Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.12.2014 по делу n А09-7381/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

с пунктами 91, 94, 95 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 № 75н, результаты ревизии (проверки) оформляются актом ревизии (проверки).

Судебной коллегией установлено, что оформленный по итогам проверки акт  от 09.07.2013 составлен с соблюдением требований Административного регламента,  содержит всю необходимую информацию (в том числе подробное описание и обоснование каждого выявленного нарушения  с указанием суммы нарушения), а также  подписан  всеми лицами, проводившими проверку.

Акт проверки от 09.07.2014 с приложениями  вручен под роспись руководителю управления  МЧС России, о чем в акте  имеется соответствующая отметка.

С учетом изложенного, доводы управления МЧС России, касающиеся необеспечения ему возможности в полной мере ознакомиться с результатами  проверки, в том числе и результатами контрольных обмеров, не могут быть приняты во внимание.

Указанный довод управления МЧС России опровергается и самим фактом представления мотивированных возражений на акт проверки от 09.07.2013.

В ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции   управление МЧС России ссылалось на непредставление управлением Росфиннадзора ряда документов, представленных заинтересованному лицу самим проверяемым.

Данное обстоятельство, по мнению суда апелляционной инстанции, не может служить основанием для признания результатов проверки недействительными, поскольку из положений  Административного регламента не усматривается обязанности административного органа направлять проверяемому лицу копии документов, представленных самим проверяемым лицом.

В случае изъятия у управления МЧС России оригиналов вышеуказанных документов следственными органами, заявитель мог обратиться в указанные органы за получением копий изъятых документов.

Иные доводы заявителей, связанные с нарушением управлением Росфиннадзора порядка проведения проверки, в том числе, связанные с привлечением  к участию в проведении проверки правоохранительных органов и глав муниципальных образований, а также неполучения объяснений у всех компетентных должностных лиц управления                   МЧС России, являются необоснованными и не влекут признания результатов проверки недействительными.

Представители правоохранительных органов привлечены к проведению контрольных мероприятий в рамках полномочий, предусмотренных пунктом 5.14.4. Положения, утвержденного приказом Минфина РФ от 11.07.2005 № 89н, кроме того,  проверка проводилась по заданию управления  ФСБ по Брянской области.

Что касается глав муниципальных образований, то они привлечены к участию в контрольных мероприятиях, поскольку ими утверждены постановления о Перечне жилых домов и других строений (адресами), подлежащими захоронению в населенных пунктах, расположенных в зоне отселения по сельским поселениям.

Доказательств того, что указанные лица были каким-либо образом заинтересованы в результатах проверки, в деле не имеется.

Суд апелляционной инстанции учитывает, что обществу была также обеспечена возможность участвовать в проведении контрольных мероприятия путем уведомления о месте и времени их проведения.

При этом из материалов дела не усматривается, что управление Росфиннадзора не предоставило каким-либо должностным лицам управления МЧС России возможность дать объяснений по существу предмета проверки. Как пояснил административный орган, им были опрошены все лица, изъявившие желание предоставить такие объяснения. Доказательств обратного, в том числе, ходатайств о допросе свидетелей, которые не были опрошены заинтересованным лицом, управлением МЧС России не представлено.

На основании изложенного, судебная коллегия приходит к выводу о том, что управлением Росфиннадзора не было допущено грубых нарушений процедуры назначения и проведения внеплановой проверки в отношении управления МЧС России.

В соответствии со статьей 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В подтверждение обоснованности произведенной оплаты  стоимости выполненных  обществом работ по первому этапу контракта в размере  3 186 000 рублей  управлением МЧС России представлены:

– регламент по утилизации и захоронению строений в границах зон радиоактивного загрязнения (далее – регламент);

– методика экспресс-анализа содержания радионуклидов 137 Cs в больших объемах радиоактивных материалов и отходов, в том числе на поверхности строений (далее – методика);

– перечни населенных пунктов: Гордеевка, Рудня-Воробьевка Поповка, Новоновицкая, Староновицкая, Ширяевка, Михайловка, Антоновка, Хармынка Гордеевского района Брянской области; Яловка, Городечня Красногорского района Брянской области, утвержденные постановлениями глав вышеперечисленных населенных пунктов (далее – перечни населенных пунктов);

– карты-схемы расположения деревянных строений населенных пунктов Гордеевки, Рудня-Воробьевки, Поповки, Новоновицкой, Староновицкой, Ширяевки, Михайловки, Антоновки, Хармынки Гордеевского района Брянской области; Яловки, Городечни Красногорского района Брянской области, подлежащих утилизации и захоронению в зоне отселения (далее – карты-схемы расположения ).

Как установлено административным органом в ходе проведения проверки и подтверждается материалами дела, на первых листах регламента и методики проставлена печать ООО «МИР СК» и подпись неустановленного лица. Регламент и методика  не имеют обязательных реквизитов, дату составления, указания на организацию, их изготовившую, реквизитов организации, представившей регламент заказчику, сведений о лице, разработавшем регламент и методику (с расшифровкой должности, фамилии, имени, отчества).

Карты-схемы представляют собой бумажные листы со схематично нанесенными линиями улиц и домов без отражения надворных построек и размеров строений.

Карты-схемы по населенным пунктам: Гордеевке, Рудня-Воробьевке, Поповке, Новоновицкой, Староновицкой, Ширяевке, Михайловке, Антоновке, Хармынке Гордеевского района Брянской области не согласованы с местными органами управления.

По населенным пунктам: г. Новозыбков, Петрова Буда, Смяльч, Перетин, Малоудебное, Кожаны Гордеевского района Брянской области; Увелье, Заборье, Николаевка, Рубаны, Батуровка, Дубенец, Великоудебное Красногорского района Брянской области перечени населенных пунктов и карты-схемы расположения деревянных строений, подлежащих утилизации и захоронению в зоне отчуждения и отселения в ходе проверки ГУ МЧС России по Брянской области, не представлены.

 При этом для оценки действий управления МЧС России по расходованию средств федерального бюджета на оплату первого и второго этапа работ органом финансового надзора был направлен запрос в ГНУ ВНИИСХРАЭ Россельхозакадемии о предоставлении заключения на вышеуказанные регламент методику.

Из отзывов на данные регламент и методику заместителя директора                                   ГНУ ВНИИСХРАЭ Россельхозакадемии, доктора биологических наук, профессора, члена – корреспондента РАСХН, лауреата государственной премии, эксперта МАГАТЭ                        Н.И. Санжаровой и заведующего физико-химическим отделом доктора биологических наук ГНУ ВНИИСХРАЭ Россельхозакадемии Е.В. Спирина (от 18.02.2013 № 01.03/191) следует, что регламент требует доработки: не содержит классификацию отходов, образующихся при сносе объектов; в нем отсутствуют:  правила и порядок обследования строений перед проведением работ по демонтажу и захоронению, требования к составлению проектно-сметной документации, четкие определения порядка работ по демонтажу, по выбору участка и мест захоронения, определения порядка работ по обращению с образовавшимися отходами, а также их захоронения. Методика также требует доработки и проверки в натуральных условиях.  Кроме того в регламенте пунктами 3, 4 предусмотрено: разборка крыш, печей, перегородок, стен, то есть поэлементный метод разборки зданий.  Вместе с тем,  в противоречие с регламентом в локальной смете и в актах о приемке выполненных работ формы КС-2 за                                      май-октябрь 2012 года, предъявленных подрядчиком обществом,   предусмотрена разборка зданий методом обрушения.

Таким образом,  регламент по утилизации и захоронению строений в границах зон радиоактивного загрязнения разработан не в полном объеме, имеет абстрактные характеристики без привязки к конкретным работам по государственному контракту от 03.05.2014 № 3-106, т. е. содержит поэлементный метод разборки зданий, фактически же разборка зданий выполнена методом обрушения.  Отсутствуют согласования с местными органами управления о проведении захоронения деревянных строений и договоров подряда на проведение захоронений в зоне отчуждения в населенных пунктах зоны отчуждения. Перечни населенных пунктов и карты-схемы расположения деревянных строений, подлежащих утилизации и захоронению в зоне отчуждения и отселения,                    из 24 населенных пунктов, представлены только по 11 населенным пунктам.  Методика не доработана, ее проверка в натуральных условиях отсутствует.

Ссылка заявителя на заинтересованность ГНУ ВНИИСХРАЭ Россельхозакадемии не подтверждена.

Кроме того, обществом и управлением МЧС России вышеуказанные обстоятельства, изложенные в отзывах  ГНУ ВНИИСХРАЭ Россельхозакадемии  не опровергнуты и подтверждаются самим содержанием регламента, методики,  перечней населенных пунктов и карт-схем расположения.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что работы первого этапа выполнены не в полном объеме и ненадлежащим образом, управление Росфиннадзора пришло к правильному выводу о том, что денежные средства в размере                                            3 186 000 рублей, выделенные управлению МЧС России из федерального бюджета на оплату работ по первому этапу, использованы получателем неэффективно.

В подтверждение обоснованности произведенной оплаты  стоимости выполненных  обществом работ по второму этапу контракта в размере  31 814 000 рублей                     управлением МЧС России представлены:

– акты о приемке выполненных работ (форма КС-2) по демонтажу и захоронению деревянных строений, непригодных для жилья и колодцев в населенных пунктам зоны отселения: Гордеевка, Рудня-Воробьевка, Поповка, Новоновицкая, Староновицкая, Ширяевка, Михайловка, Антоновка, Хармынка Гордеевского района Брянской области; Яловка, Городечня Красногорского района Брянской области;

– протоколы дозиметрического контроля строительных отходов Лаборатории радиационного контроля филиала «РЦГЭК и М по Брянской области                                          ФБУ «ГосНИИЭНП», утвержденные начальником лаборатории радиационного контроля Е.А. Должанской по населенным пунктам: Рудня-Воробьевка от 31.05.2012 № Б5; Поповка от 31.05.2012 № Б6; Новоновицкая от 31.05.2012 № Б3; Староновицкая                        от 31.05.2012 № Б4; Ширяевка от 31.05.2012 № 51; Михайловка от 30.07.2012 № 59; Антоновка от 30.07.2012 № 57; Хармынка от 30.07.2012 № 60;

– протоколы радиационного обследования территории Лаборатории радиационного контроля филиала «РЦГЭК и М по Брянской области ФБУ «ГосНИИЭНП», утвержденные начальником лаборатории радиационного контроля Должанской Е.А по населенным пунктам: Рудня-Воробьевка от 16.11.2012 № 45; Поповка от 16.11.2012 № 46; Новоновицкая от 16.11.2012 № 48; Староновицкая от 16.11.2012 № 49; Ширяевка от 16.11.2012 № 50; Михайловка от 16.11.2012 № 51; Антоновка от 16.11.2012 № 52; Хармынка от 16.11.2012 № 53; Гордеевка от 16.11.2012 № 47; Городечня от 16.11.2012 № 56; Яловка от 16.11.2012 № 55.

– а также два CD–диска.

При этом по населенным пунктам:   г. Новозыбков, Петрова Буда, Смяльч, Перетин, Малоудебное, Кожаны Гордеевского района Брянской области; Увелье, Заборье, Николаевка, Рубаны, Батуровка, Дубенец, Великоудебное Красногорского района Брянской области акты о приемке выполненных работ формы КС-2 по демонтажу и захоронению деревянных строений, непригодных для жилья и колодцев в ходе проверки ГУ МЧС России по Брянской области акты о приемки выполненных работ,  не представлены.

В Протоколах дозиметрического контроля сведения о номере и сроке действия аттестата аккредитации № САРК RU.0001.442XXX  не указаны.

По населенным пунктам Гордеевка, Городечня, Яловка отсутствуют протоколы дозиметрического контроля строительных отходов.

Один из представленных дисков –электронная презентация из 17 слайдов, из которых 7 слайдов содержат краткую информацию  о проведенной работе, 9 слайдов – фотографии, один слайд – карту-схема радиационной обстановки в лесах Брянской области по состоянию на 01.01.2011 управления лесами Брянской области.  Второй диск «Карта могильников» содержит карту-схему радиационной обстановки в лесах Брянской области по состоянию на 01.01.2011 управления лесами Брянской области с                             условно-нанесенными местами «Могильники (объем 600-800 м3).  При этом описание и точное месторасположение могильников радиоактивных отходов на карте-схеме отсутствует.

Таким образом, акты о приемке выполненных работ на демонтаж и захоронение деревянных строений, непригодных для жилья, из 24 населённых пунктов, предусмотренных техническим заданием, представлены только в отношении                                 11 населенных пунктов, база данных по описанию и расположению приповерхностных могильников радиоактивных отходов из деревянных строений отсутствует, данные по радиационной обстановке в населенных пунктах до захоронения деревянных строений в зоне отселения из 24 населенных пунктов, предусмотренных техническим заданием, представлены только по 8 населенным пунктам. Кроме того, 8 протоколов дозиметрического контроля строительных отходов не содержат сведений о номере и сроке действия аттестата аккредитации организации, проводившей дозиметрический контроль. Данные по радиационной обстановке в населенных пунктах после захоронения деревянных строений в зоне отселения из 24, предусмотренных техническим заданием, представлены только по 11 населенным пунктам.

Указанные обстоятельства заявителями не оспорены.

Следовательно, материалами дела подтвержден факт неэффективного  расходования управлением МЧС России  средств федерального бюджета на оплату работ второго этапа контракта на общую сумму