деятельности, финансовых рынков, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений.

Поэтому для целей применения статьи 1071 ГК РФ Министерство финансов Российской Федерации является финансовым органом, уполномоченным выступать от имени казны Российской Федерации.

Апелляционный суд признает несостоятельным  довод Ответчика о том, что  в решении суд первой инстанции не назвал конкретных органов исполнительной власти, виновных в возникновении убытков, поскольку в решении от 04.08.2014 перечислены органы исполнительной власти Российской Федерации, незаконное бездействие которых выразилось в непредоставлении финансового обеспечения расходов Республики Коми, и указаны нормативные правовые акты, неисполнение которых и повлекло причинение убытков. 

3) В отношении доводов Ответчика о неполноте и несвоевременности принимаемых органами государственной власти Республики Коми мер по обеспечению пожарной безопасности в лесах апелляционный суд учитывает  следующее.

Материалами дела подтверждается, что сложившиеся с мая по сентябрь 2013 на территории Республики Коми климатические погодные условия способствовали значительному увеличению числа лесных пожаров, что повлекло за собой возникновение расходных обязательств Учреждения, превышающих выделенные бюджетные средства в виде субвенций из федерального бюджета Российской Федерации.

При этом меры по обеспечению пожарной безопасности в лесах Республики Коми в 2013 принимались своевременно, поэтому причинно-следственную связь между характером принимаемых мер и увеличением  размера затрат на тушение пожаров  нельзя  признать  существующей.

Как указывает в жалобе Ответчик, в суде первой инстанции не было установлено, какую давность имеет лесоустройство на землях лесного фонда Республики Коми. По мнению Ответчика, мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов в лесничествах Республики Коми возможно были спроектированы на основании таксации со сроком давности более 10 лет, без учета действующих Правил пожарной безопасности в лесах Российской Федерации.

Между  тем из материалов дела  усматривается  следующее.

Приказом Рослесхоза от 12.12.2011 № 516 утверждена Лесоустроительная инструкция.

Согласно пункту 3 Лесоустроительной инструкции лесоустройство включает в себя, в том числе, таксацию лесов и проектирование мероприятий, по охране, защите и воспроизводству лесов.

На основании пункта 58 Лесоустроительной инструкции таксация лесов проводится для выявления, учета и оценки количественных и качественных характеристик лесных ресурсов.

Согласно пункту 150 Лесоустроительной инструкции проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов осуществляется для лесотаксационных выделов, как правило, одновременно с таксацией лесов или по результатам таксации лесов со сроком ее давности не более 10 лет на основе оценки комплекса воздействующих факторов и анализа эффективности выполнения мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов. При сроках давности таксации лесов более 10 лет проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов осуществляется только одновременно с проведением повторной таксации лесов.

Таким образом,  срок давности для проектирования мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов не установлен.  В случае же проведения указанного проектирования повторная таксация проводится, если срок ее давности более 10 лет. То есть фактически по смыслу пункта 58 Лесоустроительной инструкции таксация лесов не связана с мероприятиями по осуществлению мер пожарной безопасности.

В соответствии с частью 2 статьи 53 ЛК РФ меры пожарной безопасности в лесах осуществляются в соответствии с лесным планом субъекта Российской Федерации, лесохозяйственным регламентом лесничества, лесопарка и проектом освоения лесов,

Согласно приказу Рослесхоза от 05.10.2011 № 423 «Об утверждении типовой формы и состава лесного плана субъекта Российской Федерации, порядка его подготовки» лесной план субъекта Российской Федерации подготавливается на основе материалов лесоустройства, государственной инвентаризации лесов, государственного лесного реестра, отчетных данных об использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, планов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, в том числе схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации.

Лесной план Республики Коми утвержден Главой Республики Коми в 2011 году. В Приложении № 15 к Лесному плану Республики Коми утверждены планируемые мероприятия по охране лесов от пожара с 2010 по 2017 годы по всем лесничествам Республики Коми. К указанным мероприятиям относятся: уход за противопожарными полосами, строительство дорог противопожарного назначения, ремонт дорог противопожарного назначения, организация и содержание пожарно-химических станций пунктов сосредоточения противопожарного инвентаря, пожарных вышек и мачт, ремонт и содержание радио и телефонной связи, наем временных пожарных сторожей, устройство противопожарных барьеров, лесопатологические обследования.

Таким образом, при планировании учитывались требования Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 № 417, а используемые для планирования данные являлись актуальными.

Не принимается также довод заявителя жалобы, в обоснование  которого  он ссылается на Порядок организации и выполнения авиационных работ по охране и защите лесов, утвержденный приказом Рослесхоза от 03.11.2011 № 470 (далее - Порядок авиаработ по охране лесов), Рекомендации по обнаружению и тушению лесных пожаров, утверждённых Рослесхозом 17.12.1997 (далее - Рекомендации Рослесхоза), Инструкцию по авиационной охране лесов, утвержденную приказом Рослесхоза от 22.09.1997 № 122 (далее - Инструкция)   о том, что судом первой  инстанции не исследовался вопрос в части соблюдения кратности авиапатрулирования Республики Коми, что, по мнению заявителя жалобы, позволило бы организовать своевременное обнаружение и тушение лесных пожаров, и не повлекло за собой дополнительные расходы на тушение лесных пожаров.

Так, в пункте 3 Порядка авиаработ по охране лесов установлено, что организация лесоавиационных работ осуществляется в отношении лесных участков в пределах земель лесного фонда, осуществление полномочий по организации и обеспечению охраны и защиты лесов которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 ЛК РФ, - органами исполнительной власти субъектов