Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.10.2014 по делу n А29-266/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

задач, сформулированных Президентом Российской Федерации в майских указах. Объем обязательств Республики Коми на поэтапное увеличение в 2013 уровня оплаты труда в бюджетной сфере составил 5,266 млрд. руб., из которых только 3,273 млрд. руб. предусмотрены в расходах бюджета.

Рассмотрев по поручению Правительства Российской Федерации обращение Главы Республики Коми, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) в письме от 23.10.2013 №06-16-29/20699 сообщает, что на основании Методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета компенсаций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений Рослесхозом определены Республике Коми субвенции на 2013 в сумме 487,9 млн. руб., а также нераспределенные субвенции в сумме 1 025,1 млн. руб. Минприроды России указывает, что осуществление мероприятий по обнаружению и тушению лесных пожаров в 2013 на территории Республики Коми следует осуществлять в пределах указанных средств. В данном письме Минприроды России отмечает также, что проведенный Рослесхозом анализ действий органов исполнительной власти Республики Коми в области лесных отношений свидетельствует о несвоевременности принимаемых мер по обеспечению пожарной безопасности в лесах, а именно: недостаточное количество задействованных сил и средств, предусмотренных сводным планом тушения лесных пожаров на территории республики; несвоевременное введение чрезвычайных ситуаций в случаях возникновения лесных пожаров; недостоверность предоставляемой информации о лесных пожарах; несвоевременность обнаружения лесных пожаров.  Несвоевременность принятия указанных мер способствовала увеличению затрат на тушение лесных пожаров. Вопрос выделения дополнительных средств из нераспределенного резерва на обеспечение расходов, связанных с обнаружением и тушением лесных пожаров на территории Республики Коми в 2013 будет рассмотрен с учетом указанных обстоятельств и расчетов, подтверждающих дополнительное финансирование, в соответствии с приказом Рослесхоза от 16.05.2011 № 176.

В ответ на письмо Минприроды России от 23.10.2013 № 06-16-29/20699 Глава Республики Коми направляет предложения Правительства Республики Коми, направленные на обеспечение эффективности своевременного обнаружения и на принятие своевременных мер для предотвращения пожаров и их ликвидацию, а также для решения вопроса погашения кредиторской задолженности и увеличения размера субвенций из федерального бюджета на охрану лесов от пожаров (письмо от 30.12.2013 № 1508-03-1-35). В данном письме опровергается мнение Минприроды России о неэффективности действий органов исполнительной власти Республики Коми по несвоевременности принимаемых мер для обеспечения пожарной безопасности в лесах. В частности, достоверность предоставляемой информации о лесных пожарах подтверждается актом результатов инструментальных замеров площадей лесных пожарах на территории Республики Коми, произведенных специалистами ФБУ «Авиалесоохрана». Глава Республики Коми обращает внимание, что информационно-аналитическая система «Лесные пожары в Республике Коми» позволяет эффективно осуществлять контроль над лесопожарной обстановкой на территории республики.

Выполнение работ по тушению лесных пожаров на территории Республики Коми в 2013 осуществлялось Лесопожарным центром на основании государственного задания, утвержденного приказом Комитета лесов Республики Коми от 24.06.2013 № 675 в соответствии с постановлением Правительства Республики Коми от 31.12.2010 №512 «О формировании государственного задания в отношении государственных учреждений Республики Коми и финансовом обеспечении выполнения государственного задания....».

Согласно справке ФГБУ «Северное Управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» в лице филиала «Центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Республики Коми» от 11.11.2013  №04-14/159,  с мая  по сентябрь 2013 на территории Республики Коми сложившиеся климатические погодные условия способствовали критическому росту количества лесных пожаров.

Значительное потепление, превышающее климатическую норму, в том числе аномально жаркая погода, дефицит и недобор осадков, привели к нарастаниию комплексного показателя пожароопасности на территории Республики Коми.

По сведениям, представленным Главным управлением МЧС России по Республике Коми в органы дознания Государственного пожарного надзора Республики Коми в 2013 поступило 584 сообщения о лесных пожарах на территории Республики Коми.

Согласно реестрам лесных пожаров, представленных Лесопожарным центром, в период с 31.01.2013 по 31.12.2013 на территории Республики Коми ликвидировано всего 597 лесных пожаров с площадью возгорания 32 676,61 га, в том числе 591 лесной пожар с площадью возгорания 32 412, 41 га по государственному лесному фонду Республики Коми.

В связи с увеличением численности действующих пожаров на территории ряда муниципальных образований Республики Коми (МР «Сосногорск», ГО «Усинск», МР «Усть-Куломский», МР «Печора», МР «Ижемский) был введен режим чрезвычайной ситуации.

Для ликвидации (тушения) пожаров Лесопожарный центр привлек 169 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также 2272 физических лица.

По итогам завершения пожароопасного периода 2013, а также в связи с наличием непогашенной кредиторской задолженности в субъектах Российской Федерации, в том числе в Республике Коми в размере 127,60 млн. руб., Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) обратилось в Министерство финансов Российской Федерации с предложением предусмотреть дополнительные средства из федерального бюджета на погашение субъектам Российской Федерации кредиторской задолженности по тушению лесных пожаров при подготовке проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» (письмо от 09.04.2014 N ВЛ-05-30/3883).

Также Рослесхоз письмом от 26.05.2014 № АЖ-05-30/6041 направил Минфину России сведения о кредиторской задолженности по затратам на тушение лесных пожаров в 2013. В данном письме Рослесхоз сообщил, что за счет средств Республики Коми погашена кредиторская задолженность по затратам на тушение лесных пожаров при ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах в 2013 в сумме 118,10 млн. руб. Кроме этого имеется непогашенная кредиторская задолженность, подтвержденная документально, в сумме 8 млн. руб.

Рослесхоз сообщил, что Республика Коми, частично погасив кредиторскую задолженность за счет средств республиканского бюджета, направила в суд иск о восстановлении данных средств в республиканский бюджет за счет средств федерального бюджета.

В указанном письме Рослесхоз повторно просит Минфин России решить вопрос дополнительного выделения средств из федерального бюджета на погашение кредиторской задолженности в объеме 409,40 млн. руб. и на исполнение судебного решения по восстановлению средств бюджета Республики Коми в объеме 118,10 млн. руб. (126,10 руб. - 8 млн. руб.).

При рассмотрении дела в суде первой  инстанции  Минфина РК  сообщил, что Минфин России не решил вопрос о выделении дополнительных денежных средств из федерального бюджета на восстановление средств республиканского бюджета Республики Коми, а также на погашение кредиторской задолженности Лесопожарного центра.

Недостаточное финансовое обеспечение полномочий, переданных Российской Федерацией Республике Коми, нарушает права Республики Коми, как субъекта бюджетных отношений на основании следующего.

Одним из принципов бюджетного законодательства является принцип сбалансированности бюджета, который  согласно  статьей 31 БК РФ  означает, в том числе, что при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Отсутствие финансового обеспечения Российской Федерацией переданных субъектам Российской Федерации полномочий противоречит данному принципу, поскольку финансирование переданных полномочий за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации влечет увеличение размера дефицита бюджета.

Расходы Республики Коми, возникшие в связи с реализацией переданных Российской Федерацией полномочий в области лесных отношений по осуществлению мер пожарной безопасности и тушению лесных пожаров, являются расходными обязательствами Российской Федерации.

Материалами дела подтверждается, что затраты Лесопожарного центра, связанные с тушением лесных пожаров на территории Республики Коми в 2013   составили 246 759 900,20 руб., из них произведены выплаты организациям, авиапредприятиям и физическим лицам, привлеченным к тушению пожаров, на общую сумму 238 784 940,89 руб., в том числе, из республиканского бюджета Республики Коми на сумму 118 102 тыс. руб.

Комитет и Соистец указывают, что из республиканского бюджета Республики Коми в 2013 на финансирование расходов Лесопожарного центра, обусловленных увеличением численности лесных пожаров и недостаточностью субвенций, выделенных из федерального бюджета, было выделено 118 102 тыс. руб.

При этом выделение из республиканского бюджета Республики Коми дополнительного финансирования на осуществление Республикой Коми переданных Российской Федерацией полномочий в области лесных отношений по реализации мер пожарной защиты и тушению лесных пожаров произведено Республикой Коми на условиях последующего восстановления произведенных расходов из федерального бюджета Российской Федерации.

То есть передача Российской Федерацией субъектам Российской Федерации отдельных полномочий должна сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 17.06.2004 № 12-П и от 15.05.2006 № 5-П недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов, бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.

В силу статьи 73 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, включая, в частности, право управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять управление бюджетным процессом.

Из положений указанной статьи Конституционный Суд Российской Федерации делает вывод о том, что достижение в процессе финансовых отношений конституционной цели - экономического обеспечения государственного единства и государственной целостности Российской Федерации - не должно приводить к умалению финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации.

Принцип самостоятельности участников бюджетного процесса установлен статьями 28 и 31 БК РФ, а также вытекает из статьи 6 БК РФ,  согласно которой бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, что предопределяет публично-правовую природу отношений, связанных с формированием и исполнением бюджетов, а также характер правового регулирования, особенности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере.

Бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. Бюджет субъекта Российской Федерации не существует изолированно от федерального бюджета Российской Федерации, являясь составной частью финансовой системы Российской Федерации.

Таким образом, отсутствие достаточного финансового обеспечения Российской Федерацией переданных Республике Коми как субъекту Российской Федерации полномочий в области лесных отношений по осуществлению мер пожарной безопасности и тушению лесных пожаров противоречит принципу самостоятельности участников бюджетного процесса и нарушает права Республики Коми как субъекта бюджетных отношений.

В  рассматриваемом  случае,  как пояснили в суде первой инстанции Истец и Соистец, расходы по тушению и предотвращению пожаров фактически являются убытками, понесенными республиканским бюджетом Республики Коми.

В соответствии со статьей 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного  права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

С учетом изложенного Второй арбитражный апелляционный суд  считает, что, исследовав и оценив документы и фактические обстоятельства, суд первой  инстанции пришел к обоснованному выводу о доказанности состава убытков, причиненных Республике Коми:

- факт причинения имущественного ущерба республиканскому бюджету Республики Коми;

- противоправное бездействие со стороны Ответчика, в результате которого причинен ущерб;

- наличие причинно-следственной связи между возникшими убытками и действием ответчика;

- размер убытков.

При этом судом первой  инстанции  правомерно было  учтено,  что:

- в силу приведенных выше норм права полномочия Российской Федерации в области лесных отношений по осуществлению мер пожарной безопасности и тушению лесных пожаров, переданные Республике Коми, должны быть обеспечены соответствующими денежными средствами, выделяемыми из федерального бюджета, в полном объеме затраченных средств;

- незаконное бездействие органов исполнительной власти Российской Федерации выразилось в не предоставлении финансового обеспечения расходов Республики Коми в лице Комитета лесов Республики Коми