Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.10.2014 по делу n А29-266/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

      ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3,http://2aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

г. Киров

29 октября 2014 года

Дело № А29-266/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 23 октября 2014 года. 

Полный текст постановления изготовлен 29 октября 2014 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Хоровой Т.В.,

судей Великоредчанина О.Б., Черных Л.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кондаковой О.С.,

при участии в судебном заседании:

представителей истцов: Азаренкова П.Г., действующего на основании доверенности от 21.10.2014  № КЛ-9/2014 (от Комитета лесов Республики Коми)  Момотовой Н.Б., действующей на основании доверенности от 02.102014  №ЦПО-29/2014 (от Комитета лесов Республики Коми), Момотовой Н.Б., действующей на основании доверенности от 05.09.2014 № 01-05/3756 (от Минфина Республики Коми),

представителя третьего лица: Дробахина В.А., действующего на основании приказа  от 08.06.2011 № 75-к, Хохловой И.Ю., действующей на основании доверенности от 21.10.2014 № 4068 (от Государственного автономного учреждения Республики Коми «Коми региональный лесопожарный центр»),

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (представитель в Республике Коми - Управление Федерального казначейства по Республике Коми)

на решение Арбитражного суда Республики Коми от 04.08.2014 по делу

№А29-266/2014, принятое судом в составе судьи  Токарева С.Д.,

по иску Комитета лесов Республики Коми

(ИНН: 1101462123, ОГРН: 1071101000233)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (представитель в Республике Коми - Управление Федерального казначейства по Республике Коми) (ОГРН: 1021100514390),

третьи лица: Федеральное агентство лесного хозяйства,

Государственное автономное учреждение Республики Коми «Коми региональный лесопожарный  центр»

о взыскании убытков,

установил:

Комитет лесов Республики Коми (далее – Истец, Комитет) обратился с иском в Арбитражный суд Республики Коми к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице его представителя в Республике Коми - Управления Федерального казначейства по Республике Коми (далее – Ответчик, Минфин России, Управление) о взыскании убытков в размере 126 112 000 руб.

В порядке пункта 1 статьи 46 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Министерство финансов Республики Коми  привлечено   к участию в деле в качестве соистца (далее -  Минфин РК, Соистец), который просил взыскать из средств казны Российской Федерации в пользу республиканского бюджета Республики Коми убытки в сумме 126 112 000 руб., причиненные в результате недофинансирования полномочий Российской Федерации, переданных по тушению лесных пожаров на территории Республики Коми в 2013.

Решением Арбитражного суда Республики Коми от 04.08.2014 иск удовлетворен частично: с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу Республики Коми (в доходную часть республиканского бюджета Республики Коми) взысканы убытки в размере 118 102 000 руб.

Ответчик с принятым решением суда в части удовлетворения исковых требований не согласился и обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда в соответствующей части  отменить и  принять по делу  новый судебный акт.

Как полагает Ответчик, спор в отношении потерь бюджета, возмещение  которых, по мнению заявителя жалобы, должно производиться в порядке и с соблюдением процедур, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, неподведомственен арбитражному суду. Кроме того, Истец не доказал наличия совокупности условий, необходимых для возложения на Ответчика гражданского-правовой ответственности в виде  возмещения убытков (статья 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Заявитель жалобы представил также «Дополнение к апелляционной жалобе», в котором  обращает внимание апелляционного суда на следующие обстоятельства:

1) бюджетное право - это сфера права публичного, в ней разрешено только то, что прямо предписывается законом, то есть, если Бюджетный кодекс  Российской Федерации не содержит прямых предписаний относительно получения дополнительного финансирования из федерального бюджета путем предъявления исковых требований, значит, правовых оснований взыскивать недофинансирование субсидий в судебном порядке нет.

Исходя из Определений Верховного Суда Российской Федерации от 21.01.2003  № 61-В02пр-7 и  Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.11.2007 № 12594/07 отношения сторон по выделению субсидий не имеют признаков, свойственных гражданско-правовым отношениям: им не свойственна свобода договора, метод регулирования этих правоотношений можно охарактеризовать как императивный, отношения сторон основаны непосредственно на законе (Бюджетный кодекс Российской Федерации) и принятых в соответствии с ним нормативных актах Минфина России, следовательно, к ним не применимы нормы ГК РФ, регулирующие правоотношения, возникающие при возмещении убытков. А поскольку публичные финансы являются элементом бюджетного процесса, то исключается возможность их гражданско-правового регулирования.

Таким образом, дополнительные затраты, произведенные органами субъекта на реализацию соответствующих полномочий по охране лесов, должны компенсироваться бюджету субъекта из федерального бюджета не судебным путем, а только в порядке бюджетного регулирования.

2) Ответственность органов исполнительной власти и обязанность государства по возмещению причиненных убытков наступает только при наличии состава правонарушения.

Вопрос установления вины Российской Федерации в лице Минфина России  не был исследован судом первой инстанции. Не исследовался также вопрос, в чем выразилась противоправность поведения данного госоргана, однако в решении суд указал на незаконное бездействие органов исполнительной власти, но не указал, каких именно, выразившееся в не предоставлении финансового обеспечения расходов Республики Коми.

Суд первой инстанции не исследовал вопрос о том, неисполнение какого конкретного нормативно-правового акта Минфина России повлекло причинение убытков.

Перечисленный в решении состав правонарушения является неполным, недостаточным и недостоверным, поскольку не охватывает все необходимые элементы для возмещения убытков из федерального бюджета.

3) Не исследовал суд первой инстанции должным образом заявления Рослесхоза и Минприроды о том, что неполнота и несвоевременность принимаемых Республикой Коми мер в области пожарной безопасности, привели к необоснованному увеличению затрат на тушение лесных пожаров.

Не учел также суд, что возможно мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов в лесничествах Республики Коми были спроектированы на основании таксации со сроком давности более 10 лет, без учета действующих в настоящий момент правил пожарной безопасности в лесах, установивших единые требования к охране лесов от пожаров, а также положения Лесного кодекса Российской Федерации.

Так, буквальное толкование пункта 4.1.10 Инструкции по авиационной охране лесов свидетельствует о том, что обозначение законодателем рекомендуемой частоты патрулирования связано с ее зависимостью от лесопирологических условий региона и числа лесных пожаров, возникающих на закрепленной территории, классов пожарной опасности не может толковаться как рекомендательная норма, исключающая ее общеобязательность.

Судом не исследован вопрос в части соблюдения кратности авиапатрулирования Республикой Коми, что позволило бы организовать своевременное обнаружение и тушение лесных пожаров, и не повлекло за собой дополнительные расходы на тушение лесных пожаров, дополнительное привлечение людских и технических ресурсов, средств пожаротушения.

4) В силу пункта 4 части 1, части 3 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, пункта 11 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации от 29.12.2006 № 837,  обязанность по выделению денежных средств на финансовое обеспечение переданных Республике Коми полномочий по охране, защите и воспроизводству лесов, лежит на Федеральном агентстве лесного хозяйства Российской Федерации, что фактически им не оспаривалось.

При этом суд первой инстанции  не принял во внимание доводы Минфина Российской Федерации о необходимости привлечения к участию в деле Федерального агентства лесного хозяйства, тогда как агентство является главным распорядителем средств федерального бюджета.

На основании изложенного Управление  считает, что решение от 04.08.2014 в обжалуемой части подлежит отмене, поскольку при его принятии суд первой инстанции неправильно применил нормы права и неверно оценил фактические  обстоятельства дела.

От Комитета, ГАУ РК «Коми региональный лесопожарный центр» и Федерального агентства лесного хозяйства поступили отзывы на жалобу, в  которых против доводов Ответчика они возражают, просят решение суда оставить без изменения.

От Минфина Республики Коми поступил отзыв на «Дополнение к апелляционной жалобе», в  котором с приведенными доводами он не согласен,  просит в удовлетворении жалобы отказать.

В судебном заседании апелляционного суда участвующие в рассмотрении  жалобы представители поддержали свои позиции по рассматриваемому делу.

Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице представителя в Республике Коми – Управления федерального казначейства по Республике Коми и Федеральное агентство лесного хозяйства явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, Федеральное агентство лесного хозяйства ходатайствует о рассмотрении дела без участия своих представителей.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей  Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления  и Федерального агентства лесного хозяйства.

Законность решения Арбитражного суда Республики Коми от 04.08.2014 в обжалуемой части проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, полагая, что передача отдельных государственных полномочий Российской Федерации на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей нижестоящему бюджету финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих полномочий, а при недостаточном объеме таких средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета, взыскание данных средств в виде убытков должно осуществляться с Российской Федерации, Комитет лесов  Республики Коми обратился с соответствующим иском в суд.

Минфин Республики Коми, привлеченный к участию в деле в качестве Соистца, поддержал заявленные Комитетом требования.

Арбитражный суд Республики Коми, руководствуясь положениями Лесного кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 15, 16, 1609, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральными законами от 06.10.1999 № 184-ФЗ, от 21.12.1994  №68-ФЗ, Постановлениями Правительства Российской Федерации от 30.06.2007  №417, от 30.12.2011 № 649, от 29.12.2006 № 837, Постановлениями Правительства Республики Коми от 03.02.2012 № 25, от 04.07.2011 № 292, приказом Руководителя Комитета лесов Республики Коми от 05.07.2011 № 507, приказом Комитета лесов Республики Коми от 24.06.2013 № 675,  постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 №12-П, от 15.05.2006 №5-П, постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006  № 23,  требования Истца  признал  подлежащими удовлетворению в  размере 118 102 000 руб.

В части взыскания с Российской Федерации кредиторской задолженности Лесопожарного центра в сумме 7 974 959, 31 руб. отказано, так как данная задолженность не является расходами (убытками) республиканского бюджета Республики Коми.

Второй арбитражный апелляционный суд, изучив доводы жалобы, «Дополнение к апелляционной жалобе», отзывов и возражений на жалобу и  на «Дополнение к апелляционной жалобе», заслушав участвующих в судебном заседании представителей, не нашел оснований для отмены или изменения решения суда в обжалуемой части исходя из нижеследующего.

В силу пункта 1 статьи 51 Лесного кодекса Российской Федерации от 04.12.2006  №200-ФЗ (далее -  ЛК РФ) леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов.

Охрана и защита лесов осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 ЛК РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами (пункт 2 статьи 51 ЛК РФ).

В соответствии с пунктом 1 «Положения о Комитете лесов Республики Коми» (утверждено постановлением Правительства Республики Коми от 03.02.2012 № 25, далее - Положение № 25), Комитет лесов Республики Коми является органом исполнительной власти Республики Коми, исполняющим функции по формированию и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию, предоставлению государственных услуг в сфере лесных отношений на территории Республики Коми, а также уполномоченным органом исполнительной власти Республики Коми на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах на территории Республики Коми в рамках переданных полномочий Российской Федерации.

Согласно пункту 9 Положения № 25 Комитет лесов исполняет следующие государственные функции:

- федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) в рамках переданных полномочий Российской Федерации,

- федеральный государственный пожарный надзор в лесах в рамках переданных полномочий Российской Федерации,

- исполняет функции государственного заказчика по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Республики Коми в сфере лесных отношений на территории Республики Коми.

Пунктом 6 Положения № 25 предусмотрено, что Комитет лесов осуществляет функции и полномочия