Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.10.2014 по делу n А29-266/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

учредителя в отношении государственных учреждений Республики Коми в сфере лесных отношений.

Постановлением Правительства Республики Коми от 04.07.2011 № 292 «О создании государственного автономного учреждения Республики Коми "Коми региональный лесопожарный центр» путем изменения типа существующего государственного бюджетного учреждения Республики Коми «Коми региональный лесопожарный центр» создано соответствующее Учреждение.

В соответствии с пунктом 1.3 Устава Учреждения, утвержденного приказом Руководителя Комитета лесов от 05.07.2011 № 507, учредителем и собственником имущества Учреждения является Республика Коми, функции и полномочия учредителя Учреждения осуществляет Комитет лесов.

Пунктом 2.1 Устава Учреждения предусмотрено, что предметом и целями деятельности Учреждения являются организация и выполнение работ по осуществлению отдельных мер пожарной безопасности в лесах и тушению лесных пожаров в лесном фонде на территории Республики Коми.

Согласно пункту 1 статьи 52 ЛК РФ охрана лесов от пожаров включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах.

Статьей 53.4 ЛК РФ установлено, что тушение лесного пожара включает в себя следующие этапы:

1) обследование лесного пожара;

2) доставку людей и средств тушения лесных пожаров к месту тушения лесного пожара и обратно;

3) локализацию лесного пожара;

4) ликвидацию лесного пожара;

5) наблюдение за локализованным лесным пожаром и его дотушивание;

6) предотвращение процесса возобновления лесного пожара.

В соответствии с пунктом 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 № 417 «Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах» (далее – Правила  № 417) меры пожарной безопасности в лесах включают в себя следующие действия:

а) предупреждение лесных пожаров (противопожарное обустройство лесов и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров);

б) мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров;

в) разработку и утверждение планов тушения лесных пожаров;

г) иные меры пожарной безопасности в лесах.

Привлечение юридических лиц и граждан для тушения лесных пожаров осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (пункт 7 Правил  № 417).

Основополагающим аспектом принципа федерализма является разграничение между Российской Федерацией и ее субъектами предметов ведения, перечень которых закреплен в статьях 71 - 73 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ) полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 статьи 26.3 Закона от № 184-ФЗ, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.

Финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 83 ЛК РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по организации использования лесов, их охраны (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях.

Согласно частям 3-6 статьи 83 ЛК РФ средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 статьи 83 ЛК РФ полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета.

В  силу пункта 1 статьи  24  Федерального  закона  от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» финансовое обеспечение установленных настоящим Федеральным законом мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций федерального и межрегионального характера, а также чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, является расходными обязательствами Российской Федерации.

В соответствии с абзацем 6 пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий от Российской Федерации.

Пунктом 4 статьи 85 БК РФ установлено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзаце шестом пункта 1 статьи 85 БК РФ, устанавливаются законами и (или) иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и исполняются за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 133 БК РФ.

Применительно к статье 84 БК РФ указанные расходы являются расходными обязательствами Российской Федерации.

В соответствии со статьей 133 БК РФ под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

В соответствии с пунктом 1 «Положения о Министерстве финансов Республики Коми», утвержденного постановлением Правительства Республики Коми от 30.12.2011 № 649 (далее - Положение № 649) Министерство финансов Республики Коми является органом исполнительной власти Республики Коми, осуществляющим формирование и реализацию государственной финансовой, бюджетной и налоговой политики Республики Коми, нормативное правовое регулирование и государственное управление в установленной сфере деятельности, управление государственным долгом Республики Коми, размещение государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных заказчиков Республики Коми путем проведения торгов, координацию деятельности министерств и иных органов исполнительной власти Республики Коми в данных сферах.

Согласно пункту 27 Положения № 649 Минфин Республики Коми организует исполнение и исполняет республиканский бюджет Республики Коми, обеспечивает контроль над исполнением республиканского бюджета Республики Коми главными распорядителями, распорядителями и получателями средств республиканского бюджета Республики Коми;

Минфин Республики Коми представляет интересы Республики Коми по вопросам, связанным с исполнением республиканского бюджета Республики Коми, в органах государственной власти Российской Федерации, в органах государственной власти Республики Коми, органах местного самоуправления, судебных органах (пункт 43 Положения № 649).

В 2013 из федерального бюджета Российской Федерации в республиканский бюджет Республики Коми по платежным поручениям было перечислено и поступило 109 096,60 тыс. руб. субвенций на осуществление мер пожарной безопасности и тушение лесных пожаров (данный факт Минфин Республики Коми и Комитет лесов подтвердили).

По результатам заседания комиссии Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоза) (протокол от 28.10.2013 № АБ-13/451-пр) по бюджетным проектировкам расходов федерального бюджета республиканскому бюджету Республики Коми из федерального бюджета Российской Федерации за счет средств нераспределенного резерва выделено дополнительное финансирование в виде субвенций на тушение лесных пожаров в сумме 1 661,90 тыс. руб.  

Материалами дела подтверждается, что бюджетные средства в сумме субвенций, а также в сумме дополнительного финансирования были в полном объеме израсходованы в соответствии с целевым назначением, что подтверждается соответствующими документами.

Согласно пункту 5 статьи 83 ЛК РФ  порядок расходования и учета средств на осуществление переданных в соответствии с частью 1 данной статьи полномочий устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2006 №837  утверждены «Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений» (далее - Правила № 837), пунктом  7.4  которых  установлено, что при недостаточности субвенций органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не позднее 15 ноября текущего финансового года обращаются в Федеральное агентство лесного хозяйства с просьбой о выделении средств нераспределенного резерва.

Согласно абзацу 2 пункта 7.3 Правил № 837 в приоритетном порядке осуществляется выделение средств нераспределенного резерва на финансовое обеспечение расходов, связанных с обеспечением мер пожарной безопасности, тушением лесных пожаров и воспроизводством лесов, расположенных на землях лесного фонда, пострадавших в результате стихийных бедствий, а также на выполнение в текущем финансовом году мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, объемы или виды которых не были согласованы с Федеральным агентством лесного хозяйства в срок, установленный пунктом 3 Правил № 837 из-за того, что необходимость их осуществления в связи с лесоводственными, климатическими и иными условиями возникла в текущем финансовом году.

В этом случае органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия, представляют на согласование в Федеральное агентство лесного хозяйства документы, предусматривающие осуществление указанных мероприятий, и уточненные целевые прогнозные показатели на текущий финансовый год.

Согласно пункту 7.5 Правил № 837 основанием для выделения бюджету субъекта Российской Федерации дополнительных средств нераспределенного резерва является решение Федерального агентства лесного хозяйства, принимаемое в месячный срок от даты поступления обращения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Приказом Рослесхоза от 16.05.2011 № 176 утвержден перечень документов, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обосновывающих размер запрашиваемых средств нераспределенного резерва при недостаточности субвенций у органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений.

Письмом от 12.11.2013 № 01/4124 Комитет обратился в Федеральное агентство лесного хозяйства с заявкой о выделении дополнительного финансирования в размере 127 773,90 тыс. руб. за счет средств нераспределенного резерва на погашение кредиторской задолженности, образовавшейся в учреждении в связи с недостаточностью первоначально выделенных средств на оплату мероприятий по охране лесов от пожаров, необходимость выполнения которых возникла в текущем финансовом году.

Письмом от 25.12.2013 № АБ-05-27/13224  Рослесхоз указал, что, учитывая дефицит федерального бюджета, вопрос погашения кредиторской задолженности по тушению лесных пожаров 2013 за счет средств федерального бюджета Минфином России не рассматривается. В связи с этим Рослесхоз предложил Комитету определить источники финансирования кредиторской задолженности из средств регионального бюджета Республики Коми.

В связи со сложной пожароопасной обстановкой и большим количеством лесных пожаров в Республике Коми, а также в целях недопущения снижения эффективности работ по охране лесов от пожаров и обеспечения своевременности оплаты подрядным организациям и физическим лицам, привлеченным к тушению пожаров, Глава Республики Коми обратился к руководителю Федерального агентства лесного хозяйства с просьбой рассмотреть вопрос о дополнительном финансировании Республики Коми в размере 60,5 млн. руб. (письмо от 10.07.2013 № 1508-03-1-35).

В ответ на данное обращение руководитель Рослесхоза указал, что Комиссией Рослесхоза по бюджетным проектировкам расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период Комитету лесов Республики Коми на 2013 согласованы все объемные и финансовые показатели, предусмотренные Федеральным законом от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».

Руководитель Рослесхоза предложил вопрос дополнительного финансирования на мониторинг пожарной безопасности и тушение лесных пожаров решить за счет оптимизации бюджетных расходов, установленных Комитету лесов Республики Коми на период 2013-2015 года, (письмо от 19.08.2013 № ВЛ-05-27/8216), а также за счет средств республиканского бюджета.

В связи с критической ситуацией, складывающейся в пожароопасном сезоне 2013 (по состоянию на 03.09.2013 на территории Республики Коми  зафиксировано 563 лесных пожара общей площадью 32,5 тыс. гектаров) и невозможностью приостановления работ по ликвидации пожаров по причине отсутствия финансирования (фактические расходы по тушению пожаров составили 213,3 млн. руб.), также в связи с тем, что кредиторская задолженность перед Лесопожарным центром, авиакомпаниями, организациями и физическими лицами, задействованными на тушении пожаров, составила 111,2 млн. руб., а также по причине отказа Рослесхоза в дополнительном финансировании, Глава Республики Коми обратился к Председателю Правительства Российской Федерации Д.А. Медведеву с просьбой о рассмотрении возможности выделения дополнительного финансирования республиканскому бюджету Республики Коми для погашения сложившейся кредиторской задолженности по обнаружению и тушению лесных пожаров. В данном обращении Глава Республики Коми указывает на критическую ситуацию, складывающуюся с исполнением республиканского бюджета Республики Коми, в связи с тенденцией снижения налоговых и неналоговых доходов республиканского бюджета Республики Коми, а также по причине необходимости выполнения первоочередных