Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.12.2014 по делу n А09-7381/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

Великоудебное Красногорского района Брянской области и колодцев в нежилых населенных пунктах;

– создание базы данных по содержанию и расположению приповерхностных могильников радиоактивных отходов в населенных пунктах зоны отчуждения;

– оценку радиологической эффективности работ по повышению радиационной безопасности населенных пунктов в зоне отселения г. Новозыбкова, Гордеевского и Красногорского района Брянской области.

Стоимость работ, предусмотренная вторым этапом мероприятий согласно актам о приемке выполненных работ формы КС-2 от 28.05.2012 № 2, от 25.06.2012 № 3, от 20.07.2012 № 4, от 24.08.2012 № 5, от 25.09.2012 № 6, от 22.10.2012 № 7 и справками о стоимости выполненных работ и затрат формы КС-3 от 28.05.2012 № 2, от 25.06.2012 № 3, от 20.07.2012 № 4, от 24.08.2012 № 5, от 25.09.2012 № 6, от 22.10.2012 № 7 составила                                       31 814 000 рублей.

Работы, являющиеся предметом контракта,  оплачены управлением МЧС России в полном объеме на сумму 35 млн. рублей.

По заданию ФСБ России в период с 24.12.2012 по 09.07.2013 управлением Росфиннадзора проведена внеплановая проверка правомерности использования управлением МЧС России  средств федерального бюджета, выделенных в 2012 году в рамках указанной федеральной целевой программы.

По результатам проверки административным органом составлен акт от 09.07.2013.

Управлением МЧС России представлены возражения на указанный акт проверки от 16.07.2013.

По результатам проверки управлением Росфиннадзора вынесено представление от 24.09.2013 № 27-02-08/195о, которым установлено: нецелевое использование средств федерального бюджета в размере 2 348 580 руб., а именно: оплата работ по разборке и захоронению кирпичных строений, предъявленных в актах КС-2 как деревянные строения; несоответствие объемов выполненных работ объемам, указанным в актах формы КС-2 на сумму 5 093 690 рублей;  завышение стоимости выполненных работ вследствие неправомерного применения коэффициента к нормам затрат труда в размере                  1, 95 на сумму 13 961 970 рублей; использование средств федерального бюджета в размере 35 млн. рублей без проведения процедур, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд; расходование средств федерального бюджета без достижения требуемого результата на оплату первого этапа работ в сумме 3 186 рублей  и второго этапа работ в сумме 31 814 000 рублей.

Управлению МЧС России предложено устранить причины и условия, способствующие совершению данных правонарушений,   и принять меры по недопущению в дальнейшем неэффективного использования средств федерального бюджета в рамках реализации целевой программы «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 года».

Предписанием от 24.09.2013 № 27-02-08/1950 управление Росфиннадзора обязало управление МЧС России устранить установленные в ходе проверки нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и возместить причиненный данными нарушениями ущерб в виде взыскания с общества завышенной стоимости выполненных работ.

Полагая, что действия управления Росфиннадзора, осуществленные в ходе проведения проверки, а также вынесенные административным органом по ее результатам представление и предписание не соответствуют требования действующего законодательства, управление МЧС России и общество обратились в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Рассматривая требования заявителей по существу, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для их удовлетворения в связи со следующим.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с частью 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004              № 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Подпунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Минфина России от 11.07.2005 № 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Согласно подпункту 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Административный регламент определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее – территориальные органы), порядок взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными лицами, а также порядок взаимодействия Федеральной службы и ее территориальных органов с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при осуществлении указанной государственной функции.

Согласно пунктам  41, 42 Административного регламента Росфиннадзором могут проводиться внеплановые ревизии (проверки). Внеплановой ревизией (проверкой) является ревизия (проверка), не включенная в План контрольной работы Росфиннадзора, а также в планы контрольной работы территориальных органов.

Внеплановая ревизия (проверка) проводится, в том числе и по поручению или обращению от Аппарата Правительства Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Министра финансов Российской Федерации, Генеральной прокуратуры и иных правоохранительных органов федерального уровня.

Проведение территориальными органами внеплановых ревизий (проверок), за исключением проводимых в соответствии с поручениями, поступившими из центрального аппарата Росфиннадзора, в обязательном порядке согласовывается с центральным аппаратом Росфиннадзора.

Пунктом 44 Административного регламента установлено, что максимальный срок проведения внеплановой ревизии (проверки) не может превышать максимального срока, установленного для плановых ревизий (проверок), а именно 45 рабочих дней                            (пункт 70 Административного регламента).

Как следует из материалов дела, основанием для проведения проверки в отношении управления МЧС России послужило поручение управления Федеральной службы безопасности России по Брянской области.

При этом управление Росфиннадзора проинформировало центральный аппарат Росфиннадзора о проведении указанной проверки, направив по электронной почте сопроводительное письмо от 21.12.2012 № 27-02-03/3212 о назначении проверки использования средств федерального бюджета, выделенных в 2012 году в рамках федеральной целевой программы «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 года»  в отношении  управления МЧС России.

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу о том, что административным органом соблюден порядок назначения спорной  проверки в отношении управления МЧС России. Довод управления МЧС России о несоблюдении заинтересованным лицом указанного порядка подлежит отклонению, поскольку сводится к иной, чем у суда, трактовке обстоятельств и норм права.

Подлежит отклонению и довод заявителей о том, что  до начала проверки у органа финансового надзора отсутствовала программа проведения ревизии.

В соответствии с пунктом  67 Административного регламента на основании решения о назначении ревизии (проверки) оформляется удостоверение на проведение ревизии (проверки) по форме и в порядке, которые установлены Росфиннадзором.

Форма удостоверения приведена в приложении 1 к приказу Росфиннадзора от 07.12.2009 № 292 «Об утверждении форм удостоверений на проведение ревизии (проверки), порядка оформления и хранения удостоверений на проведение ревизии (проверки)»,  при этом удостоверение должно содержать: номер удостоверения, который должен соответствовать приказу о назначении ревизии (проверки); персональный состав ревизионной группы; наименование проверяемой организации; тему ревизии (проверки); проверяемый период; основание проведения ревизии (проверки); срок проведения ревизии (проверки); подпись лица, назначившего ревизию (проверку); печать органа Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (ее территориального органа).

Оценивая удостоверение управления Росфиннадзора от 21.12.2012 № 148 по оспариваемой проверке, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что оно оформлено с соблюдением вышеприведенных требований.

Из материалов дела усматривается и заявителями не опровергнуто, что программа проведения проверки составлена и утверждена руководителем управления Росфиннадзора в Брянской области до начала проверки и согласована в соответствии с требованием нормативных актов.

При этом руководитель управления 24.12.2012  был ознакомлен с удостоверением                от 21.12.2012 № 148, о чем на нем имеется соответствующая отметка.

Срок проведения проверки, установленный пунктом 70 Административного регламента,   управлением Росфиннадзора соблюден.

Как следует из материалов дела, срок проведения проверки в отношении управления МЧС России без учета времени, в течение которого проведение проверки было приостановлено,  составил 35 рабочих дней. Данное обстоятельство ни управлением МЧС России, ни обществом не оспаривается.

Пунктом 74 Регламента установлено, что ревизия (проверка) может быть приостановлена в случае отсутствия или неудовлетворительного состояния бухгалтерского (бюджетного) учета в проверяемой организации либо при наличии иных обстоятельств, делающих невозможным дальнейшее проведение ревизии (проверки).

Решение о приостановлении ревизии (проверки) принимается лицом, назначившим ревизию (проверку), на основе мотивированного представления руководителя ревизионной группы (пункт 5 Административного регламента).

В срок не позднее 5 рабочих дней со дня принятия решения о приостановлении ревизии (проверки) лицо, принявшее такое решение:

– письменно извещает руководителя организации и (или) ее вышестоящий орган о приостановлении ревизии (проверки);

– направляет в проверяемую организацию и (или) ее вышестоящий орган письменное предписание о восстановлении бухгалтерского (бюджетного) учета или устранении выявленных нарушений в бухгалтерском (бюджетном) учете либо устранении иных обстоятельств, делающих невозможным дальнейшее проведение ревизии (проверки).

После устранения причин приостановления ревизии (проверки) ревизионная группа возобновляет проведение ревизии (проверки) в сроки, устанавливаемые лицом, назначившим ревизию (проверку) (пункт 76 Административного регламента).

Из материалов дела следует, что проверка приостанавливалась заинтересованным лицом с соблюдением вышеуказанных требований, на основании мотивированного представления руководителя ревизионной группы, в том числе в связи с необходимостью истребования и получения дополнительных информации и документов.

При этом каких-либо ограничений, связанных с возможностью истребования у третьих лиц таких документов и информации, Административный регламент не содержит.

 Согласно пункту 5.14.6 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора управление Росфиннадзора имеет право запрашивать и получать сведенья, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции управления вопросам.

Надлежащих доказательств того, что в течение срока приостановления проверки должностными лицами управления производились какие-либо действия, связанные с непосредственной проверкой деятельности управления МЧС России, в материалы дела не представлено.

Руководитель проверяемого надлежащим образом уведомлялся и о приостановлении, и возобновлении проведения проверки.

Ссылка управления МЧС России на нарушение заинтересованным лицом                       пункта 57 Административного регламента также не может быть принят во внимание, поскольку подготовительный период предусмотрен лишь  при проведении плановой проверки.

В соответствии